臺北高等行政法院判決

103年5月21日辯論終結

原告

呂芳城

原告

張伯圻

原告

何雍堅

原告

黃俊才

原告

陳成華

原告

呂勝麟

原告

周蓉

原告

盧敏基

原告

紀文義

原告

石仲

原告

曾令行

原告

狄志瑾

原告

王紹英

原告

李平景

原告

汪官伯

原告

羅瀋生

原告

盧萍

原告

盧祖謙

原告

徐慧鳳

原告

周容芳

原告

朱嘉權

原告

鄧榮南

原告

李永謙

原告

耿品章

原告

廖李昆昭

原告

林啟筑

原告

李晁屹（原名：李家勇）

原告

林秀清

原告

龔孝賢

原告

唐仲秋

原告

王派滄

原告

陳碧橋

原告

王淑慧

原告

尹曉天

原告

徐劉芳雲

原告

趙利亞

原告

段張金美

原告

唐黃玉潔

原告

李淮軍

原告

黃玉珍

原告

石林金春

原告

陳本道

原告

商國華

原告

陳榮芳

原告

陳永彰

原告

于台生

原告

杜中興

原告

劉崢

原告

劉顯雄

原告

陳尚堯

原告

溫中和

共同訴訟代理人

李銘洲律師

複代理人

林佳緯律師

被告

國防部

代表人

嚴明（部長）

訴訟代理人

林志宏律師

複代理人

楊翕翱律師

上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，不服行政院中華民國101 年5 月10日院臺訴字第1010130945號訴願決定，提起行政訴訟，經本院裁定後，最高行政法院發回更審。本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：

㈠原告等係桃園縣居易新村（下稱居易新村）原眷戶，居易新村原依當時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點規定，經被告民國（下同）81年5 月27日（81）恭慈字第6534號令同意以專案協調方式，由原眷戶與居易新村民地業主及建商崇義建設開發股份有限公司（下稱崇義公司）以合建方式辦理眷村改建，嗣建商崇義公司因故未能履約而無法實質完成居易新村改建，經居易新村原眷戶一再陳請將居易新村補納國軍老舊眷村改建總冊（下稱眷改總冊），改依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）辦理眷村改建，並與建商崇義公司解除合建契約。

㈡被告以居易新村實質上確未完成改建，報經行政院審議建請同意將居易新村補納眷改總冊，經行政院交由財政部召集相關部會獲致會商結論，該部以94年10月5 日台財產管字第0940030679號函（下稱94年10月5 日函）建請行政院同意將居易新村補納眷改總冊，並以居易新村原眷戶前因建商崇義公司未能履約而獲有新臺幣（下同）160 萬元補償，請被告逕行扣除輔助購宅款160 萬元後，餘款再輔助眷戶，至眷戶尚未取得之債權由眷戶自行處理，經行政院以94年11月7 日院臺防字第0940048302號函（下稱94年11月7 日函）同意將居易新村補納眷改總冊，並請被告依上開財政部會商結論辦理。被告據於95年11月22日舉辦居易新村遷購桃園縣陸光五村（下稱陸光五村）國宅基地說明會（下稱系爭說明會），並依原告等提具經法院認證之居易新村原眷戶遷購陸光五村國宅基申請書（下稱系爭申請書），選擇領取輔助購宅款或購置民間市場成屋核撥原告等輔助購宅款。

㈢嗣原告於99年6 月23日陳請被告給付居易新村遷購陸光五村遭扣除之輔助購宅款160 萬元，經被告以99年9 月1 日國政眷服字第0990011904號函（下稱原處分）否准﹔原告於100年7 月20日再為請求，經被告以100 年8 月1 日國政眷服字第1000010854號函（下稱100 年8 月1 日函）復已以上情業經原處分函覆，原告不服，提起訴願，經訴願決定不受理後，向本院提起行政訴訟，經本院102 年5 月31日以101 年度訴字第1111號裁定駁回，原告猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院102 年11月14日以102 年度裁字第1690號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審理。

二、原告聲明求為判決：㈠訴願決定及原處分關於原告部分均撤銷﹔㈡被告應依原告99年6 月23日之申請作成准予補發原告每人160萬元輔助購宅款之行政處分。並主張如下：

㈠原告於眷村改建之際，依據國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）自願領取輔助購宅款後搬遷，主張應受領之輔助購宅款數額為「將官級新台幣（下同）467 萬5461元、校官級412 萬5407元」等，遭被告以不同理由先扣除20% ，再扣除160 萬元，並經原告分別提起申請核發短少差額。原告以100 年7 月21日申請書（與本件100 年7 月21日之再次申請補發160 萬元不同，僅係申請日期相同）向被告申請核發短少之20% 輔助購宅款，鈞院101 年度訴字第1110號判決乙案，係原告申請核發上述短少20% 部分遭被告駁回而不服所為之救濟事件，經鈞院判決駁回後，並經最高行政法院102 年度裁字第646 號裁定駁回上訴確定。本件係原告就申請補發被告剋扣之輔助購宅款160 萬元，經被告駁回申請所為之行政救濟程序，核與上開申請核發短少20% 款項乙案係屬二事。

㈡原告依據眷改條例第6 條、第21條及同條例施行細則第19條第4 項規定得向被告請求輔助購宅款。被告以其係依行政院94年11月7 日函，扣除160 萬元輔助購宅款。惟經細繹被告邀集相關會商機關出具之法律意見，並未曾具體列載應扣除該筆160 萬元，雖其後財政部另行作成94年10月5 日函，表示應予扣除該筆160 萬元之輔購款，惟就該函文內容亦未載明扣除此筆金額之法律依據，而實際上依原告於補納眷改總冊後，並未就補納前期間獲被告發給任何房租搬遷補償費，較諸其他眷村改建之眷戶得受領房租搬遷補償費之情形，明顯受不利之待遇，更遑論因此而受有任何不當得利之可能。

㈢原告與崇義公司系爭合建契約屬私法契約，原告因解約所受領之賠償金，自屬私法上債之清償，該賠償金並無替代行政機關於公法上授益處分之效果，不能免除被告之給付義務。

1.「居易新村」81年間以民商合建方式辦理改建，實係肇因於原先被告於45年間購置民地10,170坪欲興建眷舍，以資安置眷居。系爭合建契約當事人乃眷戶、建商、及私地主，概與被告無涉。然合建過程產生糾紛，改建作業延宕多年無法進行，建商亦無力再興建眷舍工程，眷戶僅有解除契約一途。

2.系爭合建契約解約賠償金之內涵，亦得稽證該賠償金概與輔助購宅款無涉，無所謂重複得利之情事：系爭合建契約解約賠償金每人160 萬元之實體內涵，係包含精神補償費50萬元、房屋搬遷費20萬元、房租補償費83萬元、土地地價補償費5 萬4 千元、以及律師費1 萬6 千元，概與輔助購宅款無涉。至房屋搬遷費、房租補償費，則係規定於眷改條例施行細則第13條，旨在補助原眷戶因配合眷村改建所需花費之搬遷費用及眷村改建完成前在外租屋之費用。復佐以眷改條例第14條，有關老舊眷村改建基金之用途，分別規定於該條文之九款不同類型支出，其中第4 款規定原眷戶搬遷費、房租補助費支出，而第6 款規定輔助購宅款支出，三者各自獨立，互不重疊，足見房屋搬遷費、房租補償費亦非輔助購宅款之一部，三者乃完全不同之輔助項目，不應混為一談。故原告自建商領取之解約賠償金，性質上絕非替代輔助購宅款之功能，而僅係建商因無法履約之損害賠償，然被告卻據以短發輔助購宅款，實屬無端剋扣，違反行政法不當聯結禁止之原則。

3.至於原告於95年間所簽立之系爭申請書，乃立基於被告95年11月22日桃園縣新制國軍老舊眷村遷購陸光五村國宅基地說明書（下稱系爭說明書）之內容，並非行政契約，縱有行政契約之外觀，實質上仍為無效契約。

三、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：

㈠「按本條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理。」眷改條例第28條第1項本文定有明文。而依同條例第4 條第1 項、第2 項之規定，國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定；主管機關為執行國軍老舊眷村改建或做為眷村文化保存之用，得運用國軍老舊眷村及不適用營地之國有土地，興建住宅社區、處分或為現況保存，不受國有財產法有關規定之限制。

㈡依舊有眷村改建法令即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點（舊制）辦理改建之居易新村，於85年2 月5 日眷改條例公布施行後，依眷改條例第28條第1 項本文之規定，應屬該條例公布施行前己改建完成之國軍老舊眷村，原無眷改條例之適用。其係經行政院以94年11月7 日函改認定尚未完成改建，作成准予核定居易新村補納眷改總冊之行政處分，方成為眷改條例第4 條第1 項、第2 項規定所指經行政院核定之國軍老舊眷村，得由被告依85年2 月5 日公布施行之眷改條例（新制）辦理改（遷）建。是94年11月7 日函以「逕由輔助購宅款中扣除160 萬元，餘款再補助原眷戶」為條件附加之附款，自為居易新村得適用眷改條例（新制）辦理改（遷）建之重要條件。被告依眷改條例辦理居易新村改（遷）建，亦需以前揭條件為據。

㈢而此等核准居易新村補納眷改總冊行政處分所附加之附款，乃行政院以94年11月7 日函作成，被告事實上並無從審酌其適法與否，亦無權變更。此有原告所提之鈞院97年度訴字第728 號裁定可稽，亦經最高行政法院97年度裁字第4899號裁定確認無誤。基此，被告以94年11月7 日函、眷改條例以及同條例施行細則為據，將94年11月7 日函所附居易新村得適用眷改條例（新制）辦理改（遷）建之重要條件，併予納入改建計畫，於居易新村遷購陸光五村改（遷）建作業程序，將居易新村原眷戶可獲之輔助購宅款扣除160 萬元後，餘款再補助原眷戶，並無違法不當。

㈣況且，被告早已召開系爭說明會說明，並發給居易新村原眷戶（含原告在內之）系爭說明書，於其中柒、原眷戶權益：

一、可獲輔助購宅款：（四）部分之記載意旨，足令參與遷購陸光五村之居易新村原眷戶（含原告在內之）明瞭渠等可獲之輔助購宅款數額，將依系爭行政院函所載扣除160 萬元後發給之方式辦理。且居易新村原眷戶（含原告在內）參加系爭說明會後，亦均填具系爭申請書，並經法院認證，全數同意被告依眷改條例、同條例施行細則、系爭說明書及94年11 月7日函辦理居易新村改（遷）建。故原告係在明確知悉「於原眷戶各階可獲輔助購宅款中扣除160 萬元，餘款輔助眷戶購宅」之條件後，始選擇同意被告以該條件辦理本件輔助購宅款核撥事宜。原告提起本訴請求無權變更94年11月7日函內容之被告，變更系爭行政院函內容作成「補發扣除之160 萬元輔助購宅款」之行政處分，實無理由。

㈤考量居易新村原眷戶具「已於按舊有眷村改建法令即國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點（舊制）辦理改建之過程中，自辦理改建之建商崇義公司處獲有該公司160 萬元之補助」此等特殊個案情事，且於眷村改建過程中獲得之相關權益（包含受領自崇義公司之160 萬元補助），實係因受配住國家出資興建、購置之眷舍及其坐落土地而生，渠等並無另為成本投入。若行政院未斟酌前情，即逕核定補納居易新村入眷改總冊，許居易新村得改循眷改條例辦理改建，則居易新村之原眷戶毋寧於眷改條例原訂得享之輔助購宅權益外，尚較其他直接依眷改條例辦理改建之國軍老舊眷村原眷戶，額外獲有160 萬元之重複補助。

四、本院判斷如下：

㈠程序部分：

1.按行政訴訟法第5 條規定「（第1 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2 項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」因此，課予義務訴訟之訴訟標的為原告關於其「權利因行政機關違法駁回其申請或不作為而受有損害，並求為法院判命被告應為行政處分或特定內容之行政處分之主張」，是其特別訴訟要件為：依法申請之案件未獲滿足、須請求行政機關應為行政處分或為特定內容之行政處分、原告須主張其權利或法律上利益受有損害、須經訴願程序而無結果，以及遵守起訴期間。至於行政機關就原告之申請是否以處分形式致令其不獲滿足，則非重點。本件原告於99年6 月23日陳請被告給付居易新村遷購陸光五村遭扣除之輔助購宅款160 萬元，經被告以原處分否准，惟原處分並無關於行政救濟期間之教示，依行政程序法第98條第3 項規定，自處分送達後1 年內聲明不服，視為於法定期間內所為﹔是原告於100 年7 月20日再為請求，其實即係就原處分不服之意，被告以100 年8 月1 日函復已以上情業經原處分函覆，固屬通知，但原告誤認被告100 年8月1 日函為行政處分，就該函為訴願之提起，實則應認乃就原處分提起訴願，經訴願決定不受理後，就本件課予義務訴訟之提起，應認已踐行訴願前置程序。是以，原告依眷改條例向被告申請發放補助購宅款案件未獲滿足，主張其權利受損，經訴願程序無結果，於起訴期間內請求被告為特定內容之行政處分，合於前揭課予義務訴訟起訴要件﹔其訴訟權不因其誤認被告100 年8 月1 日函為行政處分，致就該函為訴願之提起，而未就原處分提起而受損。

2.至於原告等其中48名雖亦曾就眷舍補助購宅款之發放，向本院提起101 年度訴字第1110號訴訟，經本院判決原告之訴駁回。惟上開訴訟所爭執者乃被告以陸光五村國宅換算每一單位坪型平均房地總價百分之八十核算補助購宅款，原告就所短少之20% 求為判給﹔而本件訴訟則係爭執被告援行政院94年11月7 日函為據，以居易新村原眷戶業自建商崇義公司處獲償160 萬元，乃逕行扣除該部分輔助購宅款，是否有理。是二者訴訟標的有所不同，核無重複起訴之疑義，均先敘明。

㈡實體部分：

1.原告等係居易新村原眷戶，居易新村原依當時國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點規定，經被告81年5 月27日（81）恭慈字第6534號令同意以專案協調方式，由原眷戶與居易新村民地業主及建商崇義公司以合建方式辦理眷村改建。嗣建商崇義公司因故未能履約而無法實質完成改建，被告以居易新村實質上確未完成改建，報經行政院審議建請同意將居易新村補納眷改總冊，經行政院交由財政部召集相關部會獲致會商結論，該部以94年10月5 日函建請行政院同意將居易新村補納眷改總冊，並以居易新村原眷戶前因建商崇義公司未能履約而獲有160 萬元補償，請被告逕行扣除輔助購宅款160 萬元後，餘款再輔助眷戶，至眷戶尚未取得之債權由眷戶自行處理，經行政院94年11月7 日函同意將居易新村補納眷改總冊，並請被告依上開財政部會商結論辦理。被告據於95年11月22日舉辦系爭說明會，並依原告等提具經法院認證之系爭申請書，選擇領取輔助購宅款或購置民間市場成屋核撥原告等輔助購宅款。系爭申請書載明：「本人同意依行政院94年11月7 日院臺防字第0940048302號函核示，逕由國防部於原眷戶各階可獲配輔助購宅款中扣除160 萬元，餘款補助眷戶購宅，至眷戶尚未取得之債權由眷戶自行處理。」而原告等均於申請書上簽名以選擇領取輔助購宅款或購置民間市場成屋核撥原告等輔助購宅款等節，為兩造所不爭執，並有被告81年5月27日（81）恭慈字第6534號令、財政部94年10月5 日函、行政院94年11月7 日函、系爭說明書及申請書等件影本在卷為憑。原告提起本件課予義務訴訟，以眷改條例第6條、眷改條例第6 條、第21條及同條例施行細則第19條第4 項為據，求為上開被告援引行政院94年11月7 日函扣除之160萬元輔助購宅款之補發，是否有理，論述如下。

2.按眷改條例係85年2 月5 日總統（85）華總字第8500027130號令制定並於同日施行，而該條例施行之日，已完成改建之眷村及已報行政院核定改建之眷村，依國防部原規定辦理，則為該眷改條例第28條第1 項本文所明定。而居易新村則係於國防部69年5 月30日（63）正歸字第7499號「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」有效施行期間，經被告81年5 月27日（81）恭慈字第6534號令同意以專案協調方式，由原眷戶與居易新村民地業主及建商崇義公司以合建方式辦理眷村改建。核諸該合建契約之當事人，均為私人，改合建契約自係私法上契約，自該約簽立之時起，該眷村之改建即由原眷戶與居易新村民地業主及建商崇義公司辦理，就給付行政之角度而論，已無提供改建給付之餘地，乃為居易新村核屬已完成改建之眷村。揆諸首揭法文，原告苟於改建事務上對於國防部仍有所請求，當依「國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點」為之，原告援引眷改條例第6 條、第21條及同條例施行細則第19條第4 項等規定為據，求為輔助購宅款之補發，本即有誤。

3.再者，建商崇義公司因故未能履約而無法實質完成改建，業已賠償各原眷戶160 萬元乙節，復為兩造所不爭執。為安置居易新村居民，行政院始以94年11月7 日函同意將居易新村補納眷改總冊，並請被告逕行扣除輔助購宅款160萬元後，餘款再輔助眷戶，從而，被告據於95年11月22日舉辦系爭說明會，並依原告等提具經法院認證之系爭申請書，選擇領取輔助購宅款或購置民間市場成屋核撥原告等輔助購宅款，該申請書可認係被告為達安置當地居民公共行政目的，而與原眷戶所簽訂之行政契約，兩造間之權利義務關係悉依契約為之，業已脫溢眷改條例所規範之範疇。而系爭申請書既已載明原告同意被告於原眷戶各階可獲配輔助購宅款中扣除160 萬元，餘款補助眷戶購宅等語，且原告等均於申請書上簽名確認，被告依約而為輔助購宅款之扣除，自無不法。

4.至於原告爭執上開申請書此一行政契約之簽立，非出於其真意，乃為無效契約；並謂扣除部分輔助購宅款，有失平等原則云云，均屬無據。蓋：

⑴原告就渠等於申請書上簽名之真正，均不爭執，自應推定其真意與契約文字之表示相符。苟原告等主張其簽名與真意不符，甚或出於詐欺、脅迫者，則應舉證以實其說，事後徒以契約簽立非出於真意為詞，主張契約無效，自非可採。

⑵按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，而有國軍老舊眷村重建試辦期間作業要點及眷改條例等規定之設。惟縱基於社會福利政策考量照顧上開人等，肯認其得優於一般國民權益，亦非得置國家經濟及財政狀況於不顧，無視於福利資源之分配，僅側重於上開人等之利益，予以過度保護，而違背國家資源合理分配及有效利用原則。居易新村已因地主、原眷戶及建商合建契約而形式上完成改建，本非眷改條例所規範對象，是未經被告納入眷改總冊，惟因原告等因建商崇義公司無法實質完成居易新村改建，基於社會福利政策所需，始再將之納入眷改總冊管理，但因無法依眷改條例規範之，而與原告等訂立行政契約。又因原告已自崇義公司處取償160 萬元，為避免原告雙重獲利，而扣除相當於該數額之輔助購宅款，其約定無任何悖於平等原則之處，較諸其他眷舍之補助，亦無失其衡。原告未將自崇義公司處取得之款項納入輔助購宅款總額計算，徒以被告依約扣除款項，而謂契約有失平等原則，亦無可採。

五、綜上，原告援引眷改條例第6 條、第21條及同條例施行細則第19條第4 項等規定為據，求判命被告為160 萬元輔助購宅款之補核，為無理由；原處分予以駁回，亦無不法，訴願決定未查明原告據以不服者乃為原處分，而非被告100 年8 月1 日函，逕以訴願不合法駁回，固然有誤，但結論並無二致。是原告提起本件課予義務訴訟，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條、第218 條，民事訴訟法第85條第1 項前段、第87條第2項，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭