臺北高等行政法院判決

106年5月25日辯論終結

原告

國揚實業股份有限公司

代表人

林子寬（董事長）

原告

威力國際開發股份有限公司

代表人

凃佩勳（董事長）

原告

展邦建設股份有限公司

代表人

江啟靖（董事長）

原告

弘輝開發建設股份有限公司

代表人

潘冠儒（董事長）

原告

和信成股份有限公司

代表人

楊猷傑（董事長）

原告

宇盛開發有限公司

代表人

廖碧春（董事）

原告

定利開發有限公司

代表人

胡定吾（董事）

上七人共同訴訟代理人

李佳翰 律師

被告

臺北市政府

代表人

柯文哲（市長）

訴訟代理人

林光彥 律師

　吳兆芳　律師

上列當事人間都市計畫事件，原告提起行政訴訟，經本院104年10月22日104年度訴字第648號判決後，經最高行政法院以105年7月22日105年度判字第385號判決發回本院更為審理，本院更為判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：

（一）本件原告威力國際開發股份有限公司（下稱威力公司）起訴後，其代表人已由游仁貴變更為凃佩勳，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟（參本院卷二第5 頁），核無不合，應予准許。

（二）按行政訴訟法第111 條規定：「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查原告於本院更為審理時原係聲明：「被告應就變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案及擬定臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西商業區及道路用地細部計畫案協議書第3 條約定之代金回饋義務，同意原告以新臺幣1,132,723,534 元繳交，並開立上開金額之繳費單予原告。」（參本院卷一第71頁）嗣後為數次訴之聲明變更或追加（參本院卷一第399 頁、卷二第149 頁、第292 頁），最後訴之聲明則如後所示。本院認原告所為訴之聲明變更或追加，其請求基礎事實不變，且被告亦無異議，而為本案之言詞辯論（參本院卷二第319 至323 頁），爰依前揭規定予以准許。

二、事實概要：緣原告國揚實業股份有限公司（下稱國揚公司）、威力公司、展邦建設股份有限公司、弘輝開發建設股份有限公司、和信成股份有限公司、定利開發有限公司等6 公司，前就臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西工業區土地（下稱系爭土地），申請都市計畫變更為道路用地及商業區，並申請擬定該等土地細部計畫案。上開原告於97年12月間依100 年12月23日修正前都市計畫工業區檢討變更審議規範（下稱行為時審議規範），與被告簽訂有關「『變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案』及『擬定臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西商業區及道路用地細部計畫案』協議書」，且列入「變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案」（下稱系爭變更主要計畫案），該計畫案並經被告以98年1 月22日府都規字第09800157000 號公告實施，而「擬定臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西商業區及道路用地細部計畫案」（下稱系爭變更細部計畫案）則經被告以98年3 月13日府都規字第09830597300 號公告實施。嗣原告和信成股份有限公司將9%之土地應有部分讓與原告宇盛開發有限公司，且原告將所持有之土地信託登記予臺灣土地銀行股份有限公司，並於99年間與被告再行簽訂「『變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案』及『擬定臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西商業區及道路用地細部計畫案』協議書」（下稱系爭協議書）。由於系爭協議書第3 條約定：「甲方（即原告）應捐贈之可建築用地（面積3,691 平方公尺）改折算代金繳納，其代金金額應按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加百分之四十計算。並於領取商業區建築建造執照前繳納予乙方（即被告）。」原告遂於101 年12月11日推原告國揚公司以（2012）國揚字第1436號函請被告依系爭協議書第3 條之約定，以系爭土地西北側即南港路3 段與八德路相間土地101 年度平均公告現值加4成計算代金數額，開立總額為新臺幣（下同）1,176,573,057 元之代金繳款單，俾憑繳交應捐贈土地之代金。惟被告所屬都市發展局（下稱都發局）以102 年1 月29日北市都規字第10104023300 號函（下稱都發局102 年1 月29日函）復原告其所選取作為計算標的之土地為第一種商業區，與本案第三種商業區（特）土地之使用性質不同，要求以都發局於100 年12月15日召開之都市計畫工業區檢討變更審議規範內自願捐獻代金認定方式會議結論：「㈡……為利後續通案執行之一致性與公平性，建議比照本市商業區通盤檢討計畫案規定，以距離最近且使用性質相同之土地作認定，計算繳納代金數額。」重新檢討計算回饋代金數額。原告仍認其所選擇之土地與系爭土地僅為一街之隔，最符合都發局所囑「距離最近且使用性質相同之土地作認定，計算繳納代金數額」之原則。惟都發局仍以102 年3 月18日北市都規字第10200682900 號函復應依該局102 年1 月29日函辦理，續經原告發函請求開立代金繳款單，嗣都發局以104 年2 月9 日北市都規字第10430664700 號函（下稱都發局104 年2 月9 日函）表明本案應向都發局申請辦理商業區開發都市設計審議通過後，於商業區申請建造執照時併同依當年度土地公告現值計算應繳納之代金，並經被告審核通過，於領取建造執照前繳納。都發局復以104 年3 月30日北市都規字第10400304100 號函（下稱都發局104 年3 月30日函）函知原告應以接近實際使用收益時點（申請建造執照時）計算代金。原告不服，提起行政訴訟，經本院104 年度訴字第648 號判決（下稱前審判決）：「確認被告對原告就變更臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案及擬定臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西商業區及道路用地細部計畫案協議書第3 條約定之代金回饋義務，於超過新臺幣拾壹億柒仟陸佰伍拾柒萬參仟零伍拾柒元之義務不存在。被告應同意原告以新臺幣拾壹億柒仟陸佰伍拾柒萬參仟零伍拾柒元繳交前項聲明之代金，並開立上開金額之繳費單予原告。訴訟費用由被告負擔。」被告不服，提起上訴，經最高行政法院105 年度判字第385 號判決（下稱系爭發回判決）：「原判決廢棄。關於原判決主文第一項部分（即確認之訴部分），被上訴人（按即原告）在第一審之訴駁回。關於原判決主文第二項部分，發回臺北高等行政法院。關於原判決主文第一項部分第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。」發回本院更行審理。

三、原告主張略以：

（一）兩造於99年間簽訂系爭協議書，其中第3 條約定原告應捐贈之可建築用地，面積為3,691 平方公尺，改折算代金繳納，堪認該部分之協議屬公法上之行政契約。又系爭協議書既已明確約定原告於申請建造執照時，必須繳納回饋金始能取得建造執照，斟酌訂立契約當時及過去事實、交易上習慣等其他一切證據資料，本於經驗法則、誠信原則及契約漏洞補充解釋，為實現行政契約訂約之經濟目的，並輔助實現原告契約內容之履行，自應認為被告有作成輔助契約內容實現之給付或附隨義務。是以，爰依系爭協議書之法律關係及行政訴訟法第8 條第1 項後段之規定請求被告作成回饋金繳納通知書予原告。

（二）被告既依系爭發回判決意旨遴選距離系爭土地310 公尺，且屬第三種商業區之編號121 地價區段計算代金，則被告及法院均應受該確認行政處分之拘束：被告於105 年9 月13日以府都規字第10500469500 號函（下稱被告105 年9 月13日函）遴選距離系爭土地310 公尺，且屬第三種商業區之土地即臺北市松山區寶清段6 小段104 地號（下稱寶清段6 小段104 地號）土地坐落之編號121 地價區段計算代金，且原告亦於105 年10月4 日委由原告訴訟代理人李佳翰律師發函，向被告表示同意以寶清段6 小段104 地號土地區段之地價計算代金。是以，被告及法院均應受該確認行政處分之拘束。被告嗣後雖以105年11月22日府都規字第10539294800 號函（下稱被告105年11月22日函）表示距離系爭土地最近（約310 公尺）之地價區段為編號75-3之土地，惟此已違反行政自我拘束原則。

（三）系爭協議書第3 條約定之回饋代金，應以毗鄰地價區段使用性質相同土地101 年度之公告現值計算：

１、依系爭發回判決意旨可知，系爭變更主要計畫案之都市計畫書已記載「代金實際金額依繳交時當年度之法令及公告土地現值加4 成計算」，而此所指「繳交時」，因申請人自願捐獻代金繳納之義務，係源於都市計畫變更處分之核定，故應解為都市計畫細部計畫變更處分核定後，申請人實際申請繳納時。蓋如將行為時審議規範第7 點第3 款第3 目規定，解釋為應俟申請人向都發局申請辦理商業區開發都市設計審議通過後，於商業區申請建造執照時併同依當年度土地公告現值計算應繳納之代金，並經被告審核通過，於領取建造執照前，始得繳納，將使同一都市計畫變更地區內，因提出申請建造執照之時間不同，致負擔之代金數額有不同之可能。依此解釋，其結果，除與都市計畫法第27條之1 規定之立法意旨不符外，亦與行政程序法第5 條之規定相違背。

２、被告於98年1 月22日公告實施系爭變更主要計畫案，復於98年3 月13日公告實施系爭變更細部計畫案。而系爭變更主要計畫案之位置為「臺北市南港區南港路3 段以南、東新街以東、南港路3 段149 巷以西街廓策略型工業區土地」；變更內容為由「策略型工業區」變更為「商業區及道路用地（商三）」。又系爭變更細部計畫案之都市計畫書第12至13頁已載明捐贈之時點，亦即「捐獻代金應於取得建造執照前交予臺北市政府，捐贈公共設施用地應於取得使用執照前完成興闢並辦理產權移轉予臺北市政府」，故原告於申請建造執照前即可繳納代金，不以申請建造執照為要件等語。並請求判決：⑴先位聲明：被告就系爭協議書第3 條約定之代金回饋義務，應依寶清段6 小段104 地號土地101 年度之公告現值加40% 計算代金數額，作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告。⑵備位聲明：被告就系爭協議書第3 條約定之代金回饋義務，應依臺北市松山區寶清段6 小段88地號（下稱寶清段6 小段88地號）土地101 年度之公告現值加40% 計算代金數額，作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告。

四、被告抗辯略以：

（一）原告請求被告開立繳費單之行為係為確定代金之繳納數額，該開立繳費單之行為應屬行政處分：

１、本件原告請求被告開立繳費單之行為，其目的係為了確定代金之繳納數額，該「核定」代金數額直接影響原告之財產權，屬公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，依行政程序法第92條第1 項之規定，此項「核定」之性質應為行政處分。況依司法院釋字第423 號解釋理由書意旨，行政處分不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，故該核定之性質不因原告發予被告之函文，由「核定」改為「開立繳費單」之文字，而改變其性質。從而，原告主張核定代金數額僅為契約之履行，而非行政處分等語，並無足採。

２、依原告之主張，原告繳納代金尚需先由被告核定或確定其數額，始得請求。倘原告此項主張成立，則依最高行政法院92年度判字第1592號、100 年度判字第2161號、105 年度判字第241 號判決意旨，原告自應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，始能提起給付訴訟，故原告逕自提起一般給付訴訟，即屬不備起訴要件，顯非適法，且無可補正，應依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，裁定駁回其訴，或以欠缺權利保護必要據以駁回。

（二）退步言之，縱被告核定代金數額並開立繳費單之行為，並非行政處分，則原告履行債務自無須經被告同意，本件訴訟亦欠缺權利保護必要，應予判決駁回：本件原告係請求被告應依原告主張之計算方式計算代金數額，並作成回饋金繳納通知書交付予原告，惟倘代金數額之核定並非行政處分，則身為債務人之原告，無待被告計算代金數額，即得以提存、匯入被告帳戶或類似之方式自行繳納代金履行債務，自無須被告作成回饋金繳納通知書。是故，原告之起訴並無權利保護之利益存在，所請求者（被告計算代金數額、開立回饋金繳納通知書）並無依法院判決以實現之必要性及實效性，欠缺權利保護之必要，依行政訴訟法第107 條第3 項、最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議之見解，應以判決駁回之。

（三）原告以系爭協議書第3 條為其請求權依據，顯無理由：系爭協議書第3 條係約定原告將捐贈之可建築用地改以折算代金方式繳納及代金數額之計算方式暨繳納時點，足見該約定之債務人為原告，繳納回饋金為原告之主給付義務，依最高行政法院102 年度判字第539 號判決意旨可知，附隨義務係指債務人有使債權人之給付利益獲得最大滿足，並保護債權人之人身或其他財產法益不會因債務之履行而受損害之義務，足見附隨義務係基於主給付義務所生，且均為債務人所應負之契約義務。而系爭協議書第3 條主給付義務之義務人並非被告，自無法從該條文推導出被告負有提供繳款書之給付義務或附隨義務。況且，本件被告已同意為都市計畫之變更，而系爭協議書係於該都市計畫變更前提下為開發之協議，故系爭協議書第3 條與都市計畫變更間亦無附隨義務關係。據此，原告依系爭協議書第3 條提起本件給付訴訟，即非有據。

（四）本件尚未完成市地重劃，原告不得向被告申請繳納代金：１、本件代金之繳納，為代替原應捐贈之10.5% 之私有土地，而應捐贈之可建築土地係規劃為公共設施用地，其須於市地重劃土地分配完成後始得登記為臺北市所有，故本件得申請繳納代金時點，亦應為市地重劃土地分配完成後始得繳納，以符合其本質。況系爭土地由策略型工業區變更為道路用地及商業區，係立基於土地所有權人擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再由臺北市政府檢具變更主要計畫書、圖報由主管機關核定後實施；倘未能於3 年內完成市地重劃計畫書送經市地重劃主管機關審核通過，則其使用分區仍應維持原先之「策略型工業區」，足證本件市地重劃是否完備可行，為本件都市計畫是否變更之要件，故本件土地代金之繳納時點，亦應為原告完成市地重劃後始得向被告申請繳納，以符合本件都市計畫係建立於原告就系爭土地採「市地重劃方式」而為規劃使用之本質。又倘系爭土地尚未完成市地重劃及都市設計審議作業，即無法確定「可建築土地」之範圍及其價值，故被告於原告申請繳納代金時，尚無法核算代金之數額。而依被告地政局土地開發總隊105 年10月18日北市地發重字第10531744200 號函（下稱土地開發總隊105 年10月18日函）之說明，可知本件自辦市地重劃案尚未完成，原告即不得向被告申請繳納代金。

２、關於市地重劃部分，系爭發回判決並未審酌，故被告就此部分之主張，與系爭發回判決意旨並無衝突。況且，系爭發回判決意旨並未指明應以101 年度之公告土地現值作為計算代金數額之基礎，至於系爭發回判決所載：「此所指『繳交時』，因申請人或本計畫區私有土地之所有權人，自願捐獻代金繳納之義務，係源於都市計畫變更處分之核定，應解為都市計畫細部計畫變更處分核定後，申請人實際申請繳納時。」應解釋為都市計畫細部計畫變更處分核定後，依系爭協議書、本案主要計畫書內容申請人得實際申請繳納時，為代金數額之計算時點。然而，依系爭變更主要計畫案之都市計畫書內容，可以推知申請人應於自辦市地重劃完成後始得繳納代金，因本件至今尚未完成市地重劃，故原告主張應以101 年度之公告土地現值作為計算代金金額之基礎等語，並無足採。

（五）本件應以系爭土地毗鄰地價區段使用性質相同土地即編號75之3 之地價區段為本件計算代金之基礎：

１、系爭土地依被告於98年3 月13日公告之系爭變更細部計畫案，由「策略型工業區」變更為「第三種商業區（特）」，並於前開計畫書內載明：「第三種商業區（特）土地及建築物除不得供作第24組特種零售業甲組、第25組特種零售業乙組、第36組殮葬服務業外，其餘比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用項目規定辦理，惟供住宅使用之樓地板面積（含其附屬相關設施）不得超過本案容積總樓地板面積之30% 。」又所謂「使用性質相同」，應以土地使用分區為準。是以，系爭土地應以第三種商業區土地為計算回饋代金之基礎。

２、系爭土地並無毗鄰之第三種商業區之「地價區段」土地，故應以距離最近之第三種商業區土地所坐落之地價區段為代金之計算基礎。又被告以「都市計畫規劃管理系統」查詢後，得出系爭土地至編號75之3 地價區段內之第三種商業區土地即寶清段6 小段88地號土地之距離為309.361 公尺，至寶清段6 小段104 地號土地之距離為365.609 公尺。因此，距離系爭土地最近且「使用性質相同」之土地應為寶清段6 小段88地號土地，其所坐落之地價區段為編號75之3 ，原告自應以此為計算代金之基礎。

３、被告105 年9 月13日函僅係說明本件代金之繳納，有通案三原則可循，而所揭示通案三原則為：（一）代金計算時點、（二）遴選基地原則、（三）繳納代金原則，被告並於該函文內說明本件已進行行政訴訟程序，原告倘欲和解，請先向被告澄明有和解意願，並將和解條件函送被告所屬都發局。故該函文係被告單純事實之陳述或說明，不發生任何法律上之效果，僅為單純之觀念通知，而非行政處分。易言之，本件不因被告發函予原告而發生確定繳納代金數額之規制效力，自非行政處分。況且，被告依行政程序法第101 條之規定，以105 年11月22日函更正前開105年9 月13日函，亦即更正遴選距離系爭土地310 公尺之第三種商業區土地由「寶清段6 小段104 地號土地」，更正為編號75之3 之地價區段，並澄清被告105 年9 月13日函文僅為觀念通知，自無違反行政自我拘束原則之情形等語。並請求判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所述之事實，有系爭變更主要計畫案、系爭變更細部計畫案、系爭協議書、原告國揚公司101 年12月11日（2012）國揚字第1436號函、都發局102 年1 月29日函、104 年2 月9 日函、104 年3 月30日函等影本附卷可稽（參本院前審卷第16至74頁、第75至86頁、第87至91頁、第92至93頁、第94頁、第103 頁、第107 頁），且為兩造所不爭執，自堪信為真實。是以，本件兩造之爭點為：（一）原告得否依系爭協議書第3 條之約定，請求被告作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告？（二）被告應以何年度毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告現值作為計算回饋金之基礎？（三）與系爭土地「毗鄰地價區段使用性質相同土地」應如何認定？

六、本院之判斷：

（一）按「（第1 項）土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。（第2 項）前項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。」為都市計畫法第27條之1 所規定，依都市計畫法第27條之1 第2 項授權訂定之行為時審議規範，性質為法規命令。第按「二、辦理程序：（一）通盤檢討……（二）個案變更……1.都市計畫區內極易造成污染及危害公共安全之工廠，經當地直轄市、縣( 市) 政府審核應予搬遷者，其遷廠後之舊址工業區土地，除依法變更為其他種類之工業區，繼續作工業使用外，依都市計畫法第27條第1 項第2 款規定，迅行變更為其他適當之使用分區或公共設施用地。2.申請人擬興辦之事業，合於都市計畫法第27條第1 項第3 款、第4 款之規定，並有具體可行之財務及實施計畫者，免依本部74年9 月19日台（七十四）內營字第328477號函規定程序報核，但其擬興辦之事業，依規定須經各該目的事業主管機關核准者，應先徵得各該目的事業主管機關同意後辦理。」「五、申請個案變更或通盤檢討建議變更工業區之附帶條件：引言：申請個案變更或通盤檢討建議變更工業區，申請人應於主要計畫核定前，與當地地方政府簽定協議書，同意下列事項，並納入都市計畫書規定，以利執行。（一）依本審議規範規定自願捐贈工業區變更後一定面積比例之公共設施用地及可供建築用地或提供一定金額之捐獻代金予當地直轄市、縣( 市)政府或鄉、鎮、縣轄市公所。……」「六、許可條件：（一）申請個案變更或通盤檢討建議變更都市計畫工業區，除以區段徵收方式開發者外，應提供捐贈土地，及自行留設區內所需公共設施，不得低於附表之規定。……」「七、開發方式：（一）區段徵收……（二）自願捐贈土地：1.按本規範許可條件所訂自願捐贈土地比例，捐贈可供建築用地予當地直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所為原則。2.……3.申請人同意確實依本規範所定附帶條件及許可條件辦理者，得採自辦市地重劃方式開發，其提供之公共設施用地比率並應單獨計列，不含開發範圍內以原公有道路、溝渠、河川及未登記地辦理抵充之部分。（三）自願捐獻代金：1.依附表自願捐贈之可供建築用地，得經當地地方政府同意，改以自願捐獻代金方式折算繳納，以利整體規劃使用。2.依附表自願捐贈可供建築用地，但現況確無法捐贈者，得改以自願捐獻代金方式折算繳納。

3.前二目自願捐獻代金，應按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加百分之40計算。但當地地方政府已另訂代金捐獻相關規定，且其捐獻數額不低於上述規定者，從其規定辦理。……」分別為行為時審議規範第2 點、第5 點、第6 點及第7 點所規定。準此，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所者，包括：依都市計畫法第24條規定之私人申請自行擬定或變更都市計畫之細部計畫；因擬定計畫機關依都市計畫法第26條規定，所為之都市計畫之通盤檢討變更；及依都市計畫法第27條所為之都市計畫個案變更等，而申請人擬興辦事業，合於都市計畫法第27條第1 項第3 款、第4 款規定，僅為其中之一種方式，即依都市計畫法第27條之1 規定，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，並不限於經申請人申請之個案變更或通盤檢討建議變更都市計畫工業區，惟對於申請個案變更或通盤檢討建議變更都市計畫工業區者，要求申請人應於主要計畫核定前，就依該審議規範規定自願捐贈工業區變更後一定面積比例之公共設施用地及可供建築用地或提供一定金額之捐獻代金予當地直轄市、縣（市）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，且協議書所約定自願提供捐贈土地，及自行留設區內所需公共設施，或自願捐贈代金之履行，為變更工業區之許可條件。

（二）次按申請工業區變更為非工業區使用案件，主管機關依都市計畫法第27條第1 項第3 款規定核定都市計畫變更案，並要求土地權利關係人提供回饋，為都市計畫主管機關所為公法上之單方行政行為，因直接對一定區域內人民增加其負擔，依司法院釋字第156 號解釋意旨，具行政處分性質；又依行為時審議規範第5 點規定，由申請人於主要計畫核定前，與當地地方政府簽定協議書，關於「自願捐贈工業區變更後一定面積比例之公共設施用地及可供建築用地或提供一定金額之捐獻代金予當地直轄市、縣( 市) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所之約定」為申請個案變更工業區之附帶條件（許可條件），並應納入都市計畫書。因此，如經主管機關核定主要計畫變更案（按都市計畫案之提出不當然核定），該協議書之內容，即成為變更都市計畫之一部分，為都市計畫主要計畫變更核定處分之負擔，而為該處分之附款。惟依行為時審議規範第6 點第1 款規定，關於同意提供捐贈土地及自行留設區內所需公共設施，原則上不得低於附表之規定；換言之，協議之結果，該規範附表所定之自願捐贈比例，為其最低標準，而得為較高比例之捐贈協議，是申請人與當地地方政府所簽定之協議書，其雙方就其內容有協議之空間，並因雙方當事人互為意思表示合致而成立，其性質應為行政契約。

（三）再按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260 條第3 項定有明文。本件為經最高行政法院發回更審之案件，本院在此個案中，應受最高行政法院發回判決所表示個案法律意見之拘束，並依其提示之法律意見，據以為解釋法律之指針。經核，關於「原告得否依系爭協議書第3 條之約定，請求被告作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告」及「被告應以何年度毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告現值作為計算回饋金之基礎」之爭點，系爭發回判決業已表示意見如下：

１、關於「原告得否依系爭協議書第3 條之約定，請求被告作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告」之爭點部分：

⑴系爭發回判決第26至28頁就此爭點業已敘明：「按『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』為行政訴訟法第8 條第1 項所明定。申請工業區變更為非工業區之都市計畫個案變更，因申請人與當地地方政府所簽定之協議書有行政契約性質已敘之如前，是主管機關核定主要計畫變更案後，雖協議書之內容，即成為變更都市計畫之一部分，為都市計畫主要計畫變更核定處分之負擔，而為該處分之附款，然協議書本身仍保有行政契約之屬性，申請人繳納代金，則係履行行政契約義務之行為，與之訂定協議之當地直轄市、縣( 市) ( 局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，亦得請求申請人履行，屬基於行政契約所生之權利、義務關係。又行政契約，除行政程序法另有規定，依行政程序法第149 條規定，準用民法相關規定。申請人應繳納之代金金額，涉『毗鄰地價區段使用性質相同土地』具體化之問題，是申請人請求依約履行繳納代金義務時，因協議書具行政契約性質，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，有告知申請人應繳納代金金額，及繳納方式，並提供繳納所需繳款書之附隨義務。因此，申請人繳納代金所生之爭議，係行使行政契約之請求權所生，應依行政訴訟法第8 條規定提起公法上契約之給付訴訟。至課予義務訴訟制度之設計，旨在對於人民依法向行政機關申請而未獲核准之案件提供救濟管道，以人民有公法上請求權存在為前提，本件繳納代金爭議，係被上訴人（即原告）為履行公法契約之義務，對上訴人（即被告）因公法契約所生附隨義務為請求，非係被上訴人『依法申請』案件未獲核准所為之救濟，自非得適用課予義務訴訟作為救濟之類型。……本件被上訴人於系爭都市計畫變更案經上訴人公告實施後，係以101 年12月11日函請求上訴人依系爭協議書之約定，並主張以系爭土地西北側即南港路3 段與八德路間土地101 年度平均公告現值加4 成計算代金金額，開立總額為1,176,573,057 元之代金繳款單，以供其繳交應捐贈土地之代金。依前開之說明，上訴人雖不受被上訴人主張代金金額之拘束，然仍有認定與系爭土地毗鄰地價區段使用性質相同土地後，以其當年度之公告土地現值作為計算代金金額，開立代金繳款單予被上訴人之義務。惟上訴人於被上訴人為前開請求後，由所屬都發局以102 年1 月29日函及104 年3 月30日函函復被上訴人，依該等函文意旨觀之，自有拒絕開立繳款單之意思。被上訴人為履行其繳納代金之義務，自得提起公法上契約之給付訴訟，請求上訴人履行前開所述之附隨義務，以保障其權利。」

⑵被告雖辯稱伊開立繳費單之行為係確定代金之繳納數額，應屬行政處分，故原告應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，始能提起給付訴訟。況且，縱伊核定代金數額並開立繳費單之行為，並非行政處分，則原告履行債務自無須經伊同意，本件訴訟亦欠缺權利保護必要，應予判決駁回。再者，系爭協議書第3 條係約定原告將捐贈之可建築用地改以折算代金方式繳納及代金數額之計算方式暨繳納時點，足見該約定之債務人為原告，繳納回饋金為原告之主給付義務，亦即系爭協議書第3 條主給付義務之義務人並非被告，自無法從該條文推導出被告負有提供繳款書之給付義務或附隨義務等語。惟查，關於被告開立繳費單之行為究係何種性質，原告應提起課予義務訴訟或給付訴訟，或者，原告可自行履行債務，提起本件訴訟無權利保護必要，乃系爭發回判決廢棄本院前審判決時，於個案中具體指明之法律見解，本院自應受系爭發回判決之拘束，並以其所為廢棄理由之法律上判斷為本件判決之基礎。是以，原告仍執前詞，主張被告就其請求不得提起給付訴訟云云，洵不足採。

２、關於「被告應以何年度毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告現值作為計算回饋金之基礎」之爭點部分：

⑴系爭發回判決第20至25頁就此爭點業已闡述：「……2 、參諸都市計畫法第27條之1 之立法理由『……三、第1 項明定土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫、或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，以落實使用者負擔、受益者付費之公平原則。』足認關於計畫變更之回饋，旨在實現『使用者負擔』、『受益者付費』原則之意旨。蓋因使用分區之變更，土地使用強度提升，將使地主獲致高額之土地增值，此非屬於變更申請者或地主施以勞力、資本而增值，不應歸於私人所獨享，基於漲價歸公理念，應回饋社會大眾共享；另由於土地使用變更造成公共設施需求與對環境之衝擊，基於外部成本內部化，應由開發者負擔。因此，都市計畫法第27條之1 之回饋內容，包括增值回饋（與土地增值稅課徵之法理相同）及成長付費（相當於區域計畫法第15條之3 第1 項、第4 項所稱開發影響費）。本件為依都市計畫法第27條第1 項第3 款規定所為之都市計畫個案變更，不問係因土地使用分區變更所致地價之增值，或基於外部成本內部化之負擔內容，應於細部計畫變更核准時，即得確定。3 、又申請人依行為時審議規範第6 點規定申請個案變更都市計畫工業區，以自辦市地重劃方式開發，提供捐贈土地，及自行留設區內所需公共設施，或經同意改以捐獻代金為許可條件，核定之主要計畫變更案，都市計畫書所載，即成為變更都市計畫之一部分。查『……拾壹、開發方式及回饋計畫……二、回饋計畫……（二）本計畫區私有土地部分，應捐贈之可建築土地（占計畫區私有土地之10.5% ）由申請人依前開審議規範以代金折算繳納，代金實際金額依繳交時當年度之法令及公告土地現值加4 成計算。……』為本件系爭變更主要計畫案之都市計畫書所載明，明定『代金實際金額依繳交時當年度之法令及公告土地現值加4 成計算』，此所指『繳交時』，因申請人或本計畫區私有土地之所有權人，自願捐獻代金繳納之義務，係源於都市計畫變更處分之核定，應解為都市計畫細部計畫變更處分核定後，申請人實際申請繳納時。……因此，如將行為時審議規範第7 點第3 款第3 目『前2 目自願捐獻代金，應按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加百分之40計算』規定，於本件情形，解為應俟申請人向都發局申請辦理商業區開發都市設計審議通過後，於商業區申請建造執照時併同依當年度土地公告現值計算應繳納之代金，並經上訴人審核通過，於領取建造執照前，始得繳納，將使同一都市計畫變更地區內，因提出申請建造執照之時間不同，致負擔之代金數額有不同之可能。依此解釋，其結果，除與都市計畫法第27條之1 規定之立法意旨不符外，亦與行政程序法第5 條之規定相違背，自不足採。……事實上，行為時審議規範第5 點第5 款已規定：『未依計畫書規定之遷廠期程、實施進度及協議書辦理者，由都市計畫擬定機關查明，並於1 年內依法定程序檢討變更恢復原計畫為工業區，其土地權利關係人不得以任何理由提出異議。』而此所指依協議書辦理，應包括申請人於協議書中同意自願捐贈工業區變更後一定面積之公共設施用地及可供建築用地，或自願捐獻代金部分。又『……拾貳實施進度及經費：一、實施進度（一）本計畫區內商業區之建設與工程應於建築執照核定起5 年內進度達50% ，7 年內應達75% ，9 年內應全部完成，並納入協議書內規定。若有非可歸責於申請開發者之情事，得提出事實理由經市府同意後辦理展期或不計入時程計算。（二）本案發布實施後，申請人（國揚實業股份有限公司等）如未依核准之開發時程實施開發建設者，臺北市政府於1 年內依都市計畫法定程序將其土地（不包括公共設施用地）變更為原使用分區，且已繳納代金及管理維護費用不得撤銷請求歸還。申請人不得以任何理由提出異議及要求補償或賠償。』亦為本件主要計畫變更計畫案之都市計畫書所載。易言之，申請人未依限實施開發，行為時審議規範、都市計畫書均有制衡機制。6 、基上說明，經申請之都市計畫個案變更核定後，申請人依『協議書』同意內容履行『回饋』義務，與申請人應依限實施開發義務，二者間，除性質上無必須同時履行之必要外，法令之設計，亦無此要求。即無論從『回饋』、『捐獻代金』之性質，都市計畫法第27條之1 之立法目的，行為時審議規範規定、系爭都市計畫變更案之都市計畫書及『協議書』之記載，均難認申請人須於提出申請建造執照時，始得申請繳納代金。上訴論旨，以抽象之土地正義及貫徹地利共享等為理由，將申請人繳納代金之義務延至申請人實現開發時，而限制申請人繳納代金之時點，除與都市計畫法第27條之1 規定意旨不符外，顯已增加法律所無且不利於人民之限制，尚無可採。又系爭協議書第3 條關於被上訴人應捐贈之可建築用地義務，既由繳納代金所取代，而應繳納代金，已約定面積為3,691 平方公尺，其計算標準，為『按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加百分之四十計算』，已無『可建築土地』無法確定之問題。上訴意旨，以系爭土地尚未完成市地重劃及都市設計審議作業，無法確定『可建築土地』之範圍及其價值，認上訴人於被上訴人申請繳納代金時，尚無法核算代金之金額，亦難採取。」

⑵又如前所述，原告係於101 年12月11日推原告國揚公司以（2012）國揚字第1436號函請求被告依系爭協議書第3 條之約定，以系爭土地西北側即南港路3 段與八德路相間土地101 年度平均公告現值加4 成計算代金數額，開立總額為1,176,573,057 元之代金繳款單，俾憑繳交應捐贈土地之代金，故原告係於101 年申請繳納代金。揆諸系爭發回判決意旨，被告即應依原告申請繳交時之101 年度公告土地現值作為計算代金數額之基礎。

⑶被告雖稱：本件代金之繳納，為代替原應捐贈之10.5% 之私有土地，而應捐贈之可建築土地係規劃為公共設施用地，其須於市地重劃土地分配完成後始得登記為臺北市所有，故本件得申請繳納代金時點，亦應為市地重劃土地分配完成後始得繳納，以符合其本質。況本計劃區基地由策略型工業區變更為道路用地及商業區，係立基於土地所有權人擬具市地重劃計畫書，送經市地重劃主管機關審核通過後，再由臺北市政府檢具變更主要計畫書、圖報由主管機關核定後實施；倘未能於3 年內完成市地重劃計畫書送經市地重劃主管機關審核通過，則其使用分區仍應維持原先之「策略型工業區」，足證本件市地重劃是否完備可行，為本件都市計畫是否變更之要件，故本件土地代金之繳納時點，亦應為原告完成市地重劃後始得向被告申請繳納，以符合本件都市計畫係建立於原告就系爭土地採「市地重劃方式」而為規劃使用之本質。又倘系爭土地尚未完成市地重劃及都市設計審議作業，即無法確定「可建築土地」之範圍及其價值，故被告於原告申請繳納代金時，尚無法核算代金之數額等語。但查，關於被告應以何年度毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告現值作為計算回饋代金之基礎，亦為系爭發回判決廢棄本院前審判決時，於個案中具體指明之法律見解，本院亦應受系爭發回判決之拘束，並以其所為廢棄理由之法律上判斷為本件判決之基礎。是以，被告再以前詞置辯，要非足取。

⑷被告另稱：系爭發回判決並未審酌市地重劃部分，故伊主張本件代金之繳納時點，應為原告完成市地重劃後始得為之一節，與最高行政法院發回判決意旨並無衝突云云。然查，被告於本院前審判決後之105 年5 月5 日所提出之上訴理由（一）狀記載：「貳、本件代金應以『申請建造執照時』之公告土地現值為計算基準，始符合都市計畫法回饋機制之本旨及系爭協議書第3 條約定之真意……四、依前開都市計畫主要計畫之內容可知，系爭代金之性質為應捐贈之『可建築土地』之替代，而系爭土地係以市地重劃之方式進行開發，則在市地重劃完成前，究竟哪些土地為『可建築用地』、其價值為何，均尚屬未知，自無法進行『可建築土地』之捐贈，其替代物即代金之金額亦無從計算。五、再者，依前開都市計畫細部計畫之內容可知，本計畫區之開發須先經『臺北市都市設計及土地使用開發許可審議委員會』進行都市設計審議通過後，方能確定都市設計及土地使用開發之內容，此時方能確定究竟哪些土地為『可建築土地』及其價值，方可進行『可建築土地』之捐贈及其替代物即代金之金額之計算。六、從而，依前開都市計畫及系爭協議書規定之原意，本件應於完成市地重劃及都市設計審議作業後，方能確定『可建築土地』之捐贈及其替代物即代金之計算。……」（參最高行政法院105 年度判字第385 號卷第109 頁背面）足見原告於市地重劃土地分配完成前得否繳納代金之爭點，被告業於前審判決後之上訴理由（一）狀提出。又系爭發回判決第24頁已敘明：「系爭協議書第3 條關於被上訴人應捐贈之可建築用地義務，既由繳納代金所取代，而應繳納代金，已約定面積為3,691 平方公尺，其計算標準，為『按工業區變更後毗鄰地價區段使用性質相同土地之公告土地現值加百分之四十計算』，已無『可建築土地』無法確定之問題。上訴意旨，以系爭土地尚未完成市地重劃及都市設計審議作業，無法確定『可建築土地』之範圍及其價值，認上訴人於被上訴人申請繳納代金時，尚無法核算代金之金額，亦難採取。」足認系爭發回判決業已審酌市地重劃之因素，被告仍執陳詞，抗辯原告應於完成市地重劃後始得繳納代金云云，要非可採。

（四）與系爭土地「毗鄰地價區段使用性質相同土地」應如何認定？

１、經查，系爭協議書第3 條約定之內容，業如前述。又行為時審議規範第7 點第3 款第3 目所謂「毗鄰地價區段使用性質相同土地」，依其意旨，應就毗鄰地價區段內，與系爭土地之土地使用強度及商業價值最相似者為「性質相同」，即應以所在地段、使用分區、建蔽率、容積率及允許使用組別等使用管制之內容為綜合之觀察。又查，系爭土地係依系爭變更細部計畫案之都市計畫書，由「策略型工業區」變更為「第三種商業區（特）」，並於前開計畫書內載明：「第三種商業區（特）土地及建築物除不得供作第24組特種零售業甲組、第25組特種零售業乙組、第36組組殮葬服務業外，其餘比照臺北市土地使用分區管制規則第三種商業區之使用項目辦理……。」（參前審卷第78頁）因此，就系爭土地而言，應為第三種商業區，僅於細部計畫限制不得供作第24組特種零售業甲組、第25組特種零售業乙組、第36組殮葬服務業使用。況且，兩造就所謂「使用性質相同土地」，係指第三種商業區之土地一節，亦未爭執。是以，原告應以第三種商業區土地作為計算回饋代金之基礎。

２、原告主張應依距離系爭土地310 公尺、坐落編號121 地價區段內之寶清段6 小段104 地號土地之公告現值計算代金，被告則認應依距離系爭土地最近（約310 公尺）、坐落編號75之3 地價區段內之寶清段6 小段88地號土地之公告現值計算代金。查：

⑴依被告提出之地價區段套疊地號圖（參本院卷二第195 頁），可知編號121 地價區段右側地號土地，即8 、69、252 、253-3 、253 地號土地為排水溝用地（公共設施用地）（參本院卷二第86至89頁、第196 至197 頁）；12、16、16-1、21-1、23-1、21、23、65、73、74、77、79、71、81、83、251 、255 、245 地號土地為道路用地（公共設施用地）（見本院卷二第90至105 頁、第198 至199 頁）；225 、247 地號土地為國小用地（參本院卷二第200至201 頁），均非第三種商業區土地，並非使用性質相同土地。另編號75-3地價區段右側土地，即83、85、87、70、250 、249 、251 、71、224 地號土地亦為道路用地（公共設施用地）（參本院卷二第83頁、第104 至第110 頁、第224 頁）；225 、247 地號土地為國小用地（參本院卷二第200 至201 頁），並非第三種商業區土地。且從上開圖示觀之，與系爭土地距離最近且使用性質相同之土地應為88地號土地。從而，原告應以88地號土地之公告現值作為計算代金之基礎。

⑵原告固主張被告105 年9 月13日函業已遴選距離系爭土地310 公尺，且屬第三種商業區之土地即寶清段6 小段104地號土地坐落之編號121 地價區段計算代金，且原告亦於105 年10月4 日委由原告訴訟代理人李佳翰律師發函，向被告表示同意以寶清段6 小段104 地號土地區段之地價計算代金。是以，被告及法院均應受該確認行政處分之拘束。被告嗣雖以105 年11月22日函表示距離系爭土地最近者，為坐落編號75之3 地價區段內之寶清段6 小段88地號土地，惟此已違反行政自我拘束原則等語。然查，被告105年9 月13日函雖載明：「說明：……（二）遴選基地原則：應遴選毗鄰地價區段無使用性質相同土地，應依本府100 年12月15日召開『都市計畫工業區檢討變更審議規範內自願捐獻代金認定方式』會議決議，以距離最近且使用性質相同之土地計算代金。經檢視應遴選距離本案基地310公尺之第三種商業區（松山區寶清段六小段104 地號土地）坐落之地價區段計算代金。」（參本院卷一第168 至169 頁）惟被告業以105 年11月22日函表示：「主旨：有關貴公司就『變更臺北市南港區南港路三段以南、東新街以東、南港路三段149 巷以西街廓策略型工業區土地為道路用地及商業區主要計畫案』乙案，更正本府遴選距離本案基地310 公尺之第三種商業區土地地號，詳如說明，請查照。說明：一、依本府105 年9 月13日府都規字第10500469500 號函續辦。二、查貴公司前以105 年4 月18日（2016）國揚字第7098號函詢本府可否協商和解，復以105 年8 月18日（2016）國揚字第7471號函請本府依最高行政法院105 年判字第385 號判決書計算代金，故本府以上開號函請貴公司澄明和解意願並將和解標的函送過局，並重申本市都市計畫工業區變更回饋可建築土地改繳代金案件之通案原則，係屬觀念通知非行政處分，合先敘明。三、本府依上開號函通案原則之基地遴選原則檢視本案基地毗鄰地價區段，皆無使用性質相同（第三種商業區）土地，故選取距離最近且使用性質相同之土地為距離本案基地最近（約310 公尺）之地價區段編號75-3土地作為遴選標的。有關本府前開號函說明三㈡（略以）：『……。經檢視應遴選距離本案基地310 公尺之第三種商業區（松山區寶清段6 小段104 地號土地）坐落之地價區段計算代金。……。』所載地號係屬誤植，特予更正為：『……。經檢視應遴選距離本案基地310 公尺之第三種商業區坐落之地價區段（編號75-3）計算代金……。』。」（參本院卷一第379 至380 頁）準此，被告既以105 年11月22日函更正如上，原告自不得再持被告105 年9 月13日函為據，主張距離系爭土地最近且使用性質相同之土地為寶清段6 小段104地號土地。

⑶原告雖又主張被告105 年11月22日函違反行政自我拘束原則云云。惟查，原告自承其於105 年8 月18日以國揚字第7471號函請求被告告知應繳納代金數額並提供繳納所需繳款書後，被告方以105 年9 月13日函回覆原告等情（參本院卷二第311 頁），而觀諸被告105 年9 月13日函內容，僅係說明本件代金之繳納，有通案三原則可循，即（一）代金計算時點、（二）遴選基地原則、（三）繳納代金原則，其中遴選基地原則部分則載明：「經檢視應遴選距離本案基地310 公尺之第三種商業區（松山區寶清段六小段104 地號土地）坐落之地價區段計算代金。」且於該函末段記載：「……本案……現已進入行政訴訟程序中，惟檢視貴公司前於105 年4 月18日來函主張和解，又於105 年8 月18日再來函請本局依最高行政法院判決結果，並依本局100 年12月15日召開『都市計畫工業區通盤檢討變更審議規範內自願捐獻代金之認定方式』會議結論遴選商業區土地。爰請貴公司先予澄明有無和解意願，並將和解條件函送過局，以利憑辦。」足見被告所為之上開函文僅係就原告之請求說明，不發生任何法律上之效果，僅為單純之觀念通知，而非行政處分，故被告105 年11月22日函所為之更正，自無原告所述違反行政自我拘束原則之情事。

七、綜上所述，被告有開立代金繳款單予原告之義務，且應以寶清段6 小段88地號土地101 年度之公告現值為基礎計算代金。從而，原告先位請求被告就系爭協議書第3 條約定之代金回饋義務，應依寶清段6 小段104 地號土地101 年度之公告現值加40% 計算代金數額，作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告，為無理由，應予駁回。至原告備位請求被告就系爭協議書第3 條約定之代金回饋義務，應依寶清段6 小段88地號土地101 年度之公告現值加40% 計算代金數額，作成繳納義務人為原告之回饋金通知書交付予原告，即有理由，應予准許。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，亦併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第200 條第4 款、第104 條、民事訴訟法第79條、第85條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭