臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)九十二年度訴字第四八一○號

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第四八一○號

原告

甲 ○

被告

銓敘部

代表人

乙○○部長）

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十二年

九月十六日九二公審決字第○二○五號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

一、事實概要：原告原任交通部臺灣區國道新建工程局第一區工程處（下稱國工局一區工程處）正工程司，其自願退休案經被告以民國九十二年七月三日部退三字第○九二二二六二三一二號函依公務人員退休法第四條第一項第二款規定，核定自九十二年七月十六日自願退休生效，並於該函說明三、備註：㈣載明：「黃正工程司非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點（下稱待遇支給要點）之公務人員俸額標準表（下稱俸額標準表）支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款（按：指依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點《下稱優惠存款要點》辦理優惠存款）。」及於同函所送之公務人員月退休金證書附註欄加註：「公保養老給付金額不得辦理優惠存款」在案。原告不服上開退休核定函備註欄及月退休金證書加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款之處分，提起復審，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：如主文所示。

㈡被告聲明：原告之訴駁回。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈「查優惠存款要點之訂定，固屬被告之職權，惟被告本於職權訂定該辨法時，仍不得違背憲法之平等原則。上開被告訂定之優惠存款要點規定，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，並須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，始得依該要點辦理優惠存款。則依該辦法之規定，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關退休，依被告所訂上開辦法之規定，其退休給付即全部不得辦理優惠存款；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款機關服務，該員之退休給付即全數得以辦理優惠存款，實與憲法所保障之平等原則有違。本件被告以原告退休時在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合，乃就原告於五十八年至七十八年間，服務於行政院國軍退除役官兵輔導委員會期間，非單一薪俸之單位，所領養老給付亦一併在其退休金證書附註『不得辦理優惠存款』，顯有違平等原則……」，前經鈞院九十年度訴字第六一三七號判決指明在案。本件原告任職行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民工程事業管理處（下稱榮工處，現已改制為榮民工程股份有限公司）自七十年一月一日起至七十九年九月二十五日期間之退休俸額（指公保養老給付），與前述判決之情節完全相同，係屬得以辦理優惠存款之服務年資，應請准予就該部分年資（公保養老給付部分）辦理優惠存款，始符合平等原則。

⒉本件復審時，公務人員保障暨培訓委員會委員陳淞山、廖林麗貞之不同意見書所指下列各點，應值參考：

⑴按行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」復參照司法院釋字第四八五號解釋：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。．．．。」是以，平等原則係保障人民法律地位之實質平等，對於本質上相同之事務，禁止恣意為不同待遇，對於本質上不同之事務，亦禁止恣意為相同待遇。平等原則雖不禁止對人民為差別待遇，惟應斟酌規範事務性質之差異，基於合理正當之理由而為，否則仍屬恣意之差別待遇而有違平等原則。

⑵被告依優惠存款要點第二點之規定，以原告最後在職之機關為國工局一區工程處，係屬適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，依規定不得辦理優惠存款，固非無見。並認對於本質上相同之公保養老給付事件，僅限於待遇支給要點之俸額標準支薪者，始得辦理優惠存款，無非以退休公務人員公保養老給付優惠存款，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險法之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，故該要點以依待遇支給要點之俸額標準支薪之退休人員為適用對象，係依制度之本旨，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定云云。惟公保養老給付得辦理優惠存款，既係因早期公務人員待遇偏低，致退休實質所得偏低，故為照顧一般公教人員退休生活及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量而建立，因退撫新制實施前之年資仍依舊制計算退休金，則原告於八十四年七月一日退撫新制實施前之公務人員保險年資部分，其換算之公保養老給付，即應得以辦理優惠存款，始能達成當初建立公保養老給付辦理優惠存款制度目的。

⑶以最後在職之機關係適用待遇支給要點之俸額標準表支薪者，始得辦理，或許考量國工局一區工程處係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，其待遇已較適用待遇支給要點之俸額標準表支薪者為高，已無以公保養老給付辦理優惠存款加以彌補之必要，計算上亦較為簡便，但完全不論前述退休金計算方式與任職時問長短，一律以最後之任職機關所適用之待遇支給類型作為判斷標準，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款機關退休，其原得辦理優惠存款之公保養老給付，即變為不得辦理：反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款之機關服務，該員原不得辦理優惠存款之公保養老給付，反得辦理（參照鈞院前開判決），其結果顯失公平，亦偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的。基此，被告依優惠存款要點第二點之規定，認原告之公保養老給付不得辦理優惠存款，顯屬恣意差別待遇，實有違平等原則之要求。

⒊查被告明知優惠存款採用「最後機關制」，有違平等原則，迭經各界反映，仍執意不肯修正，其主要原因在於被告為全國最高人事主管機關，其利用「人事管理一條鞭制」等制度，靈活調度中央及地方人員之任免及遷調，故被告訂定優惠存款要點時，特別設計採用「最後機關制」，使職位調動靈活之特定職務人員退休時，均能適巧地讓其在得辦理優惠存款之機關退休，而得辦理優惠存款，而一般公務人員則因調動不易，只有靠運氣和機緣決定是否能辦理優惠存款，致使優惠存款要點之規定，形同獨厚某些特定機關及某些特定職務人員之自肥條款。該條款使某些特定機關及某些特定職務人員，退休後享受超過其按服務期間比例計算之優惠存款，卻使部分公務人員喪失按其服務期間比例計算辦理優惠存款之權利。換言之，被告係偏頗地將應由一般公務人員按其在職期間比例享受之優惠存款福利剝奪，移由某些特定機關及某些特定職務人員「超額享受」，其不公平及不合理，顯而易見。關於此項事實，只要統計歷年各機關特定職務人員之退休，是否均為得辦理優惠存款，即可明瞭。且該優惠存款要點歷經八十四年、八十八年、八十九年三度修正，顯見其立法之不週延。再者，人事行政局於最近的電子信箱中，回復對該要點提出建議者之電子郵件中亦應允將以專案再行研究。

㈡被告主張之理由：

⒈查優惠存款要點於六十三年十二月訂定發布時，第一點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依待遇支給辦法所訂之俸額標準表支薪者為限。上開要點係被告本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至八十四年十一月十八日修正發布之優惠存款要點第二點第一項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」上開要點修正發布後，被告即迭接有關機關來函反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇，已符合依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，建請同意其所屬人員所具八十四年七月一日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。被告經邀集相關機關研議後，於八十八年七月三日修正發布優惠存款要點第二點，增列第二項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依待遇支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則。至於退休時其最後在職機關仍非適用全國軍公教員工待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。又上開要點於八十九年十月四日再次修正，上開規定均予維持。且八十四年、八十八年、八十九年三度修正，乃朝向限縮適用對象之方向修正。

⒉原告最後在職之機關為國工局一區工程處，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合，是以被告九十二年七月三日部退三字第○九二二二六二三一二號函之處分，於法並無違誤。而被告對公務人員辦理退休核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開優惠存款要點規定辦理，並無恣意為不合理之差別待遇。

⒊原告另訴請應採分段計算，准其自七十年一月起至七十九年九月間任職榮工處年資所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又被告於六十三年訂定優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教員工待遇支給辦法」（按：即現已修正之待遇支給要點）所定之俸額標準表支薪者為限，並非於原告調國工局一區工程處後始修正該項規定，原告基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，致不得辦理優惠存款，乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘公保優存要點違反平等原則，此亦有鈞院八十九年度訴字第七號判決及最高行政法院九十一年度判字第二○六○號判決可資參照。

⒋優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險法之法定給付項目，故而適用上應考量其目的及政府財政狀況。

理由

一、被告代表人原為吳容明，嗣變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、原告主張其自七十年一月一日起至七十九年九月二十五日止任職於榮工處，公務人員保險年資為七十年一月一日起至七十九年九月一日止，該期間所領薪俸種類係依待遇支給要點支薪等事實，為被告所不爭執，並有原告提出被保險人年資紀錄表及服務證書各一紙為證，並經本院依職權向榮民工程股份有限公司查明榮工處之薪俸制度屬實，有該公司九十三年十月十四日榮工人字第○九三○○一七九八六號函一紙附卷可憑，自堪信為真正。原告主張優惠存款要點以最後任職機關之薪俸種類作為得否辦理優惠存款之依據，違反平等原則，乃屬違法，請求被告准予原告以任職榮工處期間投保公保年資計得之養老給付辦理優惠存款；被告則主張原告最後在職之機關非屬適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，與現行優惠存款要點第二點不符，而核定其公保養老給付部分不得辦理優惠存款。是以，本件之爭點即在於優惠存款要點第二點第一項關係得辦理優惠存款之條件中之「最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪」之規定，是否違反平等原則？

三、按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，此為行政程序法第六條所規定之一般法律原則，亦在落實憲法第七條之平等權原則，基於平等原則，即可引伸出「禁止恣意原則」，即不僅禁止行政機關故意的恣意行為，並禁止任何客觀上違反憲法基本精神及事物本質之行為，即行政機關不得於「欠缺合理的、充分的實質上理由」時作成行政決定。大法官會議釋字第四八五號解釋並揭示「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待」，反之，如規範事物之性質並無差異時，立法、行政機關均不得為不合理之區別對待，自屬當然。

四、經查，被告自認優惠存款要點之立法意旨乃在早期一般公務人員依待遇支給要點之俸額標準表支薪，所得較低，為照顧此類所得偏低之公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，故制度上必需就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後予以規定；又八十八年七月三日修正施行之優惠存款要點第二點第二項規定「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款」，即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依待遇支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則等語。足認該要點之意旨，乃對於退休人員，依其公務生涯之各階段所適用之薪資結構，區分曾依待遇支給要點之俸額標準表支薪，或有前開要點第二點第二項之情形，其俸額實低於社會上相當職位者之所得者，以優惠存款之方式予以補貼，以達到照顧退休人員之目的。是以，公務人員縱其退休前最後在職機關非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，而其服務公職期間曾在該等機關任職，也無以推翻其於該段期間之所得實際上係屬偏低之事實，揆諸前述優惠存款要點之立法意旨，對於該段期間所得偏低之情形，自仍應以優惠存款予以補助，方屬公平合理。此較諸終身任職於適用待遇支給要點之俸額標準表支薪之機關者，其於八十四年七月一日退撫新制實施以前之公保保險年資之養老給付悉得辦理優惠存款予以補貼，即見其間之不平等。又優惠存款要點係六十三年十二月十七日發布施行，原告於七十年一月至七十九年九月間任職榮工處，其於該處終止服務時，已符合該要點之規定而得依法就其公保養老給付部分辦理優惠存款，焉有因其後調至同屬公務機關之國工局，僅因該機關非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，而剝奪其原既有之優惠存款權利，益見被告援用優惠存款要點第二點第一項規定而否准原告既有之優惠存款權利，有違平等原則。且此不平等情形如繼續存在，即易形成人事調動上之流弊。被告雖主張優惠存款要點乃福利性之政策，應視政府財政而定，惟被告為主管機關，其行政行為應符合前述之平等原則，故其所應致力者，乃在如何就有限之政府預算為合理公平之分配，而非就相同性質之情事為差別待遇以遷就預算。被告對於前述之差別待遇並未提出其合理的、充分的實質上理由，原告主張前述以任職最後機關為可否辦理優惠存款之條件，有違前開行政程序法第六條之平等原則，為可採信。則被告以原告退休前最後任職機關乃非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核定原告任職榮工處期間參加公務人員保險之保險年資所計領之養老給付不得辦理優惠存款，乃屬違法，復審決定未予糾正，亦有疏略，原告訴請判如主文，為有理由，應予准許。

據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。

臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭審 判 長 法 官　鄭　小　康

法院書記官　張　靜　怡