最高行政法院(含改制前行政法院)99年度判字第30號

最　高　行　政　法　院　判　決

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　99年度判字第30號

上訴人

行政院環境保護署

代表人

甲○○

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

被上訴人

乙○○

被上訴人

丙○○

被上訴人

丁○○

被上訴人

戊○○

被上訴人

己○○

被上訴人

庚○○

共同訴訟代理人

林三加 律師

上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國97年1月31日臺北高等行政法院96年度訴字第1117號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、中部科學工業園區開發籌備處民國96年3月15日成立中部科學工業園區管理局（下稱開發單位）經由行政院國家科學委員會提出「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書送審，經上訴人先後於95年3月17日辦理現場勘查、95年3月23日、95年4月12日、95年4月25日、95年6月2日、95年6月19日5次召開專案小組初審會議，及於95年6月30日召開環保署環境影響評估審查委員會第142次會議，決議本案有條件通過環境影響評估審查，並於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」審查結論(下稱原處分)。被上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，提起行政訴訟，經原審判決「訴願決定及原處分均撤銷」，上訴人不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人在原審起訴主張：上訴人於環境影響評估審查委員會議第142次大會時，投票表決本案之程序違反正當性原則。環境影響評估第1階段之審查，依法其結論應就「系爭開發行為是否對環境有重大影響之虞」，以及「是否應繼續進行第2階段環境影響評估」，詳予審酌，作出判斷，並敘明理由。惟原處分之內容，未見對此有任何之評估、判斷及理由說明，自屬應予撤銷之違法行政處分。本案中科七星農場之興建，廢水將排放入牛稠坑溝，而光電產業之廢水有劇毒性，是本案之開發行為對居民之健康或安全，將有顯著不利影響。況本案之審查結論中亦在在顯示本案之開發對環境及居民將有顯著不利之影響，才會有如審查結論所列之條件，諸如：「五、開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。六、開發單位應承諾於開發前，於各村里針對鄰近交通影響、區內廠商可能使用及排放之化學物質、參與監督機制辦理公開說明會。另於興建及營運期間，應對環境品質進行監測，並向當地居民完整公開相關資訊。七、開發單位應責成友達光電股份有限公司每年執行環境會計帳，以作為企業對環境外部成本內部化之努力，及提供未來內、外監督之基礎資訊。八、開發單位應建立環境及健康保險基金，並應有監督及協商機制，以示開發單位及友達光電股份有限公司之誠意與承諾未來願意對環境污染、災害與健康風險及相關損害理賠之企業責任。……」依環境影響評估法（下稱環評法）第8條之規定，若對環境有重大影響，應進入第2階段環境影響評估，而非僅由審查結論所採附條件通過之方式，即謂可解決或防止本開發行為對環境造成之顯著不利影響。且本案關於選址、水資源分配、水污染、空氣污染、文化遺址等部份，當初參與審議之專家意見，與開發單位之環評說明書中各項意見，即存有許多差異，而這些差異，正是環評法施行細則第19條中所列各款事由，符合「對環境有重大影響之虞」的要件，故審查委員在審查本案之情形，並無裁量空間，審查委員必須作成本案「應繼續進行第2階段環境影響評估」之審查結論，始為適法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：其依環境影響評估審查委員會組織規程（下稱組織規程）第4條第1項規定，置委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外,有關機關代表5人，由行政院研究發展考核委員會副主任委員、行政院國家科學委員會副主任委員、行政院農業委員會副主任委員、行政院經濟建設委員會副主任委員及行政院公共工程委員副主任委員兼任；其餘委員14人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中聘兼。機關代表委員或專家學者委員之審查職責皆相同。依該組織規程第9條規定，任何案件有出席委員過半數之同意即可決議，並無機關代表委員或學者專家委員之差別。上訴人依據組織規程第6條第1項及環評法第7條規定，除以書面徵詢意見外，都會召開初審會議，再將初審結論提報委員會議審查。本案之環境影響評估，先於95年3月17日辦理現場勘查，又依行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第6條之規定，分別於95年3月至6月間，5次召開專案小組初審會議，獲致初審結論後，於95年6月30日召開審查委員會第142次會議，初審會議所討論之內容，實已涵蓋被上訴人所指摘之選址、水源、水污染、空氣污染、健康風險、文化遺址等議題，受通知參與之人士，包括環境影響評估之審查委員、專家、學者、各級主管機構、各級地方政府及自由參加之公益團體，則上訴人在辦理本件環境影響評估之審查時，實已盡能事，其程序亦涵蓋第二階段由當地居民參與之程序，並無不當。本案既經多方專家之參與，經過縝密之程序嚴加審查，並作出結論，並無違法之情事，即不宜再由司法單位作事後之審查。而依環境影響說明書定稿版之內容，並經審查委員投票之決定，本件開發尚無對環境有重大影響之虞，毋須進行第二階段環境影響評估，爰為有條件通過環境影響評估之審查，核無不當等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。

四、原判決以：

(一)依「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫」環境影響說明書可知，七星農場園區在營運初期預估每日約有22,000立方公尺/日之放流水量，最終規模規劃本計畫污水處理廠平均日設計污水量為63,000立方公尺/日，污水排放量甚為可觀。且排放區域在園區北側牛稠坑溝牛稠坑附近及大安溪雙寮取水口下游，對農民灌溉、當地居民用水、國民健康及安全等，均有相當影響。

(二)上訴人依組織規程第4條第1項規定，置委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外，有關機關代表5人，由行政院研究發展考核委員會副主任委員、行政院國家科學委員會副主任委員、行政院農業委員會副主任委員、行政院經濟建設委員會副主任委員及行政院公共工程委員副主任委員兼任，其餘委員14人，由主任委員就具有環境影響評估相關學術專長及實務經驗之專家學者中聘兼。其中具有健康危險評估專業知識的委員僅有周晉澄委員1人，其意見就本案是否對國民健康及安全有重大影響，具有決定性之關鍵。而周晉澄委員於95年3月23日召開之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」專案小組初審會議時表示:「(一)應補充相關製程圖，含所需之原料與固、液、氣廢棄物質排放量、處理方式等。(二)請詳列各製程所有物質之特性及其毒性資料。(三)US EPAAP-42及EPA97之相關空污推估係數及參數與本土調查研究所提參數有所落差，必須參考環保署最新之相關資料，重新模擬計算推估。(四)本計畫緊鄰作戰訓練基地，有旅本部、靶場、油庫及其他相關可能彈藥危險物質，本案產生之VOC及部分氣體排放物質具有易燃與爆炸特性，因此，此方面的危害風險與衝擊必須納入評估分析。(五)再詳細提出G7.5與G8之VOC排放量推論合理依據。(六)本案如農田水利會同意中科用水，則應先周知相關農民，而排放口下游仍有農田引水使用，則本案之處理後排放水質應朝灌溉用水水質標準設計。本案仍必須詳列並分析大臺中未來之各方面用水計畫。」等語，該次會議經綜合討論後作成結論:「(一)請開發單位於本(95)年4月30日前，依專案小組初審時所提之書面及口頭說明，補充、修正下列事項後，送本專案小組再審。1.應補充用水水源、取得之風險性及用水回收率。2.應補充排放水水質、排放至牛稠坑溝之風險及評估。3.應補充VOC推估量、影響模擬(包含海陸風等狀況)、溫室氣體排放推估。4.應補充地質鑽探資料及影響。5.應補充景觀、經濟及文化資產之效益評估。6.應加強評估對交通之衝擊。7.應補充毒化物安全對策。8.應補充科學園區角色及未來環境管理權責。

9.應補充居民參與、溝通資訊或管道。10.本案與鄰近園區及工廠之加成效應。11.委員、專家學者及相關機關所提其他意見。」等情。是故，周晉澄委員已要求開發單位提出各製程所有物質之特性及其毒性資料，會議結論亦要求開發單位應補充排放水水質、排放至牛稠坑溝之風險及評估與毒化物安全對策等事項。惟開發單位於95年4月12日，召開之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」專案小組第2次初審會議時仍未提出，該次會議遂作成審查結論:「請開發單位於95年7月31日前，依專案小組初審時所提之書面及口頭說明，補充、修正下列事項後，送本專案小組再審。1.95年3月23日專案小組初審會結論(一)所列10點應補充、修正事項仍未詳盡說明，應再補充。」等情，有該次會議紀錄在卷可徵(原審卷一第258頁)。

(三)嗣周晉澄委員於95年4月25日，召開之「中部科學工業園區第三期發展區（后里基地─七星農場部分）開發計畫環境影響說明書」專案小組第3次初審會議時表示:「……(二)關於VOC的推估：1.G3.5面板使用的清洗溶劑與G5相同嗎？同樣的G5與G7.5、G8相同嗎？2.以G3.5廠實測值推估G5廠時有22%的高估值，為何呢？3.請提供G5之42.9噸數據來源？含所謂的5代廠穩定運轉後之自動連續監測值（非平均值）及定期檢測值？4.答覆仍以單點推估說明，為何不能以95%C.I.來說明呢？不是說明推估是以Worst CaseScenario推估嗎？如果實測是真實的，則如此的推估是most likely，此與風險評估的基本精神還有距離，請務必以包含更大的範圍資料來推估與表示，則代表性與真實性才不失真。5.P.3-3，表及七星911噸／年及后里870噸／年VOC均以MEA評估，則最大濃度為16μg/m3，但是臺中地區還有既存的VOC排放源，如全部如此轉換，則其將為如何呢？（MEA有致畸胎性及生殖毒性）。6.VOC的抵減轉為原來之地方來承擔，實有違原來的在地承諾，應該要有更好的補償措施設計。(三)由P.7-3，Cl2影響分析，此為洩漏情境模擬。如為強震災害影響則其嚴重性會更加劇。如就P.7-3分析而言，主要影響者為廠商員工，如2,600人，但周圍3公里內仍有一定程度影響。請調查3公里園周內之居民有多少？另亦必須充份告知。(四)補充資料提供3部分的原料資料，但是相信還是漏列了許多毒性化學物質，請儘量補齊。就提供者，當有部分不清者，請詳實補充其個別特性。如：1.RR-6090(P.7-44)到底其內所描述的醚類、酯類、苯類到底為何？2.ITO-06SD(P.7-63)，僅oxalic acid而已嗎？3.AZTFP650F 5photoresist(P.7-71)，其中Naphthoquinonediazide derivative及NovolakRasin Derivative到底相關資訊為何亦請補充。4.Micropur-e UltraⅡ，請補充顯畸胎性與生殖毒性，（幾乎毒性資料皆寫無，但是它是TSCA、CALPROP、DSL、ENCS、AICS、EINE-CS、SARAⅢ等……。）」等語，該次會議遂作成審查結論：「請開發單位於95年6月30日前，依委員、專家學者及相關機關所提意見補充、修正後，送本專案小組再審。」等情，有該次會議紀錄可徵(原審卷一第271-292頁)。

(四)開發單位雖依第3次初審會議結論提出補充意見，惟周晉澄委員於95年6月2日第4次初審會議中仍認為:「(一)本案本次在有機物質與毒性化學物質提供的資料與書寫較過去進步。但是對於911噸/年之VOC排放還有相當討論空間。由附件提供之資料年度定檢數據(94年5月19日檢測)0.77kg/hr並未落在5～6月自動連續監測95%CI值(0.6484~0.7511kg/hr)內。由於提供數據期間是面板產量淡季，上述自動連續監測值或定檢數據都不是產能量產的良好參考數值。再者，定檢值提供之當日量產數據都是許可用量最低值，意即檢測時之排放濃度為量產後之最低排放污染濃度，即依此推估之結果係明顯低估，911噸／VOC的數據不可信度相當高。(二)本次對化學災害之提出較過去合理，如氯氣之洩漏可能影響鄰近23,000人，廠區2,600人可能遭受傷亡等。不過應當說明的是本案書寫皆以單一容器儲量來評估，但是乙醇胺，磷化氫與氯氣是否都僅儲存單一容器而已，應說明清楚。另外，化學風險危害在地震緊急天災發生時，不會僅有單一化學物洩漏而已，多種化學物同時釋出可能性不低，這方面的風險並未考慮，如此到底多少應該評估。尤其當磷化氫與氯氣混在一起時，可能引起自燃與爆炸風險，再者，鄰近有加油站，軍方貯油槽及軍用槍彈炸藥等，其引起之風險及影響範圍又將如何？(三)請解釋P.3-10，Σ(Ci/CSi)=0.62<1，顯示對鄰近區域「增加」之健康危害風險小於百萬分之一。另，本文未加乘背景影響，實際推估尚有一段距離，故應取得背景濃度再行加乘分析。(四)本案承諾不增加中部空品區之VOC排放量，因此提出中科一、二期移撥500公噸/年，而臺中縣以油氣回收411公噸/年來達成目標。不過，臺中縣之油氣回收是多年來空污執行的項目之一，其裝置率與回收率為既定工作，依此提出新增削減411噸/年是否得當？還是應該另循更適當的削減途徑。(五)每年定期舉行至少兩次緊急應變演練，應包括邀請地方鄉民參與（P.3-25）。園區環保監督組織建議應增加地方環保團體及其推薦之專家學者來參與，而非由地方政府（環保局）推薦參與（P.6-2）。健康風險評估計畫應該是由風險評估與分析專家來執行（P.6-3），並提出健康風險評估報告及風險管理與風險溝通報告，請修正。」等語，該次會議遂作成結論:「請開發單位於95年7月31日前，依專案小組初審時所提之書面及口頭說明，補充、修正下列事項後，送本專案小組再審。1.應再補充財務及社會成本分析。2.應再補充健康風險分析。3.應再補充VOC總量削減計畫、空氣品質影響及模式模擬。4.應再補充用水相關水利設施。5.應強化監督參與機制。6.委員、專家學者及相關機關所提其他意見。」等情，有該次會議紀錄在卷可參(原審卷一第293-309頁)。

(五)周晉澄委員於95年6月19日「中部科學園區第三期發展區(后里基地－七星農場部分)計畫環境影響說明書」專案小組五次初審會議表示：「(一)本案資料提供並不完整，最大的缺失在於背景污染物濃度調查的失真與可能污染物排放濃度與排放量的資料給予不夠精確，除了不是以最保守最大產能來推估外，反而以最低產能的污染排放來評估，對當地環境未來的衝擊是非常不負責的。如國科會承諾以VOC 911噸為最大排放量之管制，如此即限制廠商未來營運必須以最低產能來生產，不曉得是否公平？廠商願意接受否？由於VOC 911噸之推估來自最低產能實測值，其並未落在連續自動監測95%C.I中，甚至超出前面2.5%值，則未來如何有效直接快速的監控呢？(二)本計畫區如依顧問公司提出之未來50年發生震度7級以上次數為<0.02次，即其機率為4×10／年，以風險機率而言屬於moderate to low風險，即為不可忽略之風險。因此，強震危險發生不可避免，大量化學物質同等洩漏並危害之可能性遠超過零，要有適當的模擬因應，如補充彈藥、油庫共同引發災難風險為何？尤其要以最保守之情境－即在逆溫情境，風向吹向危害引發點之模擬為何？如果依P.綜-7之答覆，其精神為有條件必須承擔的情境下所做出之接受風險，而非較嚴謹的百萬分之一的情境假設，即此即一般無可避免下之一般防災控制模擬而已，標準較為寬鬆。(三)如果就911公噸／年之削減而言，其中411噸係由臺中縣環保局主動配合提出，但是這些原來就是臺中縣在此空品區原來就要減量的，豈可優惠轉於給中科使用呢？應由中科依其製程再認真提出相關可行的減量計畫。(四)請說明本計畫臭氧濃度模擬時之參考背景濃度取用時間為何？(五)健康風險危害百萬分之一機率的推估時，必須考慮相關危害物之加乘效應而非僅以個別危害物質之個別效應而相加總而已。另外，本次簡報補充P.21之資料未提實際採樣與檢測計畫，無法得知是否正確與否，請補充。另該資料僅是隨機單點採樣背景結果而已，要有更完整的追蹤與分析，才能完整的呈現環境衝擊影響。(六)相關水污染損失估計僅以BOD與SS就包括所有，其未考量生物與環境污染，何況是環境毒性之累加或加乘作用。何況唯有以不帶任何污染物之稀釋水才有可能使濃度稀釋，但卻無法降低污染物之總排放量，更何況新加入之排放水尚帶有一定濃度與量的污染物，此即其加重環境之負擔，何況還有相關的重金屬、酸鹼物質與溶劑影響呢？(七)本案言及開發後會有土地增值效益，如以工廠開發而言，土地之使用已被限制住了，其如何回歸自然環境機制，當然要有綠稅損失，如果言及土地增值，其實不過是土地炒作而已，並非自然美值之價值。(八)基地相關下游農民對本基地之開發有相關疑慮，對公開會議亦不表贊成。因此，應取得相關鄉民更確實之意見。」等語(原審卷一第312-314頁)。足見，本案資料提供並不完整，就健康風險評估部分，因開發單位未提實際採樣與檢測計畫，無法得知是否正確。另該資料僅是隨機單點採樣背景結果而已，要有更完整的追蹤與分析，才能完整的呈現環境衝擊影響。而健康風險危害百萬分之一機率的推估時，必須考慮相關危害物之加乘效應而非僅以個別危害物質之個別效應相加總。

(六)嗣經專案小組討論決議採兩案併陳方式，提請環保署環境影響評估審查委員會討論：「案一：(一)本案建議有條件通過環境影響評估審查，開發單位應依下列事項辦理：1.全區用水回收率應達85％以上。2.放流水水質之懸浮微粒(SS)及生化需氧量(BOD)應降低至10mg/L以下。3.全區用水量調整為至63,000CMD。4.空氣污染排放之揮發性化學物質(VOC)排放量應降至750噸/年以下，該量由中科一、二期尚未使用之排放量移撥500噸/年及臺中縣政府減量250噸/年。5.開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害模擬與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。6.開發單位應承諾於開發前，於各村里針對鄰近交通影響、區內廠商可能使用及排放之化學物質、參與監督機制辦理公開說明會。另於興建及營運期間，應對環境品質進行監測，並向當地居民完整公開相關資訊。7.應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計畫，並記載執行環境保護工作所需經費；如委託施工，應納入委託之工程契約書。該計畫或契約書，開發單位於施工前應送本署備查。(二)開發單位應依本專案小組初審時所提之書面及口頭說明予以補充、修正下列事項，經有關委員及專家學者確認後，納入定稿，送本署核備：1.應明列環保監督小組之成員組成及各團體代表之人數，並增加地方民眾與環保團體之比率，且園區同業公會代表不應擔任小組成員。2.應以現階段穩定量產之新世代廠運轉所產生之廢水，進行加藥處理總磷試驗，並依其檢驗結果補充放流水總磷可降低至何濃度。3.有關委員、專家學者及相關機關所提其他意見。案二：(一)本案應繼續進行第二階段環境影響評估，其理由如下：1.應評估發展面板產業之必要性。2.應評估園區區位之必要性。3.應考量后里鄉現有污染源，進行健康風險評估。4.應評估廢水排放等對農民灌溉之影響。5.應再補充臭氧、揮發性有機化學物質等空氣污染量之推估及影響。6.應再評估本案對臺中地區用水之影響。7.應加強與當地居民之溝通。」等情，亦有該第5次會議紀錄可按(原審卷一第310-326頁)。再經環境影響評估審查委員投票表決結果，贊成「應繼續進行第2階段環境影響評估」者有8票，贊成「有條件通過環境影響評估」有11票，依組織規程第9條規定：「本會之會議應有全體委員過半數之出席始得開會；應有出席委員過半數之同意始得決議，正反意見同數時，由主席裁決之。」遂通過「有條件通過環境影響評估」案，可見，兩案表決票數僅相差3票，甚為接近，周晉澄委員認本案應進入第2階段環境影響評估，有上訴人環境影響評估審查委員會第142次會議紀錄可參。

(七)上訴人依組織規程第4條第1項規定，置委員21人，其中具有健康危險評估專業知識的委員僅有周晉澄委員1人，而周晉澄委員已於歷次專案小組初審會議提出質疑並請開發單位補充說明。依開發單位之答覆說明，僅承諾將來營運後，會將排放量控制於1年750公噸以下，以及會持續監督排放，並未針對周委員之審查意見，作具體之回應，尚難認其已依審查結論為完全之補充或修正。況本案之審查結論所列條件第5項載明:「五、開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」等情，益認，本案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞，上訴人卻在開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，爰為有條件通過環境影響評估之審查，即構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。故，上訴人及環境影響評估審查委員依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，應認構成行政機關之判斷，係出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊之違法。本件就系爭開發行為是否對環境無重大影響而毋須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵，原審自得加以審查，而認定原處分違法，即屬無可維持，訴願決定未予糾正，亦有未合等詞，因將訴願決定及原處分均予撤銷。

五、本院查：原判決經核認事用法並無不合，茲就上訴意旨，再論斷如下：

(一)按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定(如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等)、高度科技性之判斷(如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨)、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等(司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照)。

(二)次按環評法第3條第1項「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會。」第5條第1項第1款規定「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：一、工廠之設立及工業區之開發。……」第6條第1項規定「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。」第7條規定「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後50日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以50日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」第8條規定「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於30日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」第9條規定「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後15日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」第10條第1項規定「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」第11條第1項規定「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書(下稱評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。」第12條第1項規定「目的事業主管機關收到評估書初稿後30日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於30日內作成紀錄，送交主管機關。」第13條第1項、第2項規定「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、公聽會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於60日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」第14條第1項、第2項規定「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」復按「本法第8條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」為環評法施行細則第19條及第43條所明定。

(三)足見依環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6條規定應記載事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才有開發單位舉行「公開說明會」(同法第7條第3項)，中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力(蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明)。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」(同法第8條第1項第2款)，公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」(同法第8條第2項)，使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見(同法第9條)；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」(同法第10條)，且依環評法第11條第1項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會(公聽會)，並作成紀錄(第12條第1項)；最後，由「主管機關作成審查結論」(第13條第2項)。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。

(四)本件依歷次專案小組初審會議紀錄所示，周晉澄委員曾多次提出本件開發案對於國民健康及安全如何影響之問題，並要求應再補充相關資料，諸如於95年3月23日第1次專案小組初審會議：「(一)應補充相關製程圖，含所需之原料與固、液、氣廢棄物質排放量、處理方式等。(二)請詳列各製程所有物質之特性及其毒性資料。(三)US EPA AP-42及EPA97之相關空污推估係數及參數與本土調查研究所提參數有所落差，必須參考環保署最新之相關資料，重新模擬計算推估。(四)本計畫緊鄰作戰訓練基地，有旅本部、靶場、油庫及其他相關可能彈藥危險物質，本案產生之VOC及部分氣體排放物質具有易燃與爆炸特性，因此，此方面的危害風險與衝擊必須納入評估分析。(五)再詳細提出G7.5與G8之VOC排放量推論合理依據。(六)本案如農田水利會同意中科用水，則應先周知相關農民，而排放口下游仍有農田引水使用，則本案之處理後排放水質應朝灌溉用水水質標準設計。本案仍必須詳列並分析大臺中未來之各方面用水計畫。」等語，該次會議經綜合討論後作成結論:「(一)請開發單位於本(95)年4月30日前，依專案小組初審時所提之書面及口頭說明，補充、修正下列事項後，送本專案小組再審。1.應補充用水水源、取得之風險性及用水回收率。2.應補充排放水水質、排放至牛稠坑溝之風險及評估。3.應補充VOC推估量、影響模擬(包含海陸風等狀況)、溫室氣體排放推估。4.應補充地質鑽探資料及影響。5.應補充景觀、經濟及文化資產之效益評估。6.應加強評估對交通之衝擊。7.應補充毒化物安全對策。8.應補充科學園區角色及未來環境管理權責。9.應補充居民參與、溝通資訊或管道。10.本案與鄰近園區及工廠之加成效應。

11.委員、專家學者及相關機關所提其他意見。」。惟開發單位於專案小組第2次初審會議時仍未提出；又周晉澄委員於95年6月19日專案小組第5次即最後一次初審會議表示：「(一)本案資料提供並不完整，最大的缺失在於背景污染物濃度調查的失真與可能污染物排放濃度與排放量的資料給予不夠精確，除了不是以最保守最大產能來推估外，反而以最低產能的污染排放來評估，對當地環境未來的衝擊是非常不負責的。如國科會承諾以VOC 911噸為最大排放量之管制，如此即限制廠商未來營運必須以最低產能來生產，不曉得是否公平？廠商願意接受否？由於VOC 911噸之推估來自最低產能實測值，其並未落在連續自動監測95%C.I中，甚至超出前面2.5%值，則未來如何有效直接快速的監控呢？(二)本計畫區如依顧問公司提出之未來50年發生震度7級以上次數為<0.02次，即其機率為4×10／年，以風險機率而言屬於moderat-e to low風險，即為不可忽略之風險。因此，強震危險發生不可避免，大量化學物質同等洩漏並危害之可能性遠超過零，要有適當的模擬因應，如補充彈藥、油庫共同引發災難風險為何？尤其要以最保守之情境－即在逆溫情境，風向吹向危害引發點之模擬為何？如果依P.綜-7之答覆，其精神為有條件必須承擔的情境下所做出之接受風險，而非較嚴謹的百萬分之一的情境假設，即此即一般無可避免下之一般防災控制模擬而已，標準較為寬鬆。(三)如果就911公噸／年之削減而言，其中411噸係由臺中縣環保局主動配合提出，但是這些原來就是臺中縣在此空品區原來就要減量的，豈可優惠轉於給中科使用呢？應由中科依其製程再認真提出相關可行的減量計畫。(四)請說明本計畫臭氧濃度模擬時之參考背景濃度取用時間為何？(五)健康風險危害百萬分之一機率的推估時，必須考慮相關危害物之加乘效應而非僅以個別危害物質之個別效應而相加總而已。另外，本次簡報補充P.21之資料未提實際採樣與檢測計畫，無法得知是否正確與否，請補充。另該資料僅是隨機單點採樣背景結果而已，要有更完整的追蹤與分析，才能完整的呈現環境衝擊影響。(六)相關水污染損失估計僅以BOD與SS就包括所有，其未考量生物與環境污染，何況是環境毒性之累加或加乘作用。何況唯有以不帶任何污染物之稀釋水才有可能使濃度稀釋，但卻無法降低污染物之總排放量，更何況新加入之排放水尚帶有一定濃度與量的污染物，此即其加重環境之負擔，何況還有相關的重金屬、酸鹼物質與溶劑影響呢？(七)本案言及開發後會有土地增值效益，如以工廠開發而言，土地之使用已被限制住了，其如何回歸自然環境機制，當然要有綠稅損失，如果言及土地增值，其實不過是土地炒作而已，並非自然美值之價值。(八)基地相關下游農民對本基地之開發有相關疑慮，對公開會議亦不表贊成。因此，應取得相關鄉民更確實之意見。」等語。足見，本案資料提供並不完整，就健康風險評估部分，開發單位既未提實際採樣與檢測計畫，自無法得知其是否正確。再本案之審查結論所列條件第5項載明：「五、開發單位於營運前應提健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施，送本署另案審查。如評估結果對居民健康有長期不利影響，開發單位應承諾無條件撤銷本開發案。」等情，益證本案確有對國民健康及安全造成不利影響之虞，上訴人稱本案無對國民健康及安全造成不利影響之虞，無庸依環評法第8條規定，繼續進行第二階段環境影響評估云云，即無足採。上訴人在開發單位未提出健康風險評估之情形下，遽認對國民健康及安全無重大影響，毋須進行第二階段環境影響評估，而為有條件通過環境影響評估之審查，即構成未考慮相關因素，裁量濫用之違法。上訴人及環境影響評估審查委員依據不充足之資訊而作成「有條件通過環境影響評估」之結論，依上開說明，應認構成行政機關之判斷，係「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」之違法。原判決因將訴願決定及原處分均予撤銷，於法即無不合。查上述周晉澄委員之意見，既經第1次會議綜合討論後作成結論，即屬多數人之意見，是上訴意旨猶稱：周晉澄委員之意見僅為個人意見，原判決之認定，顯然違反行政院環境保護署環境影響評估審查委員會組織規程第9條規定及一般會議所遵循之「多數決原理」云云，亦無足採。

(五)至上訴意旨另稱：被上訴人等於原審主張其僅是「代表協會提起訴訟」，原審未審查「臺中縣后里鄉農業與環境保護協會」有無當事人能力、訴訟能力乃至於訴訟權能，亦未審查被上訴人等有無代表權或管理權，直接為實體判決，顯非適法；縱被上訴人係以自己名義提起訴訟，其亦非系爭處分相對人，原審未對被上訴人有否訴訟權能加以審查，不僅未判斷「被上訴人所主張涉及的權利是否屬於法秩序保護的公權利、未判斷被上訴人是否可歸屬為系爭法規所要保護之第三人之範圍、甚至未判斷系爭處分是否有違法侵害被上訴人權利的可能性」，直接為實體判決，而未依行政訴訟法第107條第1項第3款逕予駁回，更屬違法云云。惟查：

1.系爭審查結論，屬上訴人就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為，應屬行政處分。行政機關依環評法第7條規定通過環評審查，而未依環評法第8條規定進入第二階段環境影響評估，即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利，當地居民權益即因而受侵害，其雖非系爭處分相對人，仍得以利害關係人身分提起行政訴訟。

2.本件原審於訴訟程序中，就此業依職權調查，包括：96年8月17日準備程序，問：「原告是基於何種身分提起本件訴訟？」原告訴代答：「原告利害關係人，是在基地周圍的農民，萬一科學園區蓋起來，廢水會污染」；另96年12月28日準備程序，問：「請原告說明原告為本案利害關係人身分。」原告訴代答：「今日提出之書狀有提出相關資料，這些原告都是當地農民，有的也有土地所有權。」並提出土地所有權狀影本16紙為證；又被上訴人乙○○住臺中縣神岡鄉神岡村、被上訴人丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○均住臺中縣后里鄉，復有渠等於原審提出之戶籍謄本可憑，上訴人於原審就被上訴人是否具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能乙節，以及被上訴人所提出之上開證據資料均未爭執，原審經依職權調查後，認被上訴人有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能，而逕為實體判決，於法自無不合。

3.又被上訴人於原審行政訴訟補充理由（一）狀，其第2段已明確載明：被上訴人係分別居住於臺中縣神岡鄉及后里鄉，並長期於該處耕作，當然具有提起本件撤銷訴訟之訴訟權能等語。至被上訴人於該狀雖復記載「代表協會提起訴訟」等語，目的在強調其訴訟代表者不僅為私人利益，而是具公益性質，並非捨棄其原來主張之利害關係人身分。是上訴意旨稱被上訴人無提起本件撤銷訴訟之權能，原判決未依行政訴訟法第107條第1項第3款逕予駁回，顯屬違法云云，亦無足採。

(六)上訴意旨再稱：原判決未依行政訴訟法第41條規定命原處分當事人國科會中部科學工業園區管理局參加訴訟，即逕為判決，亦屬顯然違背法令云云。惟查：

1.按行政法院認為撤銷訴訟之結果，第三人之權利或法律上利益將受損害者，得依職權命其獨立參加訴訟，並得因該第三人之聲請，裁定允許其參加，行政訴訟法第42條第1項定有明文。又同法第284條第1項規定：「因撤銷或變更原處分或決定之判決，而權利受損害之第三人，如非可歸責於己之事由，未參加訴訟，致不能提出足以影響判決結果之攻擊或防禦方法者，得對於確定終局判決聲請重新審理。」申言之，撤銷訴訟之結果，行政法院認為第三人之權利或法律上利益將受損害者，而依職權命其獨立參加訴訟者，則該第三人即為訴訟之當事人，應受判決效力所及；反之，如行政法院未依職權命獨立參加訴訟者，該第三人即得依第284條第1項規定，對於確定終局判決聲請重新審理，非謂原判決違法而不生效力。

2.本件撤銷訴訟之結果，固使第三人即開發單位國科會中部科學工業園區管理局之權利或法律上利益將受損害者，核其情形，應屬行政訴訟法第42條所規範之情形，而非同法第41條所規範「訴訟標的對於第三人及當事人一造必須合一確定」之情形。原審雖未依行政訴訟法第42條第1項規定，本於職權命國科會中部科學工業園區管理局參加訴訟，依前開說明，國科會中部科學工業園區管理局仍得依法聲請重新審理，仍不得認原判決違背法令。上訴意旨稱：原判決未依行政訴訟法第41條規定命原處分當事人國科會中部科學工業園區管理局參加訴訟，即逕為判決，顯然違背法令云云，亦不足採。

(七)綜上所述，原判決並無判決不適用法規或適用不當及理由不備等違背法令情事。上訴人所訴各節，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無足採。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異