最高行政法院(含改制前行政法院)99年度裁字第2034號

最　高　行　政　法　院　裁　定

99年度裁字第2034號

抗告人

行政院環境保護署

代表人

沈世宏

訴訟代理人

潘正芬 律師

訴訟代理人

陳修君 律師

抗告人

行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局

代表人

楊文科

訴訟代理人

蔣大中 律師

訴訟代理人

莊郁沁 律師

參加人

內政部

代表人

江宜樺

相對人

丙○○等87人（詳如附表）

上列當事人間聲請停止執行事件，抗告人對於中華民國99年7月30日臺北高等行政法院99年度停字第11號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。

二、抗告人行政院環境保護署（即原裁定相對人，下稱環保署）於民國98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書」審查結論（下稱原處分），有條件通過環境影響評估審查，相對人認原處分之合法性顯有疑義，於98年12月9日向行政院訴願審議委員會（下稱行政院訴願會）提起訴願，請求撤銷原處分，並依訴願法第93條第2項規定，於同年月31日向行政院訴願會申請停止執行。嗣相對人以行政院訴願會遲未處理，而原處分之執行又具有難於回復之損害，且有急迫之情事，遂於99年2月1日依行政訴訟法第116條第3項規定，向原審聲請停止執行。又相對人以其提起訴願已逾3個月，行政院訴願會仍不為決定，爰依行政訴訟法第4條第1項規定，於99年3月16日逕向原審提起行政訴訟（原審法院99年度訴字第610號），並於同年月24日具狀改依行政訴訟法第116條第2項規定聲請停止執行。隨後，又於99年5月31日撤回該案之起訴，並於同狀改依行政訴訟法第116條第3項規定，以環保署為對象聲請停止原處分之執行，經行政院國家科學委員會中部科學工業園區管理局（下稱中科管理局）及內政部參加訴訟。原審裁定「環保署於民國98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書」審查結論之行政處分，於張金鐘等19人（詳如原裁定附表二）以外之相對人對該行政處分提起行政救濟事件裁判確定前，停止關於開發程序之續行。」，環保署及中科管理局不服，遂提起本件抗告。

三、本件原裁定以：

(一)依環境影響評估法（下稱環評法）第16條第1項、第22條規定可知，環境影響評估之審查結論（下稱環評審查結論）公告對開發單位具有拘束力，並對外直接發生法律效果，核其性質自屬行政處分。且環境影響評估制度並非只是一種程序機制，尚具有規範實體權利義務之作用，故環評主管機關之環評審查結論，即使為「有條件通過環境影響評估審查」，仍屬直接影響開發行為許可與否之關鍵，自屬具有法律上效果之行政處分。本件原聲請人停止執行人共106人（即附表所示相對人及原裁定附表二所示之人）「或為土地遭受徵收（共42人）、或為中科四期預定地範圍內與土地所有權人同住，因徵收亦將失去棲身之所之人（共34人）；或為中科四期預定地範圍內，雖非土地或建物所有權人，但因屬日據時期蔗工之後代，而擁有事實上之土地改良物，而可受補償之人（共11人）；或為其他非居住於中科四期預定地範圍內之聲請人，乃居住於彰化縣濁水溪沿岸及彰化縣海岸地區之居民（共19人）」，惟查開發行為所在地之居民，會因第一階段環評所作出之對環境無重大影響之虞，而免進入第二階段實質環評之認定，致其喪失參與環評程序之機會，並因開發行為免受第二階段環評之結果，致其生存環境受到影響進而損害及渠等生命、身體、財產權益。所以所謂受影響之居民，應係指原本因本件開發案，而有機會參與第二階段實質環評，卻因原處分致其喪失參與環評程序之機會者為限，土地（或土地出產物、改良物）遭受徵收者，或與土地（建物）所有權人同住，因徵收亦將失去棲身之所之人均應屬於當地居民，而所謂「其他非居住於中科四期預定地範圍內之聲請人，乃居住於彰化縣濁水溪沿岸及彰化縣海岸地區之居民（共19人，如原裁定附表二所示）」，沒有任何資料足以顯示渠等有得參與第二階段環評之機會，自非上開受影響居民之範疇內，自不能以因大環境用水或沿海捕魚可能受有影響，而主張為當地之居民，該部分之聲請非屬合法，應予駁回(按此部分未據聲明不服，業已確定)。

(二)本件係有條件通過環境影響評估審查，徵諸環評法第16條第1項、第17條規定意旨，已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容；且開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行；而有條件通過環境影響評估之審查結論，其所列各項條件屬開發單位在開發時應履行之事項，是以，通過環境影響評估之審查，倘未能取得目的事業主管機關之許可或未能通過其他權責機關審查，仍不能實施開發行為。但目的事業主管機關之許可卻是以通過環境影響評估之審查為前提，故抗告人環保署所為之原處分，就本件開發許可而言，立於關鍵之地位，且其以原處分有條件通過環境影響評估審查，核其內容並非僅止於是否准予開發之判定，尚對於開發行為之實施設定基本框架，透過「有條件通過環境影響評估」之方式附加開發單位應辦理事項，而該事項正關係到當地居民之權益，相對人就該部分提起行政救濟程序，當屬針對適格之機關所為之相關處分，聲請停止執行。又暫時權利保護程序中「停止執行」之規範目的就是考量訴訟之進行恐曠日費時，而當事人之損害可能由為危險成為實害，或已經發生之實害可能擴大或加重，而要求訴願機關或將來受理訴訟之法院，得以參照訴願法第93條第2項、行政訴訟法第116條第2項、第3項之規定依法妥適儘速處理，這是一種多方式救濟之平行規定，重點在於相關機關是否及時處置，而非任何受理機關久懸未決，而認為其他機關之受理為重複聲請，而屬程序上之無意義，既然本件訴願機關受理停止執行之申請，逾時已久迄未處理，則如附表所示之相對人（按即丙○○等87人），依據行政訴訟法第116條第3項聲請停止執行，程序上自屬有據。

(三)依行政訴訟法第116條規定，當事人間有爭議之行政處分，即使進入訴訟程序，原則不停止執行，若將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，可例外停止該處分之執行。而所有「暫時權利保護」制度（包括停止執行、假扣押或假處分等），其審理程序之共同特徵，均係要求法院在有時間壓力之情況下，以較簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性、暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護。故關於行政訴訟法第116條第2項構成要件之詮釋，不宜拘泥於條文，一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，而在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，而應將「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」當成是否允許停止執行之2個衡量因素，且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。另「難於回復之損害」固然要考慮將來可否以金錢賠償，但不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。若損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅，或者計算有困難時，為避免將來國家負擔過重金錢支出或延伸出耗費社會資源之不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難於回復損害」之範圍。

(四)本件從程序上審查停止執行利益之權衡，應由環評法將環評程序分為第一階段之書面審查程序及第二階段之實質審查程序觀察，透過環評法第6條第2項第6款至第10款之列舉事項及輔以「對環境有不良影響之虞」之概念，作為開發行為應否實施環評之篩選，而將問題單純化比較，若「對環境有不良影響之虞」成分很低，以第一階段之書面審查程序取代第二階段之實質審查程序即有意義，因第二階段實質審查程序之審查成本較高，且在「對環境有不良影響之虞」成分很低之下，權衡整個社會損益，給予有條件通過第一階段審查程序，實際上有益於整個社會成本之支出；反之若條件極為「精細、科技、嚴格、控管」即意味著「對環境有不良影響之虞」之成分不低。查中部科學工業園區第三期發展區（后里基地－七星農場開發計畫）案（下稱中科三期）及本件中部科學工業園區第四期（二林園區）（下稱中科四期），前者位於臺中縣山區、後者位於彰化縣海邊，前者傾向林場、後者傾向農地，雖有區域及地質之不同，兩者有同開發單位、目的、處置模式等共通性，而單純從「條件項次及內容」比較，中科四期比中科三期相關條件較屬精細科技而嚴格控管，故前者比後者對環境不良影響之虞之成分較高，即中科四期「保全急迫性」之需求較高。

(五)次比較中科三期及中科四期二者之實質條件項次，中科三期僅(1)全區用水回收率應達85％以上、(2)放流水水質之懸浮微粒(SS)及生化需氧量(BOD)應降低至10mg/L以下、(3)全區用水量調整為至63,000CMD、(4)空氣污染排放之揮發性化學物質(VOC)排放量應降至750公噸/年以下，該量由中科一、二期尚未使用之排放量移撥500公噸/年及臺中縣政府減量250公噸/年，及(5)開發單位於營運前應提出健康風險評估，其中必須包含毒性化學物質緊急意外災害類比與因應，及針對區內污染正常及緊急排放狀況下，對居民健康之影響提出風險評估及應變措施。但本件原處分（中科四期二林園區）有條件通過環境影響評估審查之條件，於水的部分就有放流水量、放流水管制限值、放流水毒性管制限值、放流水重金屬濃度、廢水排放、放流水排放專管施設、水源供應、不得抽用地下水、區域滯洪池調度、及環境監測等10點，還有化學品管制、有機污染物排放量、溫室氣體，以及營運前多介質模式進行健康風險評估等，足以顯示對「保全急迫性」之具體化呈現。而關於環境之「將發生難於回復之損害，且有急迫情事者」之思考點，應著重於環境之變更要做更週延之思考，尤其透過人為力量讓環境變更，更要做到自我控制。環境一旦根本性變更其使用目的，就會發生難於回復之結果，當對環境不良影響之虞之成分越高時，就足以推論發生難於回復之損害之可能性越大。況所謂有條件，其條件之實質內容傾向效率之追求還是利益之平衡，也是解讀有無重大影響之虞之判準，而從環評法規範意旨來看，有條件通過第一階段環評審查（如原處分）之執行是否停止，就難於回復之損害之急迫性，就當以該條件之繁複性來作為判準，本件單純從條件項次之複雜度來比較，中科四期比中科三期對「將發生難於回復之損害」之急迫性，顯然較高。

(六)而「保全之急迫性」與「本案請求勝訴之蓋然率」係允許停止執行之2個衡量因素，且彼此間有互補功能。當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值亦可以降低些。本件中科四期比中科三期「將發生難於回復之損害」之急迫性來得高，足見中科四期之「本案請求勝訴之蓋然率」較中科三期低。然中科三期因「開發行為是否對環境無重大影響而毋須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵」而被撤銷，於程序上考量，本件中科四期「本案請求勝訴之蓋然率」自不低於中科三期，故於中科三期之有條件通過第一階段環評審查被撤銷該處分而判決確定之下，本件中科四期更繁複之有條件通過第一階段環評審查之原處分，當然更有停止執行之空間。

(七)本件開發單位（按即中科管理局），同時向內政部及國科會申請開發許可，而參加人與國科會核發開發許可適用之法令並不相同，國科會係依科學園區設置管理條例，依其區域提出籌設計畫，報請行政院核定，核定後再送環評審查，待環評審查完成後國科會就作開發許可，參加人則在環評審查通過後依區域計畫法所作相關處分，因此本件開發單位，同時取得參加人及國科會所核發之開發許可，而進行相關之開發程序，均立足於系爭原處分，此為兩個以上之行政處分（環評審查及開發許可），以共同實現一行政目的者（完成科學園區之開發），當事人對其中一行政處分（環評審查）提起訴願或撤銷訴訟，其請求暫時停止執行該系爭行政處分為有理由時，則暫時停止執行之效力，應及於與該系爭行政處分共同達成同一行政目的之另一行政處分（開發許可）之執行。

(八)本件原處分之執行將發生難於回復之損害已堪認定，而准許之開發行為已經動工，後續之徵收處分亦已作成，對自然環境及居民健康、生命、生計財產等均已造成急迫危害。爰審酌抗告人環保署於98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書」審查結論之行政處分，於張金鐘等19人（詳如原裁定附表二）以外之相對人對該行政處分提起行政救濟事件裁判確定前，停止關於開發程序（包括內政部及國科會所核發之開發許可）之續行等語。

四、環保署抗告意旨略謂：(一)第一階段環境影響評估並非僅書面審查，原裁定將第一階段解讀僅為書面審查，第二階段才進入實質審查，顯屬對環評法之誤解。且本件環評審查與中科三期七星農場開發計畫之時空背景不同，原裁定採中科三期案作為中科四期案「相對人於本案請求勝訴之蓋然率」判斷，在基準上不相同，在條件對比上不恰當。本件本案訴訟請求並無理由，勝訴蓋然性甚低，並非原裁定所謂「『對環境不良影響之虞』的成分不低」、「中科四期『本案請求勝訴之蓋然率不低於中科三期』」。(二)「本案請求勝訴之蓋然率若干」並非法院審查停止執行聲請之法定要件，若錯誤估算作為裁定之基礎，顯然溢脫該制度之目的，侵越本案審理之權限。(三)本案審查結論係針對「水資源」、「水污染」、「空氣污染」及「毒性化學物質」進行較一般環保法規更為嚴格之規定，係課予開發單位更多保護環境之義務，使全案對於環境影響之衝擊降至最低程度。原裁定逕以環境影響評估審查結論條件多寡，自行判斷條件越是「精細、科技、嚴格、控管」，就意味著「對環境有重大影響之虞」為由，認定有「保全急迫性及必要性」，顯無理由。系爭開發行為並無保全之必要性，原裁定因其邏輯錯誤、跳躍及對環評制度之誤解，影響其對於保全必要性之誤判並侵越至合目的性之判斷。(四)原裁定於相對人未能釋明下，逕得出「本件原處分之執行將發生難於回復之損害已堪認定」之結論，顯不符行政訴訟法第116條第3項「將發生難於回復之損害」之要件，顯屬裁定不備理由。(五)系爭處分之繼續執行，不但不致造成環境及居民健康之侵害，反而得提供更完善之保障，相對人所述不停止執行有可能發生不能回復之損害之「急迫情事」純屬無稽且與事實不符，原裁定逕以「准許之開發行為已經動工、後續之徵收處分亦已作成」即認「環境及居民的健康、生命、生計財產等均已造成急迫危險」，亦屬率斷。(六)系爭處分如停止執行，對公益事項將有重大影響，惟原裁定全未斟酌行政訴訟法第116條第3項但書之要件，亦屬裁定不備理由。(七)本件相對人等並非其聲請停止執行之系爭處分相對人，其是否為系爭處分之利害關係人亦未舉證以實其說，況相對人所主張涉及之「權利」非屬法秩序保護之公權利、相對人非屬系爭法規所要保護第三人之範圍，甚至系爭處分現時未有侵害相對人權利之可能性，其對該處分並未具有「法律上利害關係」，無聲請之訴訟權能，原裁定逕認其中87人就該聲請之訴訟權能應無疑義，顯有違誤。(八)原審本應針對相對人相關主張於相應案件中核判，然其僅因徵收程序於99年4月28日完成，竟無限上綱停止非直接影響相對人主張權益原處分之執行，並停止其他獨立處分程序之續行，顯屬訴外裁定等語。

五、中科管理局抗告意旨略以：(一)相對人就本件環評審查結論並無財產權、生命權或身體權受損害之可能，原裁定未為必要之調查，逕以其等具有利益關係而認定有提起本件聲請之當事人適格，實屬違法。(二)本件開發計畫依據環評審查結論所設定之標準實施，既對環境並無造成任何重大損害或急迫危險之虞，更顯無就相對人等於徵收遷移後有任何此等損害之可能，本件情形實不符行政訴訟法第116條第3項所規定「將發生難於回復之損害，且有急迫情事」之要件，原裁定完全規避就「將發生難於回復之損害」及「急迫性」要件之相關事實進行論斷，依法應予廢棄。(三)抗告人中科管理局均已提出停止執行將對於公共工程或擬進駐廠商造成重大損害，而進行中之開發工程受阻並將衍生賠償，以及影響當地就業人口等問題，影響公益甚鉅，更會造成重大社會損失，原裁定對此完全未予審酌，顯屬重大違誤。(四)環境影響評估之審查結論公告，並非屬計畫裁定，亦對於國科會開發許可及內政部開發許可無進展性之法律關係，亦無程序之續行，原裁定將國科會開發許可及內政部開發許可納入本件審查結論公告之程序續行，顯有違法。(五)環評法就第一階段環境影響評估如何認定「開發計畫對環境有重大影響之虞」之規範實屬縝密，且環保署就第一階段環評與第二階段環境影響評估所採取之審查態度與標準完全相同，均為實質審查，原裁定就環評法及環境影響評估程序顯有誤解。(六)原裁定以其顯有違誤之規範結構理論，認定本件開發計畫「對環境有不良影響之虞」之成分較高，再據此直接認定「保全急迫性」較高，迴避行政訴訟法第116條第3項各項要件之審查，顯然違反法院應依法審判及為證據調查之義務，應予廢棄等語。

六、本院查：

(一)本件相對人丙○○等87人係不服環保署所為系爭原處分（按即系爭環評審查結論公告），分別提起訴願、行政訴訟（按行政訴訟部分嗣經撤回），而於原審以「環保署」為對象聲請停止執行，其聲明係載：「一、相對人(按即環保署)98年11月10日環署綜字第0980102814號公告審查結論之行政處分，於聲請人對之提起行政爭訟確定前，停止執行。二、聲請費用由相對人負擔。」足見丙○○等87人所聲請停止之原處分，乃系爭環評審查結論公告。惟原裁定主文第1項卻諭知：「相對人(按即環保署)於民國98年11月10日以環署綜字第0980102814號公告『中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書』審查結論之行政處分，於聲請人張金鐘等19人（詳如原裁定附表二）以外之聲請人對該行政處分提起行政救濟事件裁判確定前，停止關於開發程序之續行。」裁定理由並載明，係依行政訴訟法第116條第5項規定，停止關於開發程序（包括內政部及國科會所核發之開發許可）之續行等語。然查：本件開發單位（按即中科管理局），同時向內政部及國科會申請開發許可，而內政部與國科會核發開發許可適用之法令並不相同，國科會係依科學園區設置管理條例，依其區域提出籌設計畫，報請行政院核定，核定後再送環評審查，待環評審查完成後國科會始為開發之許可，內政部則在環評審查通過後依區域計畫法所作相關處分，因此本件開發單位之主管機關分別為內政部及國科會，與系爭原處分之主管機關為環保署並不相同。是環保署並非所謂開發許可之主管機關，亦非開發單位，非實施開發程序者，乃原裁定竟命環保署停止「關於開發程序之續行」，顯非適法。

(二)復按行政訴訟法第116條第3項規定：「於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。」足見，起訴前聲請停止執行之要件，行政法院必須審查：1.原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？2.是否有急迫情事？3.是否於公益無重大影響？如未符合上述要件，即應予駁回。原裁定論斷：1.中科三期及本件中科四期，前者位於臺中縣山區、後者位於彰化縣海邊，前者傾向林場、後者傾向農地，雖有區域及地質之不同，兩者有同開發單位、目的、處置模式等共通性，而單純從「條件項次及內容」比較，中科四期比中科三期相關條件較屬精細科技而嚴格控管，故前者比後者對環境不良影響之虞之成分較高，即中科四期「保全急迫性」之需求較高。2.從環評法規範意旨來看，有條件通過第一階段環評審查（如原處分）之執行是否停止，就難以回復之損害之急迫性，就當以該條件之繁複性來作為判準，本件單純從條件項次之複雜度來比較，中科四期比中科三期對「將發生難以回復之損害」之急迫性，顯然較高等語。然而所謂「將發生難以回復之損害，且有急迫情事」，必須客觀上將發生之損害確難以回復，且其情形急迫者，始足當之。中科四期與中科三期兩者周遭環境、開發範圍、審查過程及開發程度均有差異，自難僅以中科四期環評審查結論所附條件較中科三期者嚴格，即導出中科四期客觀上確有「難以回復之損害，且有急迫情事」。何況，中科三期之環評審查結論業經法院判決撤銷確定，與本件中科四期之環評審查結論之本案訴訟尚未經法院審理之情形不同，能否以二者相較而謂中科四期之「保全急迫性」較諸之中科三期為高，亦非無疑義。

(三)原裁定再認：中科三期因「開發行為是否對環境無重大影響而毋須繼續進行第二階段環境影響評估審查，既有未充分斟酌相關事項而出於錯誤之事實認定或錯誤資訊之判斷而有瑕疵」而被法院撤銷確定，於程序上考量，本件中科四期「本案請求勝訴之蓋然率」自不低於中科三期，故於中科三期之有條件通過第一階段環評審查被撤銷該處分而判決確定之下，本件中科四期更繁複之有條件通過第一階段環評審查之原處分，當然更有停止執行之空間等語。然中科四期之環評審查結論之瑕疵是否較諸中科三期為大，尚有待本案訴訟之實體審理，原裁定未經實體審理，遽為上開認定，亦屬率斷。

(四)又本件究竟有何難以回復之損害，且有急迫情事，相對人自應釋明，以供法院審酌。據相對人於原審聲請意旨所載，其主張原處分之執行將發生難以回復之損害係指：

1.依「中部科學工業園區第四期（二林園區）開發計畫環境影響說明書修訂本」第7-10頁所示，園區VOCs排放總量預估為1年1,093公噸，對於臭氧日益嚴重之中部地區而言，未來空氣品質的變化、民眾之健康等，實屬嚴重。

2.中科管理局位於臺中縣之第一、二、三期園區經檢測有排放出致癌物質，中科四期再將此種具高污染、高健康風險之產業引進，將立即對當地之空氣造成嚴重毒害，且隨時可影響民眾身體健康。

3.再依環境影響說明書修訂本第5-28頁以下顯示，系爭開發計畫營運後每天產生之污水量高達13.2公噸，嚴重影響周遭居民、農民、漁民及養殖業者所使用之民生水、灌溉水、養殖用水，此種損害程度巨大且亦無法回復。

4.中科四期開發計畫之開發地點，係彰化地區95年10月至96年7月「最大下陷速率發生點」，開發高耗水產業，「搶水」問題已不斷引起爭議，難保事後無法管制抽取地下水之行為，潛在地質災害影響相鄰地區及基地安全之可能性。

5.原處分對於廢水及毒性有機物之排放方式、監測標準、因應對策等等規範在審查結論中全都付之闕如，因此一旦開始排放廢水或毒性物質，主管機關根本無從監督，亦無法確實掌握其對人體健康、自然環境的實際影響為何，只能任由汙染擴散，而造成對海洋或溪流難以回復的損害等語。然依相對人於原審所稱，其所謂致癌物質之排放，係指中科第一、二、三期所排放，至中科四期是否亦排放該致癌物質，未據相對人釋明；又縱中科四期將來可能排放VOCs、污水及抽取地下水等，然其所排放或抽取之數量，是否已達將發生難以回復損害之程度，亦未據相對人釋明；再者，相對人所指將發生難以回復之損害，其原因為VOCs之排放、致癌物質之排放、污水之排放、地下水之超抽等，此等公害之產生，均須於系爭開發計畫「營運」或「生產」後始可能發生。而中科四期之動土典禮雖已於98年12月25日舉行，惟目前尚未正式施工，此業為相對人於原審聲請時所陳明，足見系爭開發計畫尚未「營運」或「生產」，則如何可謂本件有難以回復之損害，且在時間上有急迫情事？亦有疑義。究竟中科四期於正式施工至廠商可營運、生產，其所需之期間為何，攸關本件是否確有急迫情事之判斷，乃原裁定就此全未調查敘明，遽為准許停止執行，亦有未洽。

(五)又關於相對人是否有訴訟權能部分，原裁定認：本件聲請人(按即相對人)106人「或為土地遭受徵收（共42人，參見原審卷p-537）、或為中科四期預定地範圍內與土地所有權人同住，因徵收亦將失去棲身之所之人（共34人，參見原審卷p-539）；或為中科四期預定地範圍內，雖非土地或建物所有權人，但因屬日據時期蔗工之後代，而擁有事實上之土地改良物，而可受補償之人（共11人，參見原審卷p-541）；或為其他非居住於中科四期預定地範圍內之聲請人，乃居住於彰化縣濁水溪沿岸及彰化縣海岸地區之居民（共19人，參見原審卷p-542）」，經查開發行為所在地之居民，會因第一階段環評所作出之對環境無重大影響之虞，而免進入第二階段實質環評之認定，致其喪失參與環評程序之機會，並因開發行為免受第二階段環評之結果，致其生存環境受到影響進而損害及渠等生命、身體、財產權益；因此所謂受影響之居民，應係指原本因本件開發案，而有機會參與第二階段實質環評，卻因原處分致其喪失參與環評程序之機會者為限，土地（或土地出產物、改良物）遭受徵收者，或與土地（建物）所有權人同住，因徵收亦將失去棲身之所之人均應屬於當地居民，而所謂「其他非居住於中科四期預定地範圍內之聲請人，乃居住於彰化縣濁水溪沿岸及彰化縣海岸地區之居民（共19人，參見原審卷p-542）」，並無任何資料足以顯示渠等有得參與第二階段環評之機會，自非上開受影響居民之範疇，自不能以因大環境用水或沿海捕魚可能受影響，而主張為當地之居民，故如原裁定附表二所示之聲請人（張金鐘等19人），並非因本件開發行為而直接受影響之人，該部分之聲請非屬合法，應予駁回；至其他聲請人（按即相對人丙○○等87人）就本件聲請之訴訟權能，應無疑義等語。固非無見，惟查：

1.按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，包括利害關係人，而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，本院著有75年判字第362號判例。又所謂法律上利害關係之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係第三人範圍之基準，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。

2.準此，相對人丙○○等87人是否有聲請本件停止執行之權能，似應就環評法相關規定之規範意旨，判斷其是否可認定所保障之對象包括相對人丙○○等87人而定，如可藉由新保護規範理論判斷為其權利或法律上利益受損害，始可認為具有訴訟權能。以停止執行而言，必須觀察如不停止執行將對其權利或法律上利益產生損害，始得認有聲請停止執行之權能。本件相對人聲請停止原處分之執行，並不能使環評程序進入第二階段，故是否停止原處分之執行，與相對人可否參與第二階段環評程序之機會無涉。原裁定以此為標準，認定相對人丙○○等87人就本件均有聲請之權能，亦有未洽。

(六)綜上所述，原裁定逾越相對人聲請之範圍，命非開發程序主管機關之環保署停止「關於開發程序之續行」；復未查明本件客觀上是否確有「難以回復之損害，且有急迫情事」，遽為准許停止執行，均有未洽。抗告意旨指摘原裁定違法，求為廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，由原法院調查後更為適法之裁判。再者，本件若欲准予停止執行，尚須考量於公益無重大影響之要素，案經發回，原法院應一併注意及之。

七、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。

最高行政法院第五庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異