臺北高等行政法院簡易判決

原告

和益木業有限公司

代表人

甲○○

被告

宜蘭縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　丙○○

上列當事人間因有關空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年10月1日環署訴字第0960055844號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實及理由

程序說明本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）10萬元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2款、第2項規定及司法院民國（下同）92年9月17日（92）院臺廳行一字第23681號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233條第1項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

事實概要：原告於坐落宜蘭縣羅東鎮○○路○段75巷52號設廠（下稱系爭廠區）經營木材加工作業業務，經被告所屬環境保護局（下稱宜蘭縣環保局）於96年3月31日12時10分至13時20分許派員至系爭廠區稽查，發現原告於廠區內露天燃燒廢木板，而無有效空氣污染防制措施及設備，致產生大量明顯之粒狀污染物散布於空氣中，認定原告有違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之行為，以宜蘭縣政府執行違反空氣污染防制法案件裁處書96年6月12日（府授環二字第0960012378號）依同法第60條第1項規定裁處原告10萬元罰鍰（下稱原處分），並以96年6月12日府授環二字第0960012378號函送達原告。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。

當事人聲明

㈠原告聲明求為判決：

⒈訴願決定及原處分均撤銷。

⒉訴訟費用由被告負擔。

㈡被告聲明求為判決：

⒈駁回原告之訴。

⒉訴訟費用由原告負擔。兩造爭點要領

㈠原告方面：

⒈訴願決定謂「據採證照片顯示於廠區外能目視」。而非「據採證照片於廠區外拍攝足以證明能目視」，依法因民眾陳情檢舉，執行稽查工作人員須到現場勘查，且執行稽查有嚴密之規定，而訴願決定卻依據近距離採證照片之非明顯證據推斷本件違法事實，訴願決定理由欄四與二之違法事實敘述「散佈於廠區及空氣中，嚴重污染附近地區之空氣品質」有極大之差距。

⒉依據行政院環境保護署95年12月4日環署空字第0950096618號函：「…… (二)本案係公私場所固定污染源製程設備管線斷裂，氣體外洩發生氣爆引發火災，……應依事實及證據認定，非能僅以推測取代。……於缺乏客觀之證據下，……率依所謂經驗法則，認為火災現場有產生粒狀污染物，如此缺乏客觀之證據，僅憑經驗法則，即認為該公私場所有產生粒狀污染物之行為，……認事用法，顯有違誤。案經高等行政法院判決訴願決定及原處分均撤銷。(三)查空氣污染防制法第31條之污染行為管制，需有明確行為人及污染情事之事證，方能依法辦理。茲再次重申貴局爾後執行該條第1項各款行為管制之處分及其罰鍰額度務必依相關規定辦理，以諸公信。」意旨，現實狀況和經驗法則下，即使是氣爆引發火災，火災發生就是有物品開始燃燒，但是本案應是無明顯客觀之證據。吾等經常從電視火災報導中應能瞭解，看到濃濃黑煙出現於火災剛發生和即將被撲滅之際。

⒊在執法過程及依法處理違規事件應依事實及證據認定，非能僅以推測取代。原告曾在訴願理由中陳述：「在拍熄過程難免出現部分未熄滅處所產生灰燼粒狀物冒出。稽查人員並拍照以此載入違反事實。若是以此短暫狀況之拍攝照片且認定產生明顯粒狀污染物，此違規事實似乎過於嚴苛！」該理由在訴願決定書理由欄四之內容得到證實。並且證實執行稽查工作人員在專業判斷時並未完全符合「空氣污染行為管制執行準則」規定中，依照「管制之判定位置」進行專業判斷及採證。

⒋依據行政院環境保護署82年1月15日環署空字第55995號、86年7月29日環署空字第40185號、88年5月21日環署空字第0032628號、89年6月13日環署空字第0029533號、95年5月2日環署空字第0950031557號等函意旨均認「告發處罰對象為行為人」，以及89年2月19日環署空字第0009386號函：「……(二)對於個人偶發之違法燃燒行為，倘屬可立即改善者，主管機關應當場口頭通知其立即改善或撲滅，並於稽查紀錄表內敘明改善情形，係符合前述第54條規定之通知限期改善；違法燃燒行為倘屬連續發生或雖為間歇性，但係行為人生產、營運或其他原因之經常性行為，則應以書面通知限期改善，期限屆滿仍未完成改善者處以按連續處罰。」等，行政院環境保護署對執行空氣污染防制法之統一見解，其內容明確規定依法應對其實際污染行為人進行處分。而對原告之違規事件，訴願決定係以「原告之員工……承原告之命從事相關業務……即應視同原告之行為」。卻是如此採用連坐認定，似乎遠離了上述函釋內容，返回舊社會之主觀認知，如此缺乏客觀之證據，僅憑經驗法則認知。如此認事用法，顯有違誤。

⒌原告所經營工廠無任何違規意圖，在訴願理由中陳述「原告工廠也有將廢木板處理為小碎片並交與製造原子碳業者，或是洽附近居民取去作為炊材使用。在燃燒廢木板當天因廠內作業主管外出，廢木板需要再加工處理再裝袋等候隔些日子再交與製造原子碳業者。由於經常擔任此實際操作之作業員工偷懶而導致此一違規部分事實。」此陳述絕非託辭。原告工廠在此設廠超過20年，每日產生之廢木板數量不少，若是無合法之處理方式，當地主管機關應該會有相當之檔案，記錄在本件違規事件之前的違規記錄。如此陳述僅僅是說明原告工廠無任何違規意圖。此次違規事件純屬擔任此實際操作之作業員工偷懶未依原告工廠例行工作程序而導致，應屬個人行為。訴願書所敘及該員工之見解，純屬該員工教育程度問題和其個人對法律無知之反應。

⒍依行政程序法第8條規定行政行為以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，第9條規定行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意。以及刑法「適用最有利於行為人之法律」。

㈡被告方面：

⒈行政院環境保護署93年12月9日環署空字第0930090590A號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區」中明定宜蘭縣地區除國家公園及自然保護（育）區範圍外均屬第2級防制區。

⒉宜蘭縣環保局依據民眾檢舉，於首揭事實欄所載時、地派員前往原告工廠稽查，發現原告於廠區內露天燃燒廢木板，且無任何污染物收集及處理設備，致產生明顯粒狀污染物散布於空氣中，稽查人員目視判定確認上開違規情事，除拍照存證並現場作成紀錄，案由被告據以裁處10萬元罰鍰，有稽查工作紀錄、稽查照片及處分書等附原處分卷可稽，於法並無不合。

⒊原告從事露天燃燒之違規事實為其陳述意見及訴願理由所自認，本案稽查人員依前揭空氣污染行為管制執行準則相關規定，執行本件空氣污染行為之稽查判定，確認原告系爭廠區內燃燒廢木材係空氣污染物之發生源，違規事實，足堪認定。原告起訴理由應係事後意圖卸免違規受罰責任之託詞，委無足採。

心證要領

㈠「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。」「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣 (市)為縣 (巿)政府。」「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：（第1款）一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第一項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」「違反第三十一條第一項各款情形之一者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」為空氣污染防制法第1條前段、第3條、第31條第1項第1款第2項第3項、第60條第1項所明定。是行政院環境保護署89年4月19日訂定91 年12月11日修正之空氣污染行為管制執行準則，依據上述空氣污染防制法第31條第3項之授權制訂，空氣污染行為管制執行準則第1條規定: 「本準則依空氣污染防制法第三十一條第三項規定訂定之。」揭示授權來源，空氣污染防制法第31條第3項規定: 「第一項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」概括授權訂定空氣污染行為管制執行準則，參照司法院釋字第394號解釋，此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制之要件，如何判定等執行事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範，是以訂定空氣污染行為管制執行準則第2條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第3條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制之判定位置，應於廠房外、周界或周界外，並能明確判定污染物係由受稽查污染源所逸散。」第4條第1款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：（第1款）一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放……。」第5條規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應填載稽查工作紀錄表，其內容應包括下列事項：（第1款）一、公私場所名稱、負責人或行為人之姓名。（第2款）二、污染源名稱及位置。（第3款）三、稽查時間。（第4款）四、稽查判定位置及與污染發生源位置之相關性。（第5款）五、發生污染行為之具體事實及判定方式。（第6款）六、污染源及污染防制設施設置及操作情形。（第7款）七、判定污染行為之相關佐證資料。（第8款）八、其他必要之稽查事項。」第6條第1款規定：「主管機關執行本法第三十一條第一項第一款行為管制時，除確認污染源有明顯之粒狀污染物散布於空氣中或他人財物外，並應確認其符合下列情形之一：（第1款）一、未裝置粒狀污染物收集及處理設備。……。」皆未違反法律授權。又宜蘭縣地區除國家公園及自然保護（育）區範圍外，依據行政院環境保護署93年12 月9日環署空字第0930090590A號公告「直轄市、縣（市）各級空氣污染防制區」明定屬第二級防制區，均先予敘明。

㈡查事實概要欄所載之原告工廠（位於宜蘭縣第二級空氣污染防制區內）從事木材加工作業，經宜蘭縣環保局派員於96年3 月31日前往系爭工廠及廠區周圍稽查，發現原告員工於廠區內露天燃燒廢木材，因未設置粒狀污染物收集及處理設施，致產生大量且明顯之粒狀污染物（即採證照片所呈現之灰白色及灰褐色煙霧）散布於廠區及空氣中，嚴重污染附近地區之空氣品質，乃現場拍照存證並製作稽查紀錄記載該違規事實，為原告所自認，並有採證照片6張、環境稽查工作紀錄及處分書等影本附原處分卷可稽，揆諸前揭法條規定，原處分任事用法，並無違法。

㈢原告於兩造爭點要領欄所主張之理由，計有：⒈指摘訴願決定訴願決定卻依據近距離採證照片之非明顯證據推斷本件違法事實，⒉引據行政院環境保護署95年12月4日環署空字第0950096618號函意旨，認為本案應是無明顯客觀之證據。⒊執行稽查工作人員在專業判斷時並未完全符合「空氣污染行為管制執行準則」規定中，依照「管制之判定位置」進行專業判斷及採證。⒋依據行政院環境保護署82年1月15日環署空字第55995號函等函釋內容，應受處罰者為行為人，原告不應受連坐。⒌此次違規事件純屬擔任此實際操作之作業員工偷懶未依原告工廠例行工作程序而導致，應屬個人行為。

⒍依行政程序法第8條規定行政行為以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴，第9條規定行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不利之情形，一律注意。以及刑法「適用最有利於行為人之法律」。

㈣關於行政院環境保護署95年12月4日環署空字第0950096618號函內容：「：一、查為使執行空氣污染防制法第31條第1項各款行為管制有統一之作業方式及認定基準，本署業依同法第31條第3項規定訂定『空氣污染行為管制執行準則』。另為使依同法所處之罰鍰有明確統一之標準，本署另依同法第75條規定訂定『公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則』。環保機關執行空氣污染防制法第31條第1項各款行為管制之處分及罰鍰額度應依相關規定辦理，合先敘明。二、本案係公私場所固定污染源製程設備管線斷裂，氣體外洩發生氣爆引發火災，某地方環保機關即以公私場所違反空氣污染防制法第31條第1項第1款，遽依同法第60條第1項規定裁處原告50萬元罰鍰。惟火災是否產生粒狀污染物，應依事實及證據認定，非能僅以推測取代。環保機關未依前揭『空氣污染行為管制執行準則』作出確認而記載於稽查紀錄俾供事後檢驗，於缺乏客觀之證據下，僅憑未有隻字提及粒狀污染物產生且係認公私場所違反空氣污染防制法第20條規定之稽查紀錄，以及看不出粒狀污染物存在之照片等，率依所謂經驗法則，認為火災現場有產生粒狀污染物，如此缺乏客觀之證據，僅憑經驗法則，即認為該公私場所有產生粒狀污染物之行為，且處50萬元罰鍰亦無正當理由，認事用法，顯有違誤。案經高等行政法院判決訴願決定及原處分均撤銷。三、查空氣污染防制法第31條之污染行為管制，需有明確行為人及污染情事之事證，方能依法辦理。茲再次重申貴局爾後執行該條第1項各款行為管制之處分及其罰鍰額度務必依相關規定辦理，以諸公信。」係以「環保機關未依前揭『空氣污染行為管制執行準則』作出確認而記載於稽查紀錄俾供事後檢驗，於缺乏客觀之證據下，僅憑未有隻字提及粒狀污染物產生且係認公私場所違反空氣污染防制法第20條規定之稽查紀錄，以及看不出粒狀污染物存在之照片等，率依所謂經驗法則，認為火災現場有產生粒狀污染物，如此缺乏客觀之證據，僅憑經驗法則，即認為該公私場所有產生粒狀污染物之行為，且處50萬元罰鍰亦無正當理由，認事用法，顯有違誤。」指出不得僅憑經驗法則，缺乏客觀之證據下遽行認定事實，與本件照片上明顯有正燃燒之濃濃之白煙即產生明顯粒狀污染物散布於空氣中之違規情事不同，尚難引據該函釋而解免責任。空氣污染防制法第60條第1項規定：「違反第三十一條第一項各款情形之一者，處新臺幣五千元以上十萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰。」其前段係處罰行為人，後段係處罰工商廠、場，原告之工廠違章，應受處罰，故原告執以應處罰行為人不應由其受處罰，即無可採。又原告認為原處分處罰罰鍰10萬元太重，但是10萬元係為最低度之處罰，不能以同法第60條第1項前段對於行為人處罰之規定比附援引，因此，原告主張違規事件純屬擔任此實際操作之作業員工偷懶未依原告工廠例行工作程序而導致之個人行為，原告不用負責，以及原告認為其有行政程序法第8條規定信賴保護之適用，以及被告有同法第9條規定之違法，指摘訴願決定理由等，均無可取。

㈤綜上所述，原告所訴各節，均無可採，原處分認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項、第233條第1項規定，判決如主文。

臺北高等行政法院第一庭