最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第644號

最　高　行　政　法　院　判　決

99年度判字第644號

上訴人

足源實業股份有限公司

代表人

甲○○

被上訴人

內政部

代表人

江宜樺

上列當事人間損失補償事件，上訴人對於中華民國97年6月26日臺北高等行政法院96年度訴字第3366號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、上訴人之代表人原為陳景修，民國（下同）97年6月26日改由甲○○擔任；被上訴人之代表人原為廖了以，98年9月10日改由江宜樺擔任。此有上訴人提出之公司變更登記表影本及被上訴人提出之任命令在卷足稽，茲各據彼等擔任新任代表人時分別具狀聲明承受訴訟，均無不合，應予准許。

二、緣經濟部於80年5月16日（原判決誤為80年5月15日）以經（80）礦021799號函請臺灣省政府辦理「變更林口特定區計畫（部○○○區○○路鐵塔用地為土石採取專用區）」。經臺灣省都市計畫委員會（下稱省都委會）於82年12月1日第464次會議（下稱省都委464次會議）修正通過計畫案名為「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」，並決議附帶3點條件「⒈應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫）俟細部計畫完成法定程序後始得發照採石。⒉應由申請人作整體規劃，並依土石採取規則程序報請縣政府審查後層報礦務局核備。⒊應依行政院頒布之推行環境影響評估後續計畫辦理環境影響評估，取得相關主管機關之同意並辦理說明會後始得開採。」（下稱系爭變更案）。臺灣省政府以83年4月16日83府建四字第149481號函檢附計畫書圖報請被上訴人核定，嗣經被上訴人都市計畫委員會（下稱被上訴人都委會）於83年6月29日第375次會議審議決議，除依省都委會送審之系爭變更案通過外，再行附加：「砂石運輸將使用台一甲省道，應注意交通安全及注重採石之水土保持、公共安全，並應俟環境影響評估（包括交通安全計畫）審查通過後，始得開採。」之條件通過，案經被上訴人核定後，報奉行政院以83年9月7日臺83內字第34457號函准予備案，被上訴人再以83年9月17日台（83）內營字第8305494號函請臺灣省政府轉縣政府依法發布實施，並將發布日期、文號送部備查。上訴人於89年6月13日向被上訴人提出「擬定林口特定區計畫（原部分保護區變更為土石採取專用區）細部計畫案」，經被上訴人都委會於90年5月22日以第509次會議審議後，為「不予通過」之決議。被上訴人以90年6月20日台90內中營字第77Ｂ-9010584號函送會議紀錄請桃園縣政府轉知上訴人，上訴人不服，提起申覆，桃園縣政府乃據以依都市計畫法第82條規定以90年7月9日90府城鄉字第121311號函向被上訴人提出覆議。被上訴人都委會於90年10月9日第519次會議審議，決議仍維持第509次會議結論。嗣又於95年11月14日第646次會議審議「變更林口特定區計畫（第3次通盤檢討）」案，先行討論部分決議變更恢復本計畫土石採取專用區為保護區，並再舉辦公開展覽及說明會，且以96年4月19日台內營字第0960802444號函核定「變更林口特定區計畫案（第3次通盤檢討-土石採取專用區為保護區）」並函請行政院准予備案。經行政院准予備案後送臺北縣及桃園縣政府發布實施，上訴人主張其為系爭變更案花費之人力、物力及龐大經費共計新臺幣（下同）126,629,667元既因被上訴人將本案土石採取專用區變更回保護區而付諸流水，應由被上訴人依法補償，遂提起本件訴訟。

三、上訴人於原審起訴主張：㈠本件被上訴人所為之「變更林口特定區計畫（第3次通盤檢討-土石採取專用區為保護區）案」，雖屬定期通盤檢討而變更之都市計畫，依高等行政法院法律座談會研討結果，性質上應屬行政法規性質，但仍有司法院釋字第525號解釋所揭櫫「信賴保護原則」之適用。㈡本件被上訴人定期通盤檢討之所以變更都市計畫，其理由無非為考量當地居民陳情意見、環境保育及避免影響洪患災害等因素，即屬行政程序法第123條第5款所定「其他為防止或除去對公益之重大危害者」之情形，倘依此規定廢止授予利益之合法行政處分，依同法第126條規定，對受益人因信賴該處分致遭受財產上之損失，應給予合理之補償。是以，上訴人得依行政訴訟法第8條第1項前段規定，訴請被上訴人補償損失。㈢系爭變更案係臺灣省政府經省都委會第464次會議審議通過後於83年4月16日報請被上訴人核定，被上訴人都委會於83年6月29日以第375次委員會決議照案通過，再交由桃園縣政府以83年10月26日83府工都字第204364號函發布實施，上訴人遂投入龐大人力、物力、時間及費用，以求取得參與評選之機會，是上開會議結論及函文足以構成上訴人之信賴基礎，況依經濟部80年5月16日經（80）礦021799號、桃園縣政府於81年6月18日81府農保字第108660號、臺灣省政府環境保護處88年4月14日88環北字第797號、桃園縣政府90年6月18日90府農保字第118730號等函文及臺灣省礦務局90年11月16日發布之即時新聞、經濟部91年至94年中程施政計畫等內容，顯見於系爭變更案發布實施前後，各行政機關不斷透過各種施政作為，強化上訴人之信賴基礎，上訴人信賴系爭變更案之開採陸砂政策，而陸續支出各項營業費用、顧問費用及土地收購費，均因被上訴人將土石採取專用區變更回保護區而付諸流水，被上訴人自應為合理補償。㈣被上訴人主張其將本案土石採取專用區變更回保護區前，業已分別於臺北縣、桃園縣舉辦公開展覽及說明會，符合都市計畫法第26條規定，上訴人無從主張信賴原則乙節；經查上訴人未曾接獲任何公開展覽及說明會之通知，自無從表示意見，況被上訴人將本案土石採取專用區變更回保護區之理由，竟是當初將保護區變更為土石採取專用區時早已考量之因素，即「塔寮坑溪下游新莊市及泰山鄉居民之反對意見、環境保育及避免引起洪患災害」，當初既認為上開問題可以克服或不致發生，因而通過系爭變更案，如今又以相同理由將之推翻，顯有不當。㈤上訴人所提之細部計畫，雖經被上訴人都委會審議不予通過，但若非被上訴人變更都市計畫將土石採取專用區變更回保護區，上訴人仍可於修正後再提細部計畫（參被上訴人所提被證19經濟部函覆立委蔡家福辦公室之函文中，亦提及上訴人可重提細部計畫），且僅只上訴人申請本件都市計畫案之開採執照，上訴人大有機會獲准核發開採執照。今因被上訴人遽行變更都市計畫，致使上訴人損失不貲，參之被上訴人所提之「塔寮坑溪上游設置土石專區」公聽會會議紀錄中，臺灣省礦務局甚至表示：「本區因早已核定為土石專用區，廠商隨時可依法提出開採申請，如果本區不同意廠商之開採申請，申請廠商將有權提出國家賠償」，足見本件變更都市計畫造成上訴人之損失至鉅，連行政機關均認應給予賠償等語。求為命被上訴人給付上訴人126,629,667元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算利息之判決。

四、被上訴人則以：㈠系爭變更案之主要計畫變更非專為個人而設，被上訴人就該特定區計畫之主要計畫及細部計畫保有審議、核定權利。被上訴人所擬定之主要計畫，仍需相關細部計畫及後續行政行為配合，上訴人尚無法主張已有可開採或必定給予開採權之信賴基礎，更無法以其有提出細部計畫擬定，被上訴人都委會即有照案通過之義務。上訴人既已清楚明瞭上情，其為取得開採砂石權利所為之行為，僅係上訴人期望、期待取得權利之行為，並非因有信賴基礎存在而為之信賴表現，依上開司法院釋字第525號解釋，上訴人就此自無信賴保護原則之適用。㈡依司法院釋字第156號解釋理由書可知，主管機關變更都市計畫，如係通盤檢討所作必要之變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，非屬於對於特定人所為之行政處分。本件被上訴人就林口特定區計畫所作「變更林口特定區計畫案（第3次通盤檢討-土石採取專區為保護區）」乃對系爭變更案之通盤檢討，並於93年起即進行公告徵求人民及團體意見，再於94年12月、95年1月辦理第1次公開展覽及第1次說明會，被上訴人都委會亦於95年11月14日第646次會議檢討主要計畫發展情況，匯整人民意見討論後，再依該會議決議於96年2月、3月舉辦第2次說明會及第2次公開展覽，第2次公開展覽期間並無人民及團體再提出意見，始依上開第646次會議決議辦理變更「土石採取專用區」為「保護區」，符合法定程序，未有違法之處。況上訴人除曾於89年6月13日提出系爭變更案之細部計畫，經被上訴人都委會審議「不予通過」而再提出覆議申請外，直至被上訴人都委會93年12月開始辦理「變更林口特定區計畫案（第3次通盤檢討-土石採取專區為保護區）」及96年通過變更之期間內，均未曾就原都市計畫再提出細部計畫，且在通盤檢討案之徵求人民及團體意見暨公開展覽程序，亦未提出任何意見表示反對。因此被上訴人就原所核定發布實施但尚未擬定細部計畫供具體施行依據之「變更林口特定區計畫案（第3次通盤檢討-土石採取專區為保護區）」依都市計畫法為通盤檢討，且公告徵求人民意見後而為之必要變更，所為變更並未侵害特定人民已獲得之權利，自無信賴保護原則適用之餘地，上訴人主張顯屬無理等語，資為抗辯。

五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依行政程序法第120條第2項、第3項、第123條第4款、第5款、第126條規定及司法院釋字第148號、第156號解釋與本院94年度裁字第2797號裁定意旨可知，都市計畫之擬定、發布及都市計畫機關依都市計畫法第26條規定，5年定期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質，而無行政程序法第126條有關廢止授益處分之信賴補償規定之適用。本件都市計畫通盤檢討變更係經被上訴人都委會核定，被上訴人報奉行政院以83年9月7日臺83內字第34457號函准予備案後，再以83年9月17日台（83）內營字第8305494號函請臺灣省政府轉告縣政府依法發布實施之「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」細部計畫之提案者，由於都市計畫通盤檢討之變更，並非行政處分，上訴人即非被上訴人所為都市計畫變更之處分相對人，自無依行政程序法第126條請求被上訴人補償之餘地。而行政程序法亦無行政計畫得類推適用行政處分之規定，上訴人主張類推適用行政程序法第126條規定，請求被上訴人應負損失補償之責，尚屬無據。㈡依都市計畫法第7條、第24條規定、省都委會82年12月1日之第464次會議決議及被上訴人都委會83年6月29日第375次會議決議可知，系爭變更案僅為準則性規定，而非專為上訴人或特定人所制定，亦即任何人（包括提出細部計畫者）均無僅憑都市計畫之主要計畫即據為已取得特定權利之主張。上訴人當亦知悉並未因該都市計畫發布即取得專屬或是特定之權（如開採砂石權利）。而該「保護區」雖規劃為「土石採取專用區」，但若人民欲進行砂石開採，需配合細部計畫之擬定後，再由主管機關按申請者資格進行核發開採權。上訴人雖於89年6月13日依都市計畫法第24條規定向被上訴人都委會提出「變更林口特定區計畫（部分保護區為土石採取專用區）」之細部計畫擬定案，但其知悉未因該主要計畫發布實施而取得開採權利，仍需由被上訴人審議該細部計畫擬定案是否符合主要計畫之要求、條件及實質內容及配套措施等並核定通過後，始可取得該權利，並非上訴人細部計畫案一提出，即課予被上訴人應予通過之義務。又綜觀全卷資料，被上訴人並無做出任何行政行為，致使上訴人確信因系爭變更案之主要計畫而取得開採權，從而，上訴人要難據以認定其有信賴基礎之產生，更遑論因該信賴基礎而取得信賴利益而應為保護。而經濟部、桃園縣政府、臺灣省政府環保處、礦務局等機關先後發布之函文，均僅係本件主要計畫發布實施後所進行之一連串後續法定程序，未因此而課被上訴人即必須照上訴人所提細部計畫通過之義務。至上訴人因本件主要計畫之通過、發布實施，迄其提出細部計畫之間，為參與本件計畫所花費之人力、物力之準備，係其為提出細部計畫所為之必要費用，與被上訴人未通過上訴人所提細部計畫並無因果關係，即無請求所謂損失補償之理。㈢被上訴人依都市計畫法第26條辦理之「變更林口特定區計畫案（第3次通盤檢討-土石採取專用區為保護區）」，乃針對林口特定區計畫之通盤檢討，自93年3月起即進行公告徵求人民及團體意見，於94年12月、95年1月辦理第1次公開展覽及第1次說明會，被上訴人都委會亦於95年11月14日第646次會議檢討主要計畫發展情況，匯整人民意見討論後，再依該會議決議於96年2月、3月舉辦第2次說明會及第2次公開展覽，第2次公開展覽期間並未有人民及團體再提出意見，始依上開第646次會議決議辦理變更「土石採取專用區」為「保護區」，顯已踐行公告徵求意見、公開展覽及審議等法定程序，可為一般社會大眾及上訴人所知，而無侵害上訴人權利可言，況上訴人除曾於89年6月13日提出系爭變更案之細部計畫送交被上訴人都委會審議，及因「不通過」而再提出覆議申請外，未曾就原都市計畫再提出細部計畫，且在通盤檢討案之徵求人民及團體意見及公開展覽程序，亦未提出任何意見表示反對，故上訴人主張本案有信賴保護原則之適用，洵不足採，因而駁回上訴人在原審之訴。

六、本院查：

㈠按「本法用語定義如左：主要計畫：係指依第15條所定之主要計畫書及主要計畫圖，作為擬定細部計畫之準則。細部計畫：係指依第22條之規定所為之細部計畫書及細部計畫圖，作為實施都市計畫之依據。」、「土地權利關係人為促進其土地利用，得配合當地分區發展計畫，自行擬定或變更細部計畫，並應附具事業及財務計畫，申請當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。」，都市計畫法第7條第1款、第2款、第24條分別定有明文。是以，都市計畫之主要計畫係為提供擬定細部計畫之準則，而實施都市計畫則需再行擬定細部計畫以作為實施依據，故若作為主要計畫具體施行依據之細部計畫擬定未能經核定，則自無法僅憑主要計畫即可進行都市計畫之實施至明。又都市計畫法第第26條亦規定「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」，準此，主管機關變更都市計畫，係本於法定權責所應為之單方行政行為，並非依據土地所有權人之申請而為。又按司法院釋字第156號所為之「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，本院釋字第148號解釋應予補充釋明。」解釋，係指主管機關變更都市計畫，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，反之，都市計畫之通盤檢討係一抽象、對不特定人之行政計畫，屬行政機關對於一般人民所為之一般性措施，類於法規命令而為抽象之規定，其對象並非特定之個人，自非行政處分，必須嗣後行政機關依該計畫所為具體措施，造成人民不利之效果發生時，始得依法提起救濟；故都市計畫之擬定、發布及都市計畫機關依都市計畫法第26條規定5年定期通盤檢討之必要變更，並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔，不具行政處分之性質（司法院釋字第148號、第156號解釋理由參照）。

㈡本件被上訴人所為之都市計畫變更案係依都市計畫法規定為通盤檢討變更，且已履行相關規定之法定程序，另上訴人所提出之細部計畫並未通過，且直至被上訴人為都市計畫變更時，上訴人均未對變更案提出反對意見，亦未再提出細部計畫等情，乃原審經調查證據及言詞辯論後依法認定之事實。經核原判決認事用法並無違誤。

㈢上訴意旨略以：⑴本件都市計畫通盤檢討之變更，既屬行政法規變更之性質，而行政法規之變更又有信賴保護原則之適用，則行政程序法第126條有關信賴保護原則而生損失補償之規定，自得依司法院釋字第525號予以類推適用，原判決不察，顯有違法。⑵本件所應審酌之因果關係為上訴人所受為提出細部計畫所花費之人力、物力及土地價格暴跌之損失，與通盤檢討變更案間有無因果關係，而非與被上訴人未通過細部計畫間有無因果關係，原判決就應審酌之因果關係全未審酌，顯有適用法規不當之違法。⑶現階段上訴人因主要計畫案發布實施（信賴基礎）所取得之信賴利益為「可繼續提出細部計畫參與評選之法律地位」，是上訴人所提出細部計畫所花費之人力、物力準備，當然為其信賴表現，原判決將將來「取得開採權」之信賴利益與現階段之信賴利益混淆，進而認定上訴人現階段無信賴表現存在，亦有判決適用信賴保護原則不當及判決理由矛盾之違法等語。

㈣惟查，省都委會464次會議為系爭變更案之審議時，附帶「⒈應另行擬定細部計畫（含配置適當之公共設施用地與擬具具體公平合理之事業及財務計畫）俟細部計畫完成法定程序後始得發照採石。⒉應由申請人作整體規劃，並依土石採取規則程序報請縣政府審查後層報礦務局核備。⒊應依行政院頒布之推行環境影響評估後續計畫辦理環境影響評估，取得相關主管機關之同意並辦理說明會後始得開採。」等通過條件，另被上訴人都委會83年6月29日第375次會議審議決議，除依省都委會送審之系爭變更案通過外，再行附加：「砂石運輸將使用台一甲省道，應注意交通安全及注重採石之水土保持、公共安全，並應俟環境影響評估（包括交通安全計畫）審查通過後，始得開採。」之條件通過。凡此均為上訴人提出細部計畫之前所知悉，故應知即使投注心力提出細部計畫，然僅能期待卻未必能獲得砂石採取權，原判決據以認定被上訴人所為之都市計畫變更非屬行政處分，並非針對上訴人為之，亦未限制上訴人之權益，上訴人為取得開採砂石權利所為之行為，僅係上訴人期望取得權利之行為而已，並非就該變更案有信賴基礎而為之信賴表現，故上訴人並無任何權利遭受侵害等情，業已明確論述其事實認定之依據及理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸；並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備等違背法令之情形。另所論述之理由亦足以支持其主文，並無判決理由矛盾之情事。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第七庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異