最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第404號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 99年度判字第404號

上訴人

金頻道有線電視股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

邱琦瑛 律師

被上訴人

行政院公平交易委員會

代表人

乙○○

上列當事人間公平交易法事件，上訴人對於中華民國97年6月18日臺北高等行政法院96年度訴字第255號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、臺北市松山國宅乙標（下稱松山華城）住戶檢舉上訴人與長德有線電視股份有限公司（下稱長德公司）有互不競爭之協議，涉嫌違反公平交易法之情事。經被上訴人調查結果，以上訴人及長德公司均係行政院新聞局所劃定臺北市中山區（經營範圍包括臺北市中山、大同、松山等行政區）提供有線電視服務之事業，共同於該區內對於國宅社區劃分交易對象，為同一產銷階段之水平聯合，足以影響中山區有線電視市場之競爭機能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以民國95年4月6日以公處字第095032號處分書（下稱原處分）命上訴人自處分書送達之翌日起，應立即停止前項聯合行為，並各處上訴人及長德公司罰鍰新臺幣（下同）600萬元。上訴人不服，提起訴願遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、上訴人於原審起訴意旨略謂：依公平交易法第7條及第14條規定，事業限制交易對象者方屬聯合行為，而此與劃分交易對象者有別，詎原處分竟謂劃分交易對象者屬公平交易法所禁制之聯合行為，實屬適用法規不當之違法。本件應審究者，應係有無相當事證足以證明上訴人及長德公司客觀上已有「限制相對人只得與特定交易對象交易」之外觀上一致性行為存在。本件或因上訴人架設線路之施工障礙因素而無法提供收視，或由於客戶鑑於無法取得優惠收視價格及轉機成本考量，而取消轉機收視之要求，誠屬價格競爭、客戶收視習慣及經營重點區域不同等多重因素所致，且為僅2家公司之寡占市場之競爭因素使然，顯非公平交易法所禁止之聯合行為所致。被上訴人調查過程草率，並未提出相當之證據，其所列事證無非以未經證明之間接證據遽予推定上訴人與長德公司間有劃分交易對象之聯合行為合意存在，顯與事實不符，難以證明上訴人與長德公司客觀上有共同限制交易對象之外觀上一致性行為存在，被上訴人率認上訴人有違公平交易法第14條規定之聯合行為存在，其認事用法實有重大違誤。本件並無人向主管機關檢舉上訴人或長德公司有違有線廣播電視法第58條規定「無正當理由拒絕民眾收視之請求」之限制交易對象之違法行為存在，且主管機關亦未認定上訴人或長德公司有違上開規定之具體情事而移送至被上訴人查處，益證檢舉人之檢舉內容顯然不實，且顯與有線廣播電視法第58條及公平交易法第7條第1項之聯合行為無涉。況被上訴人於調查後，亦曾自認本件並無相當證據足以合理推論上訴人及長德公司於主觀上確有構成聯合行為之協議、暗默勾結等合意之事實存在。復依本院92年度判字第1798號判決意旨，跟隨性之平行行為係欠缺意思連絡之行為，尚與聯合行為有間，本件實非公平交易法第7條規定禁止之聯合行為。為此請判決將原處分及訴願決定均撤銷等語。

三、被上訴人則以：依本院判決意旨，按公平交易法所禁止之聯合行為，除客觀上有聯合行為外，主觀上另需有意思聯絡存在，而主觀要件乃聯合行為與單純事業間平行行為之主要區別。此等聯合行為之合意，不必限於契約等明白之合意，即暗默勾結行為或有意識之一致性行為亦屬之，且得以其他客觀間接證據證明，如：以誘因、經濟利益、漲價時間或數量、發生次數、持續時間等，據以判斷事業間有意思聯絡，且為其外部之一致性行為之唯一合理解釋。從而，以間接證據方法認定聯合行為之合意存在，尚無違反證據法則之不當。原處分就聯合行為態樣，已詳述暗默勾結行為或一致性行為亦為聯合行為之規範效力所及，同為公平交易法所禁止，而大部分採取同一形式的行為（有意識平行行為）而被認為有互為一致行為嫌疑之事業，多係處於寡占市場狀態。且被上訴人為求審慎，對於無法取得直接證據之聯合行為，係針對寡占市場之有意識平行行為，進一步調查參與事業之行為態樣，究其誘因、經濟利益、漲價時間或數量、不同行為之替代可能性、發生次數、持續時間、行為集中度及其一致性，以綜合研判競爭事業間有無意思聯絡，而合致聯合行為的構成要件。經查，被上訴人以問卷、訪查方式，證實松山華城係新建大樓，其設施足供系統纜線之用，故上訴人確以施工障礙為由，而劃分服務區域；93年會同上訴人及長德公司至松山華城等地會勘現場時，取得由上訴人所提供之網路查驗圖，並無長德大樓之註記，而94年被上訴人至上訴人營業處調查取得該事業載有「長德大樓」字樣之網路完工圖，二者明顯不同，況此時完工圖上松山華城之位置尚未興建，何以出現長德大樓字樣，均顯示上訴人與長德公司用以區劃經營區塊；臺北市松山區國宅甲標松山新城社區大樓旁電視箱內該2家事業共用纜線、接頭、轉接器等設施，則重新轉換申請上訴人收視系統之用戶根本不需要付裝機費用；上訴人所屬之東森集團與長德公司所屬之和信集團，該2集團於內湖區、大安區所擁有之有線電視公司，前已因違法結合而受處分，且上訴人與長德公司自90年起相互交叉持股，並由其重要職員擔任長德公司之董事及客觀上競爭狀況促成聯合行為之誘因等情事，顯有高度可能性足以認定2家事業已有意思聯絡、或意見交換之聯合行為情事存在，益證雙方合意放棄爭取交易之競爭手段及相互約束事業活動，屬公平交易法第14條第1項聯合行為禁制規定之違反，原處分已詳為敘明上訴人違法行為之動機、目的及預期之不當利益，及違法行為對交易秩序之危害程度等，尚無理由不備之違法。又原處分對象為上訴人與長德公司，被上訴人自始未將金頻道播送系統列入處分對象，上訴人卻將二者混為一談，實屬不當。復查處分書載明原處分之對象、行為態樣及違法行為時間均與87年處分內容顯著不同，上訴人欲將所有違法責任轉嫁給已不存在之法人，進而主張與上訴人無關，並就此否認被上訴人判斷所根據之事實，亦有違誤等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：㈠本件經被上訴人於95年1月16日及同年月26日分別至松山華城第10、11、13區及松山新城第1、2、3、6區調查，發現社區樓梯間電視箱中，上訴人與長德公司系統纜線共用接頭供住戶使用，或上訴人系統纜線仍留存在電視箱旁，可容納2家有線電視業者於現有管線鋪設纜線，有勘驗紀錄及出差報告單可稽，上訴人自金頻道播送系統接手相關纜線設備，對此等價值不斐之設備，不積極主張自己權利，長達5年無償提供競爭對手長德公司使用，有違常情，參諸上訴人之總經理擔任長德公司董事，與競爭常態相悖，而上訴人所屬之東森集團與長德公司所屬之和信集團，該2集團於內湖區、大安區所擁有之有線電視公司，先前已因違法結合在先而受處分等情事，此等客觀事實，顯示上訴人與長德公司有「互不為競爭合意」之高度可能。上訴人主張系爭大樓確因電視箱管線太小，無法容納2家纜線，且其於大樓甫完工初期及在長德公司預留之暗管孔建置線路後，仍有積極於系爭大樓建置上訴人有線電視網路之管道云云，顯不足採。㈡被上訴人於93年間會同上訴人及長德公司至松山華城等地會勘現場取得「網路查驗圖」，此與被上訴人於94年7月28日派員至上訴人營業處調查取得之「網路完工圖」不同，觀諸前開「網路完工圖」係於93年繪製完成，其上已有「長德大樓」字樣，且非另行註記標識，當時松山華城尚未興建完成，不可能預知嗣後該大樓暗管事後會被長德公司建置系統網路，但何以該93年繪製之「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣？若非上訴人與長德公司早有劃分經營區域之協議，何以致此？㈢此外，上訴人及長德公司均逐年調高收費上限，從90年每月收視費低於400元，調漲至95年1月以行政院新聞局核准公告之收費上限每月550元計費，上訴人在收視戶未明顯增加，並有大量投資於工程、借款等情事下，上訴人與長德公司自90年之後均開始轉虧為盈，與通常競爭常態不符。綜合前述2家纜線共用、93年上訴人「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣，上訴人之總經理擔任長德公司董事並彼此交叉持股，而上訴人所屬之東森集團與長德公司所屬之和信集團於內湖區、大安區所擁有之有線電視公司，先前已有違法結合等情事觀之，原處分認上訴人與長德公司有限制競爭之合意，並未違背經驗法則與證據原理。㈣長德播送系統與金頻道系統於88年1月曾為被上訴人查獲雙方常有訊息交換並共同調漲收視費之合意行為，對照2家事業之股權結構資料，可知90年2月19日起東森集團即透過多名員工取得長德公司25%股權並擔任該公司之董事，90年7月31日和信集團亦透過關係企業中國人壽股份有限公司取得上訴人1.86%股權，此種交叉持股及擔任競爭事業董事之情事，顯然會造成反競爭的結果。尤其在寡占市場中，將導致無其他競爭者或潛在競爭者之下，處於無競爭狀態，上訴人與長德顯然具有聯合行為合意之高度可能性，此與學者見解所謂寡頭市場企業無聯合行為合意之「同一形式之行為」、「模仿、跟隨行為」，有明顯差異。本件雖無直接證據可證明上訴人與長德公司有聯合行為之合意，但依2家公司纜線共用、上訴人93年「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣，互相交叉持股，2家公司所屬集團前已有違法聯合之先例、上訴人以不實之理由（無法安裝線路）、無理要求收取裝機費用方式，拒絕客戶上門，上訴人及長德公司均逐年調高至收費上限每月550元、二者均拒絕大樓管理委員會協商收費之要求，上訴人與長德公司自90年之後同時開始轉虧為盈不合常理等各項間接證據觀之，原處分認定上訴人與長德公司有聯合行為之主觀合意要件，自難謂並非合理之推定等由，乃駁回上訴人在原審之訴。

五、本院經核原審判決駁回上訴人之訴，並無違誤，再論斷如下：

（一）按「（第1項）本法所稱聯合行為，謂事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。（第2項）前項所稱聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、商品交易或服務供需之市場功能者為限。（第3項）第1項所稱其他方式之合意，指契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為者。」行為時公平交易法第7條第1項、第2項、第3項定有明文。是以，上開公平交易法第7條所「聯合行為」之合意方式，除客觀上須有聯合行為外，主觀上另須要有意思聯絡；此等聯合行為之合意，不必限於契約等明白之合意，只要事實上可以導致共同行為的意思聯絡者即屬之，故事業明知有意識地參與之意思聯絡行為，不論其以明示或默示之方法，皆屬於聯合行為之合意。再者，認定事實固應依證據認定之，惟所謂證據，並不以直接證據為限，無違一般經驗法則之間接證據亦包括在內，證據無違一般經驗法則，並非法所不許。

（二）查本件經被上訴人依據檢舉調查結果，以上訴人及長德公司均係行政院新聞局所劃定臺北市中山區（經營範圍包括臺北市中山、大同、松山等行政區）提供有線電視服務之事業，共同於該區內對於國宅社區劃分交易對象，為同一產銷階段之水平聯合，足以影響中山區有線電視市場之競爭機能，違反公平交易法第14條第1項規定，乃依同法第41條前段規定，以95年4月6日以公處字第095032號處分書命上訴人自處分書送達之翌日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰600萬元。上訴人不服，乃循序提起本件行政訴訟。原判決以上訴人及長德公司纜線共用、上訴人93年「網路完工圖」上已有「長德大樓」字樣，互相交叉持股，2家公司所屬集團前已有違法聯合之先例、上訴人以不實之理由（無法安裝線路）、無理要求收取裝機費用方式拒絕客戶上門，上訴人及長德公司均逐年調高至收費上限每月550元、2者均拒絕大樓管理委員會協商收費之要求，上訴人與長德公司自90年之後同時開始轉虧為盈不合常理等情，而認定上訴人與長德公司有聯合行為之主觀合意要件，揆諸上開說明，經核並無違證據法則及論理法則。上訴意旨執以其業已提出各項事證敘明其有無以施工障礙為由，拒絕收視客戶之請求，則原審法院自應傳喚松山華城等管理委員會之相關人員查明，而非以管理委員會未明示拒絕同意之詞即率以認定上訴人有裝機之可能，所為認定顯有違經驗法則云云，殊無足採。

（三）另按公平交易法第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2,500萬元以下罰鍰；．．．」，原審判決以原處分審酌有線電視市場參進門檻高，上訴人及長德公司居於寡占市場地位，並衡酌上訴人違法行為之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為危害交易秩序之持續期間、因違法行為所得利益，及事業之規模、經營狀況及其市場地位等情狀，除命上訴人立即停止前開違法行為外，並處罰鍰600萬元，並無不法，且未違背比例原則；經核亦屬妥適。是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令及理由矛盾之違法情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形或有違背經驗法則、證據法則、論理法則之情形。

（四）綜上所述，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第六庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異