臺北高等行政法院判決

原告

甲○○○

訴訟代理人

蔡順雄律師

訴訟代理人

曹詩羽律師

被告

內政部

代表人

乙○○部長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因請求一併徵收事件，原告不服行政院中華民國92年8 月26日院台訴字第0920085734號訴願決定，提起行政訴訟。前經本院判決後，由最高行政法院發回更審，本院判決如下：

主文

事實

壹、事實概要：原告係分割前台北縣蘆洲市○○段162 號農地之所有權人，因台北市政府為興辦台北都會區大眾捷運系統蘆洲機廠工程需用台北縣蘆洲市○○段658 之1 地號等120 筆土地，故於民國（下同）89年12月18日，為徵收目的將前揭162 號土地逕分割為162 地號及162-1 地號，並變更162-1 地號為捷運用地，原告嗣於90年5 月10日把將被徵收之162-1 地號土所有權移轉予劉麗雲、黃敬智，嗣台北市政府報經被告90年8月27日台（90）內地字第9077373 號函核准徵收並一併徵收其土地改良物，交由台北縣政府以90年9 月3 日90北府地用字第319815號公告，公告期間自90年9 月4 日起至同年10月3 日止。原告旋以殘餘之台北縣蘆洲市○○段162 地號土地，形勢不整，無法為原來之使用，於90年10月15日向台北縣政府申請一併徵收。案經台北縣政府實地勘查後，以原告非原被徵收土地之所有權人，與行為時土地徵收條例第8 條規定不符，報經被告91年7 月2 日台內地字第0910068786號函同意不予一併徵收後，據以91年7 月12日北府地用字第0910429336號函復原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

(一)訴願決定及原處分均撤銷。

(二)訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

(一)原告之訴駁回。

(二)訴訟費用由原告負擔。

參、兩造之陳述：

一、原告主張之理由：

(一)土地徵收條例第8 條第1 項未限定得申請一併徵收之人須為原所有權人，該條例施行細則第6 條規定逾越母法之授權，產生對人民財產權增加法律所無之限制：土地徵收條例第8 條第1 項僅規定「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理」，對有權申請一併徵收之人僅限定為「所有權人」，並未限定為「原被徵收土地或建築改良物之所有權人」，更未就此申請一併徵收之法定要件再行授權予行政機關逕以行政（法規）命令補充之。況該法第62條亦僅稱「本條例施行細則，由中央主管機關定之。」，則行政機關訂定該施行細則亦僅能於符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內，就執行法律有關之細節性、技術性之事項以施行細則定之，其內容實無得牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，司法院釋字第367號解釋理由書可資參照。而該條例施行細則第6 條前段竟增加「依本條例第8 條規定得申請就殘餘土地或建築改良物一併徵收之所有權人，為原被徵收土地或建築改良物之所有權人。」之要件，顯然逾越母法之授權，更係對人民財產權增加法律所無之限制。

(二)本件行政機關逕為分割、核准徵收、公告徵收、原告申請一併徵收等均係發生於被告所執抗辯之土地徵收條例施行細則91年4 月7 日發布施行前，依法本不應溯及既往予以適用，此顯有違行政程序法第4 條所定「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」規定之「法律不溯及既往原則」：

１、按該施行細則第66條明定「本細則自發布日施行。」；復按中央法規標準法第13條規定「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3 日起發生效力。」、第18條規定「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」，而該土地徵收條例施行細則係遲至91年4 月7 日發布施行，揆諸前開說明，即應自發布之日起算至第3 日起發生效力。

２、然查，本件行政機關逕為分割、核准徵收、公告徵收、原告申請一併徵收等，均係發生於91年以前，當時該土地徵收條例施行細則根本尚未發布施行，且台北縣政府90年12月6 日邀集各相關單位至現場會堪並查閱土地登記謄本並作成會勘紀錄為「申請人因非原土地所有權人，以致申請一併徵收土地事項，核與土地徵收條例第8 條規定精神不合，致經初判不符合一併徵收之要件」，蓋因當時尚未制定土地徵收條例施行細則，故當時決定不予徵收之原因係為「與土地徵收條例第8 條規定精神不合」，除土地徵收條例第8 條第1 項並未限定有權申請一併徵收之人須為原所有權人，則原告申請一併徵收於法並無不合外，嗣後行政院之訴願決定又改以土地徵收條例施行細則第6 條之規定而認定原告申請一併徵收不符合要件，則行政機關適用法律前後不一。

３、依照前開中央法規標準法，本件在行政機關處理程序終結前，據以准許之法規尚未有變更，相關法律亦無溯及既往之特別規定，自應適用原土地徵收條例第8 條第10項之規定，本件全無土地徵收條例施行細則適用之餘地，被告執此抗辯稱與渠前開施行細則規定不符云云，顯有疑問。

(三)退萬步言，縱認有權申請一併徵收者應以原所有權人為限，則系爭土地於89年12月18日遭逕為分割行為已屬徵收行為之一部，而當時2 筆土地之所有權人均仍為原告，由其申請一併徵收亦依法有據：89年12月18日當時逕為分割之目的即為便於日後徵收為捷運用地之故至明，則該逕為分割行為即屬徵收行為之一部，自無疑義。而原告係於90年5 月10日始將162 之1 土地移轉過戶予訴外人劉麗雲、黃敬智（原名黃敬份），則該筆土地遭分割時，所有權人仍為原告，縱依原訴願決定或原處分認定之標準，在系爭土地逕為分割後、移轉所有權前之所有權人仍原告，則由其申請一併徵收並無違土地徵收條例第8 條規定精神之虞。

(四)本件徵收後殘餘之162 號土地面積過小，形式不整，已難再為經濟有效之利用：考諸該土地徵收條例第8 條立法精神，係基於保障被徵收土地所有權人之請求權而設，因土地徵收為國家行使公權力，以強制手段取得私有土地，故土地一旦遭到徵收，其殘餘部分往往難以作經濟有效之使用，造成所有權人之不便，乃賦予其得要求一併徵收之權利。經查，該162 號土地在遭逕為分割後被徵收為162 之1 地號土地，殘餘之162 地號土地與原本完整土地相較之下減少數倍面積，且形狀為彎月形，並非原本之方正地形，從面積、形狀判斷，該殘餘土地顯已無法再為有效利用，若又不許人民申請一併徵收，無疑係對所有權人權益之再次損害，顯與前開法律條例立法意旨相違。

(五)土地徵收條例施行細則第6 條第1 項制定之立法理由略為「基於徵收後取得殘餘土地之所有權人，已瞭解該殘餘土地之實際情形，應認其能為相當使用始予承受，故該等所有權人不得申請一併徵收」，此與本件情形完全相反，情況顯然不同，不可一概而論：查被告提出之土地徵收條例施行細則第6 條第1 項制定之立法理由為「徵收土地或建築改良物殘餘部分面積過小或形式不整，致不能為相當之使用者，賦予原所有權人或繼承人申請一併徵收之權利，以保障其因徵收受損之權益；至於徵收後移轉取得殘餘土地或建築改良物之所以權人，因其非徵收土地或建築改良物之所有權人，其於取得該土地或建築改良物，已瞭解該殘餘部分土地之實際情形，應認其能為相當之使用，始予承受，故該等所有權人不得申請一併徵收」，而本件係原告早於82年間即有買賣系爭2 筆土地（當時為1 筆完整土地），嗣後即便該土地遭逕為分割為2 筆土地，原告仍以2 筆土地均可移轉予買受人為意，並非先有逕為分割情形後，才為土地買賣行為，此與土地徵收條例施行細則第6條第1 項制定之立法意旨所考量情形不同，且該條立法理由既係為保護所有權人因徵收所受損之權益，即應著重於實際因徵收行為而受損害者之權益，而在陳清萬、黃敬智等早於82年即向原告購買系爭土地，且已交付價金，不料嗣後卻因徵收目的，遭逕為分割為2 筆土地，此絕非買受人所得想像得知，而殘餘部分土地又因面積過小無法為適當利用，自為因徵收行為而損害之人，而有一併徵收請求權。

(六)被告等相關機關之徵收行為，顯然有違行政程序法第8 條「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」規定：系爭土地自82年買賣以來，本即為同一筆土地，且為同一人即原告名下，倘捷運局未將該土地分割為二，則即令依前開施行細則之規定，系爭2 筆土地仍得由原告申請一併徵收之。本件實因捷運局為求徵收之便，逕自辦理分割，使不闇該條例施行細則之陳清萬、黃敬智誤先為辦理移轉登記予陳清萬、劉麗雲，徒留一彎月形、根本無從利用之殘餘土地。按訴願決定先以原告非被徵收之162 之1 地號土地之所有權人，故不可申請就地號162 土地一併徵收；又以訴外人陳清萬、黃敬智、劉麗雲非地號162 土地之所權人，亦未為一併徵收之申請，故訴願不受理為由，認均無申請一併徵收之權利，意即就系爭土地已無任何人有權向行政機關申請為一併徵收，行政機關在逕自徵收人民土地後，縱使因徵收行為造成人民權益受損，亦無須再對系爭土地所有權人為任何補償，此顯失法律係以保障人民權益之目的，相反的，法律成為行政機關用以限制人民權益之合理手段。本件行政機關所為，使原告及系爭土地之買受人誤入其前開施行細則之限制外，殊與前開行政程序法之規定相悖，實非現代法治國家原則所容許。

二、被告主張之理由：

(一)按土地法第217 條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6 個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。」又行為時土地徵收條例第8 條規定：「有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：1、徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。2 、徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。．．．」另「依本條例第8 條第1 項規定申請一併徵收殘餘土地或建築改良物案件，由直轄市或縣（市）主管機關會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣（市）主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；不合規定者，由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。但申請人未符合前條第1 項規定，或其申請已逾法定期間者，免實地勘查，逕由直轄市或縣（市）主管機關報請中央主管機關核定後，將處理結果函復申請人。．．．」為土地徵收條例施行細則第7 條規定。

(二)經查，最高行政法院90年度判字第823 號判決理由以：「按人民私有土地之徵收，如舉辦之事業，屬於中央各院、部、會直接管轄或監督者，依行為時土地法第222 條第2 款暨第227 條第1 項規定，係以中央地政機關為核准機關；而市、縣地政機關則僅於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。是故私有土地之所有人如對於有關徵收土地之處分有所不服，不論係認為不應徵收而徵收，抑或應徵收而不徵收，欲循行政爭訟程序謀求救濟時，均應以有核准職權之機關為原處分機關，向訴願、再訴願或行政訴訟之法定管轄機關提起之，乃法理之所當然。」上開判決理由內亦明確提及：該案申請人申請一併徵收之系爭土地並非在原徵收土地清冊範圍內，即非在核准徵收之範圍，至其是否有依法應一併徵收而不徵收之情事，尚非被告（該案之被告為台北縣政府）所得過問，被告自應將原告之申請，函報中央地政機關處理（即本部）。揆諸上開判決，有關申請人申請一併徵收究否符合一併徵收之情事，均應以有核准職權之機關為原處分機關乃法理之所當然，而非由無核准職權之直轄市或縣市政府為原處分機關。又查行政院並於92年1 月29日召開「各類土地徵收案件之原行政處分機關如何認定」案研討會，其中就有關申請一併徵收事件之原處分機關部分，其結論略以：「依土地法第217 條、土地徵收條例第8 條第1 項及同條例施行細則第6條第1 項前段、第7 條第1 項規定，申請人申請一併徵收，無論是否合於法定要件、有無申請資格或是否逾期申請，均須由中央主管機關核准或核定，原處分機關以有核准職權之中央主管機關為原行政處分機關。」

(三)本件台北縣政府依行為時土地徵收條例第8 條，受理原告申請一併徵收之案件，該府並查明原告並未符合土地徵收條例施行細則第6 條規定得申請一併徵收之申請人，乃依該細則第7 條規定，報請被告核定後，被告並以91年7 月2 日台內地字第0910068786號函復台北縣政府：「．．．不予一併徵收，同意照辦。」，該府並於91年7 月12日以北府地用字第0910429336號函將被告上開函意旨轉知原告。

理由

壹、兩造陳述要旨：

一、原告主張土地徵收條例第8條第1項未限定申請一併徵收之人之資格，該條例施行細則第6條規定申請一併徵收之所有權人限於「被徵收土地之所有權人」，逾越母法之授權。又原告申請一併徵收時，土地徵收條例施行細則尚未發布施行，本不應溯及既往，且該法規對原告不利，依中央法規標準法第18條規定，亦不應適用。又系爭土地與被徵收之162之1土地於89年12月18日逕為分割時，已屬徵收行為之一部，當時2筆土地之所有權人均仍為原告，其申請一併徵收並無違土地徵收條例第8條規定精神之虞等語。

二、被告則以：土地徵收條例施行細則第6 條第1 項規定，係為執行土地徵收條例第8 條所作細節性、技術性之補充規定，並未逾越母法授權，原告並非被徵收之162 之1 地號土地所有權人，其於90年10月15日申請一併徵收162 地號土地，與行為時土地徵收條例第8 條規定不符，原處分並無違誤等語置辯。

貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出土地登記謄本、地籍圖謄本、徵收土地、改良物清冊、補償費發放清冊、會勘紀錄為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：

一、土地徵收條例施行細則第6 條第1 項規定，是否逾越母法(土地徵收條例第8 條)授權？

二、原告申請一併徵收，有無土地徵收條例施行細則第6 條第1項規定之適用？

三、原告申請一併徵收系爭土地，有無違反土地徵收條例第8 條之立法精神？

參、本件應適用之法條：

一、行為時土地徵收條例第8 條第1 項第1 款規定：「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者，所有權人得於徵收公告之日起1 年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理。」。

二、行為時土地徵收條例第24條第1 項前段規定：「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」。

三、土地徵收條例施行細則第6 條第1 項規定：「依本條例第8條規定得申請就殘餘土地或建築改良物一併徵收之所有權人，為原被徵收土地或建築改良物之所有權人；原所有權人死亡，已辦竣繼承登記者，為登記名義人；未辦竣繼承登記者，為其全體繼承人。」。

肆、本院之判斷：

一、土地徵收條例施行細則第6 條第1 項規定，並未逾越母法 (土地徵收條例第8 條)授權：按徵收土地或建築改良物殘餘部分面積過小或形式不整，致不能為相當之使用者，原所有權人或繼承人固得申請一併徵收，但於「徵收後始取得殘餘土地或建築改良物所有權」者，因其於取得該土地或建築改良物時，已瞭解該殘餘部分土地之實際情形，該嗣後取得殘餘土地或建築改良物之所有權人，自不得申請一併徵收，土地徵收條例施行細則第6 條第1 項因而規定申請一併徵收之所有權人，限於被徵收土地或建築改良物之原所有權人，係為執行土地徵收條例第8 條所作細節性、技術性之補充規定，並未逾越母法之授權。

二、原告申請一併徵收時，仍有土地徵收條例施行細則第6 條第1 項規定之適用，並無溯及既往之問題：

(一)按中央法規標準法第13條規定：「法規明定自公布或發布日施行者，自公布或發布之日起算至第3 日起發生效力。」，前揭土地徵收條例施行細則係於91年4 月7 日發布，該施行細則第66條明定「本細則自發布日施行。」，該施行細則應自91年4 月7 日發生效力。

(二)原告申請一併徵收時，土地徵收條例施行細則固未施行，但當時行政機關「據以准許之法規」即「土地徵收條例第8 條」已經存在，該施行細則第6 條第1 項規定，只是用以補充行為時土地徵收條例第8 條之適用，行為時土地徵收條例第8 條之解釋，於該條例施行細則施行前、施行後，並無不同，並無「據以准許之法規有變更」情事，並無中央法規標準法第18條之適用，原處分縱使適用該細則第6 條第1 項用以解釋行為時之土地徵收條例第8 條，亦無溯及既往之問題，原告主張原處分適用該細則第6 條第1 項規定違反中央法規標準法第18條規定及違反信賴原則云云，固無足採。

三、原告申請一併徵收，並未違反土地徵收條例第8 條之立法精神：

(一)觀諸土地徵收條例施行細則第6 條1 項之立法理由「‧‧‧至於徵收後移轉取得殘餘土地之所有權人，因其非徵收土地之所有權人，其於取得該土地時，已瞭解該殘餘部分土地之實際情形，應認其能為相當之使用，始予承受，故該等所有權人不得申請一併徵收」，可知該條所欲防堵之對象，係於「徵收後始取得殘餘土地所有權」之人，至於「徵收前已為殘餘土地所有權人，於( 因徵收而) 分割後、徵收前，將被徵收土地所有權移轉他人」之情形，其土地殘餘之現況，亦係徵收分割所造成，該所有權人並非於「徵收後才受讓殘餘土地」，即非土地徵收條例第8 條及同條例施行細則第6 條1 項所欲防堵之對象，於此種情形，土地徵收條例施行細則第6 條1 項所謂「為原被徵收土地之所有權人」，不應僅限於「被徵收土地之所有權人」，而應依其立法目的擴大解釋為「被徵收土地於（因徵收而）分割前之原土地所有權人」，方為適法。

(二)本件系爭土地與被徵收之台北縣蘆洲市○○段162-1 號土地，原為同段162 號土地，因徵收目的，才將前揭162 號土地逕分割為系爭土地及被徵收之162-1 地號，並變更162-1 地號為捷運用地，原告於分割後縱不移轉162-1 號土地所有權予劉麗雲、黃敬智，該162-1 號土地還是會被徵收，系爭土地還是會變成殘餘土地，可知系爭土地之殘餘現況，係因徵收分割所造成，而非原告移轉162-1 土地所有權行為所造成，原告於公告徵收前，已是系爭殘餘土地之所有權人，並非於「徵收後才受讓」系爭土地，原告既非土地徵收條例第8條及同條例施行細則第6 條1 項所欲防堵之對象，土地徵收條例施行細則第6 條1 項所謂「為原被徵收土地之所有權人」，應擴大解釋為「包含被徵收土地( 即162 -1號土地) 於因徵收而分割前之原土地(162號土地) 所有權人（即原告）」，方為適法。

四、從而，原處分逕以「原告並非被徵收土地所有權人」為由，否准原告一併徵收之申請，非無違誤，訴願決定未予糾正，竟予維持，亦屬錯誤，爰撤銷訴願決定及原處分，以昭公允。惟按「原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」，行政訴訟法第200 條第4款定有明文，本件除不得以「原告非為被徵收土地所有權人」，作為否准之理由外，系爭土地是否已達「面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用」之程度？有無其他不得申請一併徵收之理由？仍待被告查明並予以裁量，被告應依本院之法律見解，另為適法之處分。

肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，第200 條第4 款，判決如主文。

第八庭審判長法 官　蔡進田