臺北高等行政法院判決

原告

甲 ○

被告

銓敘部

代表人

乙○○（部長）

訴訟代理人

丙○○

兼送達代收人

上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年12月30日公保字第0920009042號（92年12月23日92公審決字第0378號）復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告原任交通部臺灣區國道新建工程局（下稱新工局）副總工程司，其自願退休案經被告民國（下同）92年10月13日部退三字第022288545號函，依公務人員退休法第4條第1項第2款規定，核定自92年12月3日生效，並於該函說明三、備註：㈣載明：「趙副總工程司非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點（下稱待遇支給要點）之公務人員俸額標準表（下稱俸額標準表）支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款（按：指依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點【下稱優惠存款要點】辦理優惠存款）」，及於同函所送之公務人員月退休金證書附註欄加註：公保養老給付金額不得辦理優惠存款在案。原告不服上開退休核定函備註欄加註不得辦理優惠存款之處分，提起復審，遭決定駁回，遂向本院依法提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：

⒈原處分及復審決定關於原告退休核定書有關「不得辦理優惠存款」（指公保養老給付）部分均撤銷。

⒉前項撤銷部分，被告應將原處分所附註之「不得辦理優惠存款」字句予以註銷，並應准予原告就63年10月起至68年1月止之公保養老給付辦理優惠存款。

⒊被告應按月給付原告自退休生效日（即92年12月3日）之次日起至得辦理優惠存款日止相當於優惠存款利息之損失每月新台幣（下同）11,840元，及至清償日止按年息5％計算之利息。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之爭點：原告之退休公保養老給付有無優惠存款之適用？被告有無違反平等原則？

㈠原告主張：

⒈查優惠存款要點之訂定，固屬被告之職權，惟被告本於職權訂定該辦法時，仍不得違背憲法之平等原則。上開被告訂定之優惠存款要點規定，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，並須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，始得依該要點辦理優惠存款。則依該辦法之規定，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關退休，依被告所訂上開辦法之規定，其退休給付即全部不得辦理優惠存款；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款機關服務，該員之退休給付即全數得以辦理優惠存款，實與憲法所保障之平等原則有違。本件被告以原告退休時在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合，乃就原告於五十八年至七十八年間，服務於行政院國軍退除役官兵輔導委員會期間，非單一薪俸之單位，所領養老給付亦一併在其退休金證書附註『不得辦理優惠存款』，顯有違平等原則，復審及再復審決定未予糾正，亦有疏略。」前經台北高等行政法院90年度訴字第6137號判決指明在案。原告任職交通部台區○道○○○路局63年10月起至68年1月止（高速公路局改制前屬於依行政院訂定全國軍公員工待遇支給要點之公務人員俸標準表支（俸）薪之機關），與前述判決之情節完全相同，係屬得以辦理優惠存款之服務年資，應請准予就該部分年資（公保養老給付部分）辦理優惠存款，始符合「平等原則」。該部分年資之公保養老給付為1,595,520元，原告因不得優惠存款，每月損失利息11,840元。

⒉本件申請復審時，公務人員保障暨培訓委員會委員陳淞山、廖林麗貞本於道德勇氣提出不同意見書，略以：

⑴按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」復參照大法官會議釋字第485號解釋：「憲法第七條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。……。」是以，平等原則係保障人民法律地位之實質平等，對於本質上相同之事務，禁止恣意為不同待遇，對於本質上不同之事務，亦禁止恣意為相同處遇。平等原則雖不禁止對人民為差別待遇，惟應斟酌規範事務性質之差異，基於合理正當之理由而為，否則仍屬恣意之差別待遇而有違平等原則，合先敘明。

⑵依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。……。」被告以原告最後在職之機關為交通部臺灣區國道新建工程局，係屬適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，依規定不得辦理優惠存款。茲對於本質上相同之公保養老給付事件，僅限於依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者，始得辦理優惠存款，依該部答辯意旨，無非以退休公務人員公保養老給付優惠存款，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，故該要點以依全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪之退休人員為適用對象，係依制度之本旨，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定。惟公保養老給付得辦理優惠存款，既係因早期公務人員待遇偏低，致退休實質所得偏低，為照顧一般公教人員退休生活及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量而建立，以退撫新制實施前之年資仍依舊制計算退休金，則原告於84年7月1日退撫新制實施前之公務人員保險年資部分，其換算之公保養老給付，即應得以辦理優惠存款，始能達成當初建立公保養老給付辦理優惠存款制度之目的。

⑶至以最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者，始得辦理，或許考量交通部臺灣區國道新建工程局係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，其待遇已較適用全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪者為高，已無以公保養老給付辦理優惠存款加以彌補之必要，計算上亦較為簡便，但完全不論前述退休金計算方式與任職時間長短，一律以最後之任職機關所適用之待遇支給規定作為判斷標準，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關退休，其原得辦理優惠存款之公保養老給付，即變為不得辦理；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款之機關服務，該員原不得辦理優惠存款之公保養老給付，反得辦理（參照台北高等行政法院90年度訴字第6137號判決），其結果顯失公平，亦偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的。基此，被告依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第2點之規定，認原告之公保養老給付不合辦理優惠存款，顯屬恣意之差別待遇，實有違平等原則之要求。可見，被告訂定不公平優存要點，已漸次引起學界及實務界之反對聲浪，頗值參酌。

⒊查優惠存款要點採用「最後機關制」，有違平等原則，在於該要點「完全不論前述退休金計算方式與任職時間長短，一律以最後之任職機關所適用之待遇支給規定作為判斷標準，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關退休，其原得辦理優惠存款之公保養老給付，即變為不得辦理；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款之機關服務，該員原不得辦理優惠存款之公保養老給付，反得辦理（參照台北高等行政法院90年度訴字第6137號判決），其結果顯失公平，亦偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的。」，已經前述保訓會委員闡述甚詳。又查被告明知優惠存款要點採用「最後機關制」，有違平等原則，迭經各界反映，被告仍執意不肯修正，其主要原因在於被告為全國最高人事主管機關，其利用「人事管理一條鞭制」及「人事主管任期制」等制度，靈活調度中央及地方人事人員之任免及遷調，故被告訂定優惠存款要點時，特別設計採用「最後機關制」，使職住調動靈活之人事人員退休時，均能適巧地讓其在得辦理優惠存款之機關退休，而得辦理優惠存款，而一般公務人員則因調動不易，只有靠運氣和人事關係決定是否能辦理優惠存款，致使「優惠存款要點」之規定，形同獨厚被告人員及各機關人事人員之「自肥條款」。該條款使被告人員及各機關人事人員，退休後享受超過其按服務期間比例計算之優惠存款，卻使部分公務人員喪失按其服務期間比例計算辦理優惠存款之權利。換言之，被告係私心地將應由一般公務人員按其在職期間比例享受之優惠存款福利剝奪，移由被告人員及各機關人事人員「超額享受」，其不公平及不合理，顯而易見。關於此項事實，只要統計歷年來被告及各機關人事人員之退休機關，是否均為得辦理優惠存款的機關，即可明瞭。被告抗拒修正優惠存款要點，使成為符合平等原則之「在職期間比例制」，且於歷次答辯中，飾詞矇蔽保訓會的委員們，其真正的目的在此。被告努力地利用職權自肥，卻傷害到一群弱勢的退休公務人員時，他們有曾想到什麼是實質的公平正義嗎？

⒋本件是違反平等原則的典型案例，被告歷次之答辯，其實不過是在為自己和其他人事人員的不正利益而掙扎而已。類似的案例顯示，過去，保訓會曾經為被告的不公平制度背書過，被被告利用而不自知。現在，屆退的公務人員，因保訓會一直維護優惠存款採用「最後機關制」，而必須於退休前汲汲營營於任職機關之調動。未來，難道還要讓這違反平等原則的制度繼續存在或有效嗎？此類案例，台北高等行政法院既已作成判決先例，表明法律見解，是非本有公斷，被告實無理由再執意維護一個違反平等原則的「自肥條款」。請求判決如起訴之聲明。

㈡被告主張：

⒈查退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點於63年12月訂定發布時，第1點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限。上開要點係被告本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正發布之優惠存款要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」該項規定之第㈠、㈡款除係維持歷年公保養老給付辦理優惠存款之二項基本條件外，有鑒於公務人員於84年7月1日退撫新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，故以84年7月1日為準，增列第㈢款之規定，俾採斷源措施，以逐步取消優惠存款制度，上開優惠存款要點於88年7月3日及89年10月4日雖復二度修正公布，但上開該要點第2點第1項之規定仍予維持。是以，公務人員退休時其最後在職機關仍非適用全國軍公教員工待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。

⒉茲以原告最後任職機關為交通部臺灣區國道新建工程局，係適用未實施用人費率單一薪給，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合。是以，被告92年10月13 日部退三字第022288545號函之處分，於法並無違誤。而被告對公務人員辦理退休核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開優存要點規定辦理，並無恣意為不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則，此有台北高等行政法院89年度訴字第7號判決及最高行政法院91年度判字第2060號判決可資參照。

⒊本案原告請求應採分段計算，准其自63年10月起至68年1月止年資所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。被告於63年訂定優存要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（按：現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所定之公務人員俸額標準表支薪者為限，並無違反平等原則；且平等原則僅具客觀之法規範性質，就原告而言，僅具消極主張被告不得違反平等原則，為恣意之處遇，係屬防禦性之作用，尚不得據此請求被告應為具體之作為以撤銷原處分；又被告基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，以免違背依法行政原則；且優惠存款非屬公教人員保險法定給付項目，屬給付行政範疇，被告基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政、社會經濟狀況、原告等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，此亦有司法院釋字第443號解釋可資參酌，且台北高等行政法院92年度訴字第82號判決亦採此見解。至原告訴稱被告優存要點有違平等原則係經台北高等行政法院90年度訴字第6137號判決指明一節，以被告不服該判決提起上訴，業經最高行政法院93年度判字第78號判決廢棄原判決並駁回被上訴人第一審之訴在案，其判決理由略謂，優惠存款係為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。再優存要點之訂定既屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。是以，被告所定優存要點尚無違反平等原則甚明，又原告請求其得優惠存款之金額應自92年12月3日退休生效日之次日開始計息部分，茲以本案原告公保養老給付本不得辦理優惠存款，自無從加計利息。

⒋另職期輪調人員非僅有人事人員，尚包括政風、主計人員，上開人員之調任，各機關應依公務人員相關法令，本專才、專業、適才、適所之旨，並依其學識、才能、經驗等為人與事之適切配合，並禁止不當之聯結，故原告訴稱被告不修正優存要點，俾人事人員於退休前調任得辦理優存之機關以求自肥乙節，實屬誤解。

⒌綜上論結，被告92年10月13日部退三字第022288545號函否准原告公保養老給付辦理優惠存款，及保訓會92公審決字第0378號復審決定，於法並無不合，請駁回原告之訴。

理由

一、被告之代表人原為吳容明，於訴訟進行中變更為乙○○，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。又本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款情形，爰依到場被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。

二、按退休公務人員於退休時應有之權益，除法規有特別規定者外，悉應依據退休生效當日之法規而定。而八十四年十一月十八日修正發布之養老給付優惠存款要點第二點規定：「依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以退休公務人員辦理公保養老給付金額優惠存款，除依公務人員退休法辦理退休外，並需其退休生效當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，其依八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。而有關上開要點第二點（二）之支薪標凖依文義觀之，須退休人員退休前之支薪與上開規定完全相同始可據以辦理優惠存款。

三、次查，退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被告於六十三年十二月十七日本於職權訂定養老給付優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給辦法（已修正為全國軍公教員工待遇支給要點）所訂之公教人員俸額標凖表支薪者為限。上開要點係被告本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。嗣因八十四年日七月一日修正之公務人員退休法施行細則第三十二條第一項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。被告乃於八十四年十一月七日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述二條件外，並明定僅有依八十四年七月一日公教人員退休法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被告鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加一倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約一倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件。至84年11月18日修正發布之優惠存款要點第2點第1項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」該項規定之第㈠、㈡款除係維持歷年公保養老給付辦理優惠存款之二項基本條件外，有鑒於公務人員於84年7月1日退撫新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，故以84年7月1日為準，增列第㈢款之規定，俾採斷源措施，以逐步取消優惠存款制度，上開優惠存款要點於88年7月3日及89年10月4日雖復二度修正公布，但上開該要點第2點第1項之規定仍予維持。是以，公務人員退休時其最後在職機關仍非適用全國軍公教員工待遇支給要點支薪者，依上開規定其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。

四、末查原告於九十二年十月十三日申請退休，經被告核准自九十二年十二月三日生效前其最後任職機關為交通部臺灣區○道新建工程局，係適用未實施用人費率單一薪給，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，核與退休當時養老給付優惠存款要點所規定得辦理優惠存款之退休公務人員要件不符，其退休時所領之公保養老給付依前開說明即全部不得辦理優惠存款。是以，被告92年10月13日部退三字第022288545號函之處分，於法尚無違誤。另查歷來被告發布之優惠存款辦法及要點，係被各本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇。惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用養老給付優惠存款要點之要件規定既均相同，自難謂違反公平及比例原則、禁止恣意原則，與公務人員保障法第七條第二項之規定亦未相悖。雖養老給付優惠存款要點配合公務人員退撫新制修正發布後，被告即迭遭反映，惟此屬政策性問題，非被告機關所能單獨置喙。而原告之公保養老給付得否辦理優惠存款之權益，係依原告退休當時被告發布之養老給付優惠存款要點辦理，別無其他法令依據，亦與公務人員保險法令規定無關。被告並未逾越權限，亦與公務人員退休法暨施行細則、公務人員保險法暨施行細則並未牴觸。

五、至原告訴稱被告優存要點有違平等原則經本院90年度訴字第6137號判決予以指明等語，惟本件業經最高行政法院93年度判字第78號判決廢棄原判決並駁回被上訴人第一審之訴在案，其判決理由略謂：「．．．優惠存款係為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。再優存要點之訂定既屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與憲法第7條之平等原則相牴觸。．．．」足知原告此部分之主張亦乏依據。又退休公務人員於退休時依法應有之權益，自應依退休生效當時之法令而定，方符合公平原則，否則有關退休之法令一有變更，主管機關即應重新核算全國已退休公務人員待遇並追減或追加差額，當更增加退休公務人員之不安定感及實質權益，附此敘明。

六、綜上，原告係新工局副總工程司，其自願退休案，前經被告以92年10月13日部退三字第022288545號函核定自92年12月3日生效，並以其最後在職之新工局，係適用未實施用人費率之交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第2點第1項規定之條件不合，而於同函說明三、備註：㈣載明不得辦理優惠存款。並於公務人員月退休金證書附註欄加註：公保養老給付金額不得辦理優惠存款，揆諸上開說明，經核於法洵無不合，復審決定遞予維持，亦無違誤。原告訴之聲明第1項訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第2、3項既因其訴之聲明第1項經駁回而失所附麗，應併予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218條、第98條第3項前段、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。

第六庭審判長法　官林　樹　埔

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異