臺北高等行政法院判決

101年6月28日辯論終結

原告

大得利家畜肉食品加工廠有限公司

代表人

林榮昌（董事）住同上

訴訟代理人

邱一峰 律師

被告

新北市政府

代表人

朱立倫（市長）住同上

訴訟代理人

陳明男

　林璇姿

　謝惠琦

上列當事人間都市計畫繳納回饋代金事件，原告提起行政訴訟，經本院100 年6 月23日100 年度訴字第511 號判決駁回。原告不服，提起上訴，經最高行政法院於100 年12月15日以100 年度判字第2161號判決，將原判決廢棄，發回本院。本院就原告所提給付訴訟部分，更為判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠行政院於民國78年辦理「臺北地區防洪計畫第三期工程拆遷安置計畫」，擬將原位於改制前臺北縣新莊市瓊林工業區之既有工廠，遷移至新莊塭仔圳地區工業區，惟考量新莊塭仔圳地區都市計畫及土地重劃等開發期程無法配合工廠之拆遷安置，經臺灣省政府於84年間指示，將瓊林工業區之既有工廠臨時安置於新莊西盛工業區南端，並經被告於91年1 月8日及91年3 月12日召開2 次研商會議，決議以朝都市計畫變更及輔導業者以承購（租）為主。嗣被告以98年10月28日北府城審字第09808829541 號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合臺北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）」案計畫書圖（下稱變更樹林都市計畫），自98年11月5 日起發布實施，及以98年10月28日北府城審字第09808829543 號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙○○○區○○○○道路用地）（配合臺北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）細部計畫」案計畫書圖（下稱變更樹林都市細部計畫），自98年11月6日起發布實施，以加速前瓊林工業區工廠之拆遷安置。

㈡原告及另6 名訴外人所有之改制前臺北縣新莊市○○段157-3 、158 、159-2 、160 地號等私有土地（下稱系爭土地），原為公共設施用地，因上開都市計畫而變更為乙種工業區用地，被告考量土地開發之公平及合理性，依變更樹林都市計畫案計畫書所載開發方式：「…㈡私有土地，本案係屬由公共設施用地變更為乙種工業區，其中部分土地為私有，基於公平原則應由私有土地提供適當回饋措施。⒈依據『變更樹林都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）』檢討原則及臺北縣77年3 月10日第156 次縣都市計畫委員會指示變更原則：變更為工業區者，無償提供40％公共設施用地。⒉變更後之工業區土地如以捐贈一定比例之土地作公共設施為回饋方式，剩餘可用之工業區土地扣除法定空地面積後將無法達到原工業區所需之最小規模，故得以代金方式折算繳納。…」與原告於97年11月間訂立協議書（下稱系爭協議書），並依系爭協議書第3 條約定：「一、乙方應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方。…」，以系爭土地99年之公告現值作為折算原告應繳納回饋代金之計算基準，故原告應繳納回饋代金新臺幣（下同）45,168,008元。原告如數繳納後，認為計算回饋代金之基準應為變更樹林都市計畫案開發當期（即98年11月）之系爭土地公告現值，是其已溢繳22,584,961元，遂向被告申請發還，經被告以99年7 月13日北府城審字第0990635898號函，說明回饋金計算方式並無不當。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，經本院100 年度訴字第511 號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院100 年度判字第2161號判決廢棄原判決，發回本院重新審理。

二、原告主張：變更樹林都市計畫之主計畫及細部計畫，經內政部核定變更且公告發布實施後，依都市計畫法第20條、第21條及第23條規定，係相當於法規命令，具有確定之法律效力，不容違反或推翻，司法院釋字第148 、156 、273 、406、533 號解釋可資參照。故原告應繳納之回饋代金，應以業經核定之變更樹林都市計畫內容為計算基準，被告所擬系爭協議書第3 條第1 項約定：原告應按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈被告，明顯牴觸系爭協議書第1 條約定：達成協議之事項如與核定之都市計畫不符者，應以核定之都市計畫內容為準，及變更樹林都市計畫主計畫書第20頁所載：原告應捐獻代金之實際金額，應以開發當期之土地公告現值為計算基準。申言之，原告於開始籌措資金並繳納回饋金時，即已就變更使用之都市計畫區內土地進行開發，且系爭土地於98年11月6 日已變更為乙種工業用地，則原告應繳納之回饋代金，依變更樹林都市計畫主計畫案計畫書第20頁所載，自應以98年11月6 日經開發完竣當期（98年）之系爭土地公告現值為計算基準。又原告依系爭協議書繳納之回饋代金，係被告就系爭土地變更使用區分後，就其利用價值增加之部分，對土地所有人收取之開發回饋金，性質上係屬特別公課，則以變更使用當期之土地公告現值作為計算回饋金之繳納標準，符合一般慣例及回饋金之精神。被告將「開發當期之土地公告現值」解釋為土地變更使用後次一期之公告現值，以土地因變更使用而已漲價後之第一次公告現值為徵收回饋金之基準，係對一隻牛剝兩層皮，蓋依土地漲價歸公之精神，被告將來於系爭土地移轉時，將會對原告課徵一筆鉅額土地增值稅。且系爭土地部分為住宅區，而住宅區變更為乙○○○區○○○道路道路用地，顯對地主不利，其使用價值反而變低；且將來如再由乙種工業區變更為住宅區，原告尚須依慣例再繳交37％之回饋金，顯然相當不利。再者，平均地權條例第46條之規定，僅適用於土地移轉現值及補償徵收土地地價之情況，與都市計畫之變更無涉，被告依據該法律條文規定，主張原告應繳納之回饋代金，應以變更後之系爭土地價值計算，顯屬錯誤。是以被告依協議書第3 條第1 項約定，命原告應依系爭土地99 年度公告現值繳納回饋代金，乃違背誠信原則及信賴保護原則，及回饋代金係依土地變更使用時增加之價值作為課徵依據之精神及行政慣例，洵非正確，被告對於原告因而溢繳之回饋代金22,584,961元，係無法律上原因而受利益，構成公法上之不當得利，應類推適用民法第179 條、第182 條第2項及第203 條等規定，將其所受利益附加利息一併償還原告，為此提起本件訴訟，並聲明：被告應給付原告22,584,961元，及自99年7 月14日起至清償日止，按年息5 ％計算利息。

三、被告抗辯：

㈠系爭土地原為公共設施用地，因68年4 月19日實施「樹林鎮三多里地區都市計畫」案劃設為河川用地，嗣經87年3 月20日實施「變更樹林（三多里地區）都市計畫（第二次通盤檢討）」案變更河川用地為公園用地，再經98年11月5 日實施上開變更樹林都市計畫及細部計畫案，而變更為乙種工業區。故系爭土地既由低價值之公共設施用地變更為相對較高價值之乙種工業區使用，原告本應依都市計畫法及相關法令規定，就土地變更使用後增加之價值予以回饋。而依內政部都市計畫委員會97年2 月19日第676 次會、改制前臺北縣都市計畫委員會97年8 月7 日第379 次會及97年9 月11日第380次會審議通過之決議內容，有關自願捐贈代金內容及時機，依系爭協議書對照表第3 條規定，係按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈被告。故原告依據系爭土地99年度之公告現值繳納回饋代金，並無違反變更樹林都市計畫之主計畫或細部計畫。

㈡依變更樹林都市計畫案檢討原則及77年3 月10日臺北縣都市計畫委員會第156 次會議決議，基於土地使用之公平原則，變更為工業區者，無償提供40％之公共設施用地，其回饋精神係為提供變更後價值之土地作為公共設施用地之使用，若以代金方式折算繳納，亦應以此精神作為折算回饋代金之依據。另依平均地權條例第46條規定，被告係於每年1 月1 日公告重新評定後之地價，變更樹林都市計畫及細部計畫既分別於98年11月5 日及6 日發布實施，其變更後之土地價值應經地價評議委員會評定後，於99年1 月1 日公告。則原告應繳納回饋代金之價值，亦應以系爭土地變更使用後之價值計算折抵代金之金額，較符合上開精神，是原告主張：所謂開發當期之土地公告現值，係指其開始籌措資金並繳納回饋金時之土地公告現值云云，核不足採。

㈢系爭協議書為兩造依都市計畫法相關規定簽訂之行政契約，被告曾發函對原告說明：本件需依變更樹林都市計畫公告實施後第一次公告現值申請辦理差額補找事宜。而本件訴訟涉及之系爭4 筆私有土地，總面積為3,346.77平方公尺，依其面積之40％乘以99年1 月之公告現值（即24,100元/ 平方公尺）加40％計算，原告實際應繳納之回饋代金金額為45,168,008 元 ，且其已陸續於99年2 月3 日及99年2 月4 日繳納完畢，可見原告對被告所計算之回饋代金基準及金額並無異議，其嗣後主張應以系爭土地98年度之公告現值為準繳納回饋代金，故被告有溢收其所繳代金之不當得利情事，應予返還云云，自無可採。

㈣並聲明：駁回原告之訴。

四、如事實概要欄所載之事實，有臺北縣政府98年10月28日北府城審字第09808829541 號、第09808829543 號公告、98年12月30日北府城審字第0981098671號函、99年7 月13日北府城審字第0990635898號函、內政部100 年2 月22日台內訴字第1000025597號訴願決定、系爭協議書及台灣中小企業銀行匯款申請書等，附本院100 年度訴字第511 號卷（下稱511 號卷）可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。

五、經核本件爭點為：原告依系爭協議書第3 條第1 項約定，應捐贈予被告之代金，應以系爭土地98年度或99年度之公告現值為計算基準，方為正確？經查：

㈠按系爭協議書第3 條第1 項約定：「乙方（按即原告）應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方（按即被告）。」依其文義，已明白表示原告應捐贈之代金，係按原為公共設施用地之系爭土地變更後第一次土地公告現值加40％，作為折算之標準。而變更樹林都市計畫及細部計畫係於98年11月5 、6 日發布實施，有臺北縣政府公告附511 號卷第37、38頁可稽；至於土地公告現值，則係直轄市或縣（市）政府依據平均地權條例第46條規定，對於轄區內之土地，調查地價動態，提經地價評議委員會評定編製土地現值表，於每年1 月1 日公告之土地現值，亦無疑義。從而，系爭協議書第3 條第1 項所稱「原公共設施用地變更後第一次土地公告現值」，自係指被告於上開變更都市計畫發布實施後，首次公告之系爭土地現值而言，即被告於99年1 月1 日公告之系爭土地現值。

㈡原告雖主張：其應繳納之回饋代金，根據變更樹林都市計畫主計畫案計畫書第20頁所載，應以開發當期即98年之土地公告現值為計算基準，被告所擬系爭協議書第3 條第1 項，違反變更樹林都市計畫之內容，依系爭協議書第1 條約定：「達成協議之事項如與核定之都市計畫不符者，應以核定之都市計畫內容為準」，仍應以核定之都市計畫為準云云。惟查，被告送請臺北縣都市計畫委員會於97年8 月7 日第379 次會議審議之變更樹林都市計畫細部計畫案中，針對私有土地變更為工業區後應提供回饋措施一事，所擬協議書第3 條第1 項條文，即與系爭協議書第3 條第1 項內容相同，且嗣經臺北縣都市計畫委員會於97年9 月11日第380 次會議決議通過等情，有該2 次會議紀錄在卷足憑（見本院訴更字卷第93頁反面及第96頁），足見系爭協議書第3 條第1 項之約款，業經都市計畫委員會審議通過，故亦屬嗣後經核定之變更樹林都市計畫內容一部分。況依變更樹林都市計畫案計畫書第20頁所載：「㈡私有土地，本案係屬由公共設施用地變更為乙種工業區，其中部分土地為私有，基於公平原則應由私有土地提供適當回饋措施。⒈依據『變更樹林都市計畫（第一期公共設施保留地專案通盤檢討）』檢討原則及臺北縣77年3 月10日第156 次縣都市計畫委員會指示變更原則：變更為工業區者，無償提供40％公共設施用地。⒉變更後之工業區土地如以捐贈一定比例之土地作公共設施為回饋方式，剩餘可用之工業區土地扣除法定空地面積後將無法達到原工業區所需之最小規模，故得以代金方式折算繳納。⒊本案私有土地包括臺北縣新莊市○○段157-3 、15 8、159-2 、160地號等4 筆土地（按即系爭土地），土地面積為3,346.74㎡，以96年12月土地公告現值加4 成核算共計56,457,616.91元。以40％折算應捐獻代金之總金額為22 ,583,046.76 元。（惟實際金額以開發當期之土地公告現值為計算基準）」等語（見511 號卷第68頁），可知原告所有之土地，因變更樹林都市計畫公布實施，而變更為工業用地使用，本應無償提供40％之土地作公共建設用地以為回饋，惟被告亦同意其將應捐贈之土地以代金折算繳納。而原告原應捐贈之土地，自公共設施用地變更為工業區用地後，價值必有增加，則其以繳納代金代替捐贈土地，該代金之數額亦須足以反映土地變更後之價值，方屬合理；準此而論，上開變更樹林都市計畫案計畫書所稱私有土地所有人應捐獻代金之實際金額，應以「開發當期之土地公告現值」為計算基準者，當係指該等私有土地變更使用後首次調整之公告現值。而系爭協議書第3 條第1 項明定：包括原告在內之私有土地所有人，應以「原公共設施用地變更後第一次土地公告現值」為準繳納回饋金，實係將上開都市計畫案計畫書所指回饋代金之折算標準加以明確化，並無違背該都市計畫內容之可言；至於原告主張：其應繳納之代金，應以其所有土地在98年11月6 日變更使用前之公告現值、即被告於98年1 月1 日公告之土地現值為準，系爭協議書第3 條第1 項約定與業經核定之都市計畫相牴觸云云，反與上開變更樹林都市計畫案計畫書內容，要求私有土地經變更使用之土地所有人所提供回饋，必須足以反映土地價值增加之本旨不符，並非可採。

㈢再查，系爭協議書係由被告與原告等7 名系爭土地所有人所簽訂，其內容係針對系爭土地因變更樹林都市計畫，由公共設施用地變更為工業區，其所有人同意捐贈原告之代金計算方式與繳納時期等事項所作約定，故屬行政程序法第135 條所定之行政契約。另承前述，原告就其所有土地因變更樹林都市計畫之公告實施而變更使用，所應提供之回饋，可於捐贈40％之土地作為公共設施或繳納代金二種途徑中擇一行之，原告既選擇後者，並同意與被告簽訂系爭協議書，自應受該協議書內容所拘束，是原告於訂約後，始以：其應繳納之回饋代金，理當以土地變更使用當期之土地公告現值作為計算標準，方符合一般慣例及回饋金之精神；被告先以系爭土地因變更使用而已漲價後之第一次公告現值為準，要求原告繳納回饋金，嗣於系爭土地移轉為原告所有時，再對原告課徵土地增值稅，係對一隻牛剝兩層皮，有違土地漲價歸公之精神；系爭土地部分為住宅區，變更為乙○○○區○○○道路道路用地，使用價值變低，對原告實屬不利；另平均地權條例第46條之規定，僅適用於土地移轉現值及補償徵收土地地價之情況，與都市計畫之變更無涉，被告依據該法律條文規定，主張原告應繳納之回饋代金，應以變更後之系爭土地價值計算，顯屬錯誤等理由，爭執系爭協議書第3 條第1項所定回饋代金之計算標準為不當或錯誤，要無足取。又依上說明，原告先前以系爭土地99年1 月之公告現值為計算基準，對被告繳納之回饋代金45,168,008元，符合系爭協議書第3 條第1 項約款及變更樹林都市計畫案計畫書之內容，是被告並無溢收原告所繳回饋代金之情事。則原告主張其溢繳回饋代金22,584,961元予被告，被告就該項溢收之金額，係無法律上原因而受利益，構成公法上之不當得利，應類推適用民法第179 條、第182 條第2 項及第203 條等規定，附加利息返還原告云云，自非有據，不應准許。

六、綜上所述，被告係根據兩造所訂系爭協議書第3 條第1 項約定，收取原告依系爭土地99年1 月之公告現值為準，繳納之回饋代金45,168,008元，並非無法律上原因而受利益，原告本於公法上不當得利之法律關係，訴請被告返還其中22,584,961 元 ，及自99年7 月14日起至清償日止，按年息5 ％計算之利息，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述。又原告對被告所提撤銷與課予義務訴訟，本院另以裁定駁回，均附此敘明。

八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭