臺北高等行政法院判決

原告

國孝建設有限公司

代表人

甲○○（董事）

訴訟代理人

余梅涓 律師

被告

臺北市政府

代表人

乙○○（市長）

訴訟代理人

鍾志宏 律師

　　　　　　陳垚祥　律師

上列當事人間因森林法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年2 月15日農訴字第0940168529號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告公司就系爭之台北市○○區○○段2小段283、284、287地號土地集合住宅新建工程案於93年8月9日申請建造執照，並於94 年8月15日取得94建字第0366號建照執照，原告申請建造執照後，被告於94年3 月9 日以府建四字第09403407400 號函核定其水土保持計劃，並於函中告知原告回饋金為新台幣（以下同）17,297,280元，原告遂於94年9 月5 日發函予被告就上開函文表示意見，被告於94年9 月19 日 以府建三字第0942042900號函復原告，被告復於94年11月29日以府建三字第0942040472900 號函請原告依法繳納回饋金17,297,280元，原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。

三、兩造爭點：原告是否應繳納回饋金17,297,280元？

㈠原告主張之理由：

⒈查行政院農業委員會訴願審議委員會（以下簡稱訴願委員會）以森林法第48條之1 規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金; 其基金來源如下: 、、、第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬定，報請行政院核定之。」，山坡地開發利用回饋金繳交辦法（以下簡稱回饋金繳交辦法）第2 條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地」，第3 條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8 條第1 項規定各款，須擬具水土保持計劃之土地開發、經營或使用行為。」而認原告於臺北市○○區○○段2 小段283 、284 、287 等三筆地號土地建築開發工程確屬法定山坡地範圍，惟查: 回饋金繳交辦法第2 條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地」，次查水土保持法第3 條第3 款規定：「山坡地係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育利用之需要就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公私有公地: （一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺而其平均坡度在百分之五以上者。是系爭臺北市○○區○○段2 小段283 、284 、287 等三筆地號土地是否符合上開標準？是否有完備報請行政院核定並公告之法定程序，才是論斷系爭上開土地是否構成回饋金繳交辦法第2 條規定之「山坡地」而需繳交回饋金，而非訴願委員會主張「…末查本開發利用案於申辦開發許可時，依水土保持法辦理水土保持計劃審查，其行為既已符合山坡地開發利用回饋金繳交辦法第3 條規定需擬具水土保持計劃之行為，此顯係倒果為因，按水土保持法第8 條第5 項規定「於山坡地之治理或經營、使用行為應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」，經查原告公司之所以送水土保持計劃書係應主管機關（即被告）要求，故不能遽以原告送水土保持計劃書送審即推論系爭開發土地足為山坡地，而應回歸「山坡地」之認定標準即上開水土保持法第3 條第3 款之規定。準此，本件系爭開發土地標高是否在一百公尺以上？平均坡度是否在百分之五以上？是否經行政院核定公告？訴願委員會均未予審酌，卻遽斷系爭開發土地為一山坡地，顯有違誤。

⒉回饋金繳交辦法第5 條規定「本回饋金之計算方式應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分十二計算…」，而被告機關訂定「臺北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，卻載明開發建築者之開發利用程度其乘積比率一律為最高之百分之十二，試問百分之十二從何計算？標準何在？且被告未依上開辦法規定，依具體個案之開發利用程度類別及對水土保持之影響性，以計算回饋金，逕以開發建築者之乘積比率一律為最高之百分之十二計算回饋金，顯有消極不行使裁量權之裁量怠惰之違法情事。

⒍綜上所述，原處分顯屬違法，應予撤銷，爰請判決如訴之聲明。

㈡被告主張之理由：

⒈查森林法第48條之1 第1 項（於87年5 月27日增訂）規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金，其基金來源如下：一、由水權費提撥。二、山坡地開發利用者繳交之回饋金…四、水資源開發計畫工程費之提撥…」、第2 項：「…第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，行政院農業委員會依上揭第48條之1 第2 項之規定，於89年11月30日制定「回饋金繳交辦法」，其中第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人」、第5 條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」、第8 條規定：「有下列情況之一者，視同已繳交本回饋金；一、依促進產業升級條例辦理土地捐贈國有或繳交回饋金。二、依森林法第48條之1 第1 項第1 款、第4 款提撥造林基金者。」、被告依上揭辦法第5 條第3 項之規定，於92年8 月8 日公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」之開發利用程度類別「開發建築者」，計算回饋金之乘積比率百分比為「十二」。

⒉本件原告主張系爭土地是否為回饋金繳交辦法第2 條規定之山坡地，依上開辦法第2 條之規定「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。」再依水土保持法第3 條第3 款規定「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定之公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」而本件系爭土地早於84年11月22日由被告報請行政院核定為山坡地，經行政院於84年11月29日以台84農42282 號函復被告，被告於84年12月8 日以84府建五字第84087387號函公告在案，本件系爭土地符合回饋金繳交辦法第2 條規定，原告須依法繳交回饋金應甚明確。

⒊再查水土保持法第12條第1 項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：一、從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。二、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。三、修建鐵路、公路、其他道路或溝渠等。

四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」而本件原告亦依上開規定擬具水土保持計劃，益證系爭土地確為山坡地。

⒋原告主張被告所計算之回饋金違反回饋金繳交辦法第5條之規定，然依上開辦法第5 條第2 項規定：「第1項類別及計算回饋金之乘積比例，由主管機關公告之。」故被告依森林法第48條之1 第1 項第2 款、第2 項「行政院農業委員會」所制回饋金繳交辦法第5 條及被告公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比例」，請求原告繳交回饋金，於法有據。

⒌另行政院農業委員會於89年11月30日所制定之回饋金繳交辦法第5 條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計劃時開發面積與其當期公告土地現值百分之六至百分之十二計算…。第1項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」由上開辦法之內容觀之，計算乘積比率係以開發利用程度之類別為其基礎，故被告依上開辦法於92年8 月8日依各種開發利用程度之類別公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，此已明定依各開發利用程度之類別應繳交回饋金之標準，因此當行為人於山坡地有開發建築之行為時，即應依百分之十二計算回饋金之乘積比率，原告所稱被告有怠惰裁量之情事，顯有誤會。

⒍本件原告已不否認系爭土地為山坡地，且自承其於系爭土地上為之建築，為新開發建築行為，則被告依據「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」所定之標準，「開發建築」行為之乘積比率為百分之十二，並無違法。為此，請駁回原告之訴，以維法制。

理由

一、本件原告受合法通知無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條、第386 條之規定，由被告聲請而為一造辯論判決。

二、按森林法第48條之1 規定：「為獎勵私人或團體長期造林，政府應設置造林基金；其基金來源如下：、、2 、山坡地開發利用者繳交之回饋金。、、、、第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵守事項之辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」中央主管機關行政院農業委員會依上開法律授權，於89年11月30日訂定回饋金繳交辦法，其中第2 條規定：「本辦法所稱山坡地，指水土保持法第3 條第3 款所定之山坡地。」、第3 條規定：「本辦法所稱山坡地開發利用，指依水土保持法施行細則第8 條第1項規定各款，須擬具水土保持計畫之土地開發、經營或使用行為。」、第4 條規定：「山坡地開發利用回饋金之繳交義務人，為前條山坡地開發利用之申請人。但由政府機關興辦者不在此限。」、第5 條規定：「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時之開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。無公告土地現值時，以毗鄰之公告土地現值計算。第一項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之。」被告依上開辦法，於92年8 月8 日依各種開發利用程度之類別，公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」。

三、本件原告於起訴時主張系爭基地上早有建物存在，原告僅就該屋拆除改建，非屬新開發建築行為云云，嗣於本院行準備程序時，對於系爭基地上之建築為新開發建築行為表示不再爭執（見本院95年11月29日準備程序筆錄），僅主張被告所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，其中開發利用程度類別為「開發建築者」，計算回饋金之乘積比率一律為百分之12，未斟酌具體個案之開發利用程度及對水土保持之影響性，顯有裁量怠惰云云。因此，本件應審究者，為被告依其所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，以原處分通知原告繳納回饋金17,297,280元，是否有裁量怠惰之違法情事﹖

四、按森林法設回饋金之繳交，其目的在於藉付費制度，達成抑制山坡地開發速度之制約功能，同時獎勵並實施長期造林，以減緩經濟發展與環境保護之衝突。山坡地開發利用者繳交之回饋金，為造林基金之來源，此係國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，性質上屬於「特別公課」。又國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則（司法院釋字第593 號解釋參照）。經查，森林法第4 8 之1 條第2 項規定「…第2 款回饋金應於核發山坡地開發利用許可時通知繳交，其繳交義務人、計算方式、繳交時間、期限與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央機關擬訂報請行政院核定之」，顯已就回饋金繳交之辦法具體授權中央主管機關行政院農業委員會訂定之，行政院農業委員會依上開授權訂定「回饋金繳交辦法」，其中第5 條規定「本回饋金之計算方式，應依其開發利用程度之類別，以核定水土保持計畫時開發面積與其當期公告土地現值乘積百分之六至百分之十二計算。…第1 項類別及計算回饋金之乘積比率，由主管機關公告之」，被告斟酌山坡地開發利用之程度，如屬「開發建築者」，因為影響環境較為重大，乃於公告「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」時，明定應繳納回饋金乘積比率為百分之12，符合法律規定之意旨，被告依其所公告之「台北市山坡地開發利用繳交回饋金之乘積比率」，以原處分通知原告繳納回饋金17,297,280 元，尚無裁量怠惰之違法情事，原告上述主張，不足採信。

五、綜上所述，原告之陳詞不足採信，被告之處分，揆諸前揭說明，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第218 條、第98條第3 項前段、民事訴訟法第385 條第1 項前段，判決如主文。

第四庭審判長法 官　侯　東 昇