臺北高等行政法院判決

原告

裕豐砂石建材股份有限公司

代表人

甲○○董事長）住

訴訟代理人

游鉦添律師

複代理人

李建宏律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○（縣長）

訴訟代理人

丁 ○

　　　　　　丙○○

　　　　　　戊○○

上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國97年9 月3 日環署訴字第0970036444號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：原告於臺北縣三峽鎮○○路○ 段115 號設廠（三峽工廠）從事土石加工業，經被告所屬環境保護局（下稱環保局）派員於民國（下同）97年1 月15日19時40分許會同臺灣板橋地方法院檢察署檢察官及相關單位人員前往該廠稽查，並採取廢水送驗，檢驗結果懸浮固體（SS）為29,800毫克/ 公升，未符合放流水標準所定限值（土石加工業：懸浮固體50毫克/ 公升）。除由被告所屬環保局以原告違反水污染防治法第7 條第1 項及第14條第1 項規定，而以97年1 月23日北環水處字第30-097-010023 號執行違反水污染防治法案件裁處書處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元外，被告並以原告違反水污染防治法第7 條規定，依同法第40條第1 項及第66條規定，以97年1 月18日北府經工字第0970048018號函（下稱原處分）對原告三峽工廠處以勒令歇業。原告不服，提起訴願，遭行政院環境保護署（下稱環保署）決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

㈠原告聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

㈡被告聲明：駁回原告之訴。

三、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈本件被告之原處分，送達不合法，自不生效力：按行政程序之行為，對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之，行政程序法第69條第2 項定有明文。查原告之代表人係甲○○，並非施宗三，原處分係以施宗三為原告之負責人而為送達，並未以甲○○為原告之代表人為送達，違反行政程序法第69條第2 項規定，送達屬不合法，不生效力。

⒉原告並無違反水利法或水污染防治法所定之行政法上義務：查原告前於96年7 月1 日已將三峽工廠廠區出租予以訴外人陳信安為負責人之漢壘興業股份有限公司（下稱漢壘公司），租賃期間為96年7 月1 日至101 年7 月1 日，有租賃契約書在卷為憑，漢壘公司給付租金，亦有原告開立統一發票為證，原告自96年7 月1 日起，因將三峽工廠之廠區出租予漢壘公司使用，並不知有無違法之情；詳言之，原告並無在河川區域內排注廢污水或引取用水之行為，原告既無排放廢水之情，自無違反水污染防治法第7 條第1 項之規定可言。

⒊本件並未會同原告進行採樣：本件於97年1 月15日採樣時，並未會同原告進行，則所採樣品得否逕認係原告所排放，即有疑問，因此分析結果是否足以代表原告所排廢水水質，殊有疑問。況且，本件對於所採樣品之保存，有無依據環保署公告之水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法（NIEA W210.57A ）及水中化學需氧量檢測方法(NIEA Q515.54A、NIEA W517.51B)中之樣品保存規定，進行樣品懸浮固體樣品４℃冷藏，原採樣機關未能提供相關之樣品保存紀錄，因此分析結果之代表性令人存疑。原採樣機關所稱原告廢水造成「三峽河至大漢溪段嚴重汙泥淤積及影響該河段水質」，並未能提出長期監測數據及客觀佐證資料，足以證明該河段汙泥淤積與原告裕豐公司廢水有直接之關連性，且影響河川水體水質因素繁雜，各因素影響權重原採樣機關亦未進行進一步之研究分析，即認原告有排放廢水之情，並為造成該河段河川水體水質之主要影響因子，顯屬率斷。且原告三峽工廠之廠區經查獲後，已停止運作，但工廠附近之三峽河河段，污染依舊，足見原告所營之三峽工廠及訴外人陳信安所經營之事業，均非造成三峽河污染之原因。又被告所屬環保局及水利局人員於97年8 月27日，前往上開處所勘查，當有相同之勘查結果。

⒋被告為原處分前未予原告陳述意見，自屬違法：

⑴本件被告為原處分前，未予原告為陳述意見，違反行政程序法第102 條之規定。原處分雖稱本件有行政程序法第103 條第2 款所定：「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。」而不給予陳述意見云云；然本件何以有上述情形，未見被告舉證而為說明，即無從認有「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者」之情。況被告嗣以97年6 月12日北府經工字第0970435056號函，令原告於97年6 月20日前為意見之陳述，益證被告稱本件情況急迫云云，前後矛盾不一。對此，本件訴願決定書，並未採酌，即為不利原告之認定，顯屬違法。

⑵再者，被告97年6 月12日北府經工字第0970435056號函，令原告於97年6 月20日前為意見之陳述，顯有裁量濫用之情。蓋行政程序法第102 條所定予以相對人陳述意見，雖無期限之規定，然解釋上，予相對人陳述意見，係有利於相對人之規定，則行政機關應預留相當期間與相對人為陳述意見，方屬適當，此由行政程序法第9 條之規定，要屬當然之解釋結果。是以，前開函令原告於97年6 月20日前為意見之陳述，參酌原告於97年6 月16日方收受上開函文，則陳述意見之期間，當有不足，即非相當之期間，被告有濫用裁量權之違法。對此，本件訴願決定書，並未採酌，即為不利原告之認定，亦屬違法。

⒌原告因本件受有被告及被告所屬環保局為下列之處罰：

⑴被告97年1 月17日北府水資字第0970045832號行政處分書，要旨：認原告違反水利法第78條第2 款前段及後段之規定，依水利法第92條之3 、第93條之5 之規定，處原告罰鍰300 萬元並沒入挖土機，及罰鍰300萬元並沒入馬達。

⑵原處分，要旨：認原告違反水污染防治法第7 條第1項之規定，依同法第40條之規定，處原告予以勒令歇業。

⑶被告97年1 月18日北府經登字第0970049044號函，要旨：命原告須依工廠管理輔導法第20條規定於文到7日內繳銷工廠登記證；及被告97年1 月30日北府經登字第0973145232號函，要旨：依工廠管理輔導法第20條公告註銷原告工廠登記及工廠登記證。

⑷被告所屬環保局97年1 月28日北環水字第0970007453號函暨97年1 月23日北環水處字第30-097-010023 號裁處書，要旨：原告違反水污染防治法第7 條第1 項之規定，依同法第40條之規定，處原告罰鍰60萬元。

⑸綜上，原告因本件受有多重處罰，且上開處分，不僅原處分逕為原告之勒令歇業處分，屬法定最重之處罰，其他有關罰鍰之處分，均處以法定最高額之罰鍰，益見本件被告及被告所屬環保局均未為適當裁量，遽為處分，顯屬違法。尤其是上開被告所屬環保局依水污染防治法為罰鍰處分，與本件原處分，均係原告違反水污染防治法第7 條第1 項之規定，而分別依同法第40條第1 項前段、後段之規定為處罰，顯係重複處罰，至為灼然。

⒍原處分違反比例原則：

⑴被告認原告違反水污染防治法第7 條第1 項之規定，依同法第40條第1 項後段規定，處原告勒令歇業，但查：

①原告有何排放廢（污）水於地面水體，且未符合放流水標準之行為，未經被告舉證為說明。

②為上開處分前，未通知原告為改善，本屬違法。

③本件處分前，原告雖曾前於96年11月8 日經被告所屬環保局稽查後，該局於96年12月13日北環水字第0960086386函：「依據本局96年11月8 日水污染稽查紀錄（04-W-0000000）辦理。發現貴公司未領有廢（污）水排放許可證，逕行排放廢（污）水於地面水體，已違反水污染防治法第14條第1 項規定，本局依同法第45條規定處6 萬元罰鍰。本局前已開立『違反水污染防治法限期改善或補正通知書（編號：NO 000064 ）』限期貴公司於97年1 月7 日前補正完妥，屆期未補正完妥，本局將依法執行按次處罰，將儘速完成補正。隨函檢送96年12月6 日北環水處字第30-096-120015 號裁處書乙張。」係以違反水污染防治法第14條第1 項之規定，而依同法第45條第1 項前段處6 萬元罰鍰，係法定數額較低之情，足見原告違規情節至為輕微，且原告除繳納罰鍰外，經通知限期補正為報告後，即未再依同法第45條第1 項後段所定「按次處罰」，益證原告業經補正改善，無違反水污染防治法之情，焉有於97年1 月15日，前後有不到3 個月期間，即有本件原處分所認違規情節重大，而依同法第40條第1 項勒令歇業之必要。

⑵縱認原告違反水污染防治法第7 條第1 項，情節重大，除有必要時，得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業外，僅得命停工或停業，但原處分未見任何說明與舉證，即逕為原告之勒令歇業處分，屬法定最重之處罰，對於事業如本件原告而言，無異同自然人極刑之宣告，衡與比例原則所認：有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者（最小損害原則，或稱必要性原則），及採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡（利益衡量原則），均有所違誤，至為明確。

⒎本件原告有購置污水處理設備，且經許可得排放污水：

⑴本件原告於95年10月6 日即以838 萬元之價金，向宏興鐵工廠，購置自動型版匡式壓濾機、沈澱池、刮泥臀、全自動泡藥機、污水藥劑混合槽、蓄泥槽等污水處理設備，用於本件現場之4 個沈澱池，原告廠區所使用之污水，均依序經過4 個沈澱池後，方為排放，並無污染之情。

⑵又原告係經被告許可，得排放廢污水，雖許可期限係至96年6 月5 日止屆滿，然依環保署96年4 月17日環署水字第0960029093號公告第1 項及第5 項之規定，許可期限得延至98年12月31日，則縱認本件有排水之情，但並無違法。

⑶原告於96年11月8 日，經被告環境保護局稽查後，遭該局以96年12月6 日北環水處字第30-096-120015 號裁處書處6 萬元罰鍰；原告為求改善，即於97年1 月初以1,120 萬元（未含稅）之總價，向訴外人金源興砂石有限公司購置自動型壓濾機等污水處理設備，備定於97年2 月10日起陸續安裝試車；詎於97年1 月15日，經相關人員查獲本件後，前後遭被告為處分，上開安裝試車計畫而為停頓；然原告決有誠意，改善廠區設備，以符環保標準，當可認定。

⑷綜上，本件原告本經許可得排放污水，且挹注相當資金購置污水處理設備，則當無違反水污染防治法第7條第1 項規定可言。

⒏原告並無竊佔國有土地之情：

⑴被告雖稱原告占有國有土地云云；對此，均未經地政機關為測量，何以認定，原告有竊占國有土地。

⑵再者，施宗三係於93年7 月間買受原告公司而為代表人，94年7 月間由甲○○接手經營，均以買受時之原狀為使用，97年1 月以前均不知原告有何竊占國有土地之情，嗣於本件經檢察官偵查後而為查詢，始悉前手雖有經起訴竊占之情，然業經判決無罪確定，故實無認原告有何竊占國有土地之情。

⒐原告並無「無從改善」之情：

⑴被告雖稱即便要求原告改善，原告亦無從改善起，此可由過去被告處分後要求改善而原告繼續違規之情可知云云，然上開答辯，顯屬矛盾。

⑵依被告所提之原告之違規記錄：自84年2 月23日起至97年1 月23日止，共有違規8 次之紀錄，除97年1 月23日之本件暫不論外，其餘7 次，均無按次處罰之規定，足見原告均已完成限期改善。且原告上開違規，被告後續管制內容皆記載查核確認完成改善，足見原告雖曾受處分，然均能經查核確認完成改善，則被告所稱即便要求原告改善，原告亦無從改善云云，顯屬矛盾，至為明確。

⒑原告並無上億元以上之暴利：

⑴原告之三峽工廠之廠區經查獲後，業已停止運作，但原告該廠附近之三峽河河段污染依舊，足見原告所營之三峽工廠及陳信安所經營之事業，均非造成三峽河污染之原因。

⑵被告固稱本件河川淤積長度達1.2 公里，進而推算有9 萬立方公尺之污泥，若以市價加以清除，至少需7500輛大型連結式密閉式砂石車，總費用需1 億1700萬元，顯示原告不法利益至少上億元云云；但縱認本件河川有淤積長度達1.2 公里之情，然該段河川之兩旁並非原告1 家工廠而已，此觀報載除桃園縣大溪鎮內之業者外，被告於96年間，前後取締業者有28家，即得明瞭；是以，本件何以認全部污泥均係原告所造成，佐以上開原告停止營運後，三峽河污染依舊之情，可見被告之答辯，無可採信。

⑶被告上開所稱1 億1700萬元，係以每立方公尺需費用1300元為計算基準，但該計算基準何來，未見說明，自不足採；況上開所稱1 億1700萬元，係總清運處理費用，何以得為原告獲利之認定，殊難理解。

⒒被告所提測站水值數據，基準不同，不足為不利原告之認定：

⑴被告稱上游測站（後村圳）96年1 月份SS：49.8㎎／L →97年7 月份SS：13.4㎎／L ；下游測站（浮洲橋）96年1 月份SS：24600 ㎎／L →97年7 月份SS：11.6㎎／L ，而認原告勒令歇業前後，下游測站（浮洲橋）SS差異相當大，顯示若不能強制撤除其運作，河川環境所受傷害極大云云。

⑵但查，上開測站測值之數據，並非以不同年度同一時期為測量，即為比較時，當考量是否為汛期、雨量多寡，始有意義，舉例言之，96年1 月份應與97年1 月份、98年1 月份為比較，方屬合理，被告以96年1 月份與97年7 月份之數據為比較，顯非妥適。

⑶再者，以環保署公布之數據，浮洲橋之懸浮固體數據於96年1 月份：24600 ，距本件原告於97年1 月間遭取締前1 個月即96年12月份：62，則以被告上開之推論結果，當認原告於96年12月份，並無重大污染之情，焉有認於1 個月後即97年1 月份，原告即有重大污染水源而情節重大之情。

⒓原告並非經常性累犯：

⑴依被告所提原告違規記錄，自84年2 月23日起至97年1 月23日（即本件）止，共有違規8 次之紀錄，被告於後續管制內容均記載查核確認完成改善等語，足見原告雖曾受處分，然均能完成改善，並無被告所稱「屢勸不聽」之情。

⑵原告前負責人施宗三係自93年7 月間買受原告公司而為代表人，嗣由其子甲○○接手經營止，於本件前，僅於96年11月8 日，經被告環境保護局稽查後，由該局以違反水污染防治法第14條第1 項之規定，而依同法第45條第1 項前段處6 萬元罰鍰，係處法定數額較低之處分，足見原告違規情節，至為輕微，且原告除繳納罰鍰外，經通知限期補正為報告後，即未再依同法第45條第1 項後段所定「按次處罰」，益證原告業經補正改善，無違反水污染防治法之情；則被告稱原告係「慣性累犯」，與事實不符。

⑶況縱以公司前後延續之一體性而言，自84年2 月23日起至97年1 月23日本件處分前，前後有12年多，原告僅違規7 次，當非經常性累犯，且自92年2 月21日第6 次違規後，於4 年多後，方於96年12月6 日為第7次違規，益證原告並非經常性累犯。

㈡被告主張之理由：

⒈被告所屬環保局稽查人員於原告三峽工廠廢水排放口（三峽河）採水2 瓶檢驗，檢驗結果：化學需氧量128 毫克/ 公升（最大限值100 毫克/ 公升）、懸浮固體29,800毫克/ 公升（限值50毫克/ 公升），均未符合放流水標準，違反水污染防治法第7 條第1 項規定。因原告違規排放大量含污泥廢水，立即造成三峽河河道嚴重淤積及污染該河川水質至鉅，危害水中生態平衡，依同法第73條第6 款認定其情節重大，被告所屬環保局以97 年1月18日北環水字第0970005273號函依同法第66規定轉請被告所屬經濟發展局執行勒令歇業，被告遂於97 年1月18日作成原處分，並無違法或不當。

⒉水污染防治法第40條規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項…情節重大者…必要時，並得…勒令歇業。」係法律授予主管機關之行政裁量權；而所謂「行政裁量」乃行政機關基於本身職權或法律授權可對相對人處分之權限，法律授權行政機關基於行政行為合目的性（合公益性考量）觀點，選擇各種不同之法律效果。行政機關在法律積極明示之授權或消極默許範圍內，基於行政目的自由斟酌，選擇自己認為正確之行為，而不受法院審查者；亦即基於合目的性考量，行政機關在法律要件具備時，得自行決定是否採取行為或於數種可能之法律效果中，選擇最適合立法目的者為之。被告基於維護水源、民眾之飲用水質及安全，具體斟酌原告長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害，訂定相關取締政策，且屢次函諭原告務必恪遵被告政策，並為原告所知。是以，被告認本案非以歇業處分不足以阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，實已符合行政裁量上就「必要時」之目的性。

⒊原告之違法行為不可能改善：

⑴原告大量佔用國有土地，申請土地無法負荷改善需求：原告所申請土地只有臺北縣三峽鎮○○段239-6 、242 、243 地號即螢光藍色所標示的範圍（詳所附補充卷證編號1 、2 ），但實際上佔用範圍包含螢光粉紅色及綠色範圍（詳所附補充卷證編號2 ），而圖面上所標示螢光黃色上方範圍均為國有土地，可知其大量佔用國有土地，故就其申請之土地，實際上根本無法完全供應其原告設置製程設備，更何論設置有關污染防治設備，因此即便要求其改善，原告亦無從改善。

⑵技術面而言：由97年1 月15日於原告水平流沉澱池所採水質檢測資料（懸浮固體61,400毫克/ 公升）可知，原告所收受及處理之土方係屬於泥漿，就其現有廢污水處理設施而言，僅有沉砂池、混凝沉澱池等設施，依原告申請文件設計值，其可處理之懸浮固體水質濃度僅2,300毫克/ 公升（依原告之申請文件設計值，詳所附補充卷證編號3 ），顯見原告並無可處理泥漿廢水之設施，且國內目前尚無可供處理泥漿設備之廠商，而較具處理效果或規模之設備廠商均位於歐洲，故即便要求其改善，原告亦無從立即改善，此可由過去被告處分後要求改善而原告繼續違規之情形可知。

⒋原告所獲暴利驚人，估計達上億以上：根據查獲當時河床淤積之污泥量可得知，若依照市價加以清除9 萬立方公尺的污泥，至少需要7,500 車次大型聯結式密閉式砂石車，總清運及處理費用至少90,000×1,300 （元/ 立方公尺）＝117,000,000 元，顯示原告此不法行為，將產生不法利益至少上億元以上，而這樣的獲益卻造成外部成本由全民吸收，此嚴重違反公眾利益。

⒌原告之違法行為嚴重影響水質：

⑴污染強度：原告每日引進大量土石方及泥漿，未經正常處理方式逕行偷排，經檢測所偷排之廢水中，懸浮固體物濃度高達29,800mg/L（因採樣點位於河床水面附近，故此為經過河水稀釋後的水質，原廢水濃度應遠高於此數值），為放流水標準（50mg/L）之596 倍，亦為採樣點上游水質（34mg/L）之876 倍，顯見被告所排出之排放水造成三峽河水質嚴重影響，亦即表示原告所排放之廢水屬嚴重污染程度，有必要執行即時強制作為。

⑵測站水質影響：根據環保署水質測站監測結果，目前水質狀況（原告廠區上下游水質測站）由監測數值可知，原告遭勒令歇業前後，下游水質測站（浮洲橋）之SS差異相當大，顯示若不能強制撤除其運作，河川環境所受傷害極為巨大。其說明如下列數值比較：

①上游測站（後村圳）：96年1 月份SS：49.8mg/L→97年7 月份SS：13.4mg/L。

②下游測站（浮洲橋）：96年1 月份SS：24600mg/L→97年7 月份SS：11.6mg/L。

⒍河防安全受威脅，造成人民生命財產損傷：原告長期埋設暗管排放廢水除造成河川污染外，亦造成河川淤積，經估算原告長期排放洗砂廢水，造成河川淤積長度達1.2 公里，寬度約80公尺至200 公尺，深度約30公分至1 公尺，故以長度1,200 公尺×平均寬度150公尺×平均深度0.5 公尺＝90,000立方公尺，計算得知原告長期排放高濃度洗砂廢水，造成河川淤積總污泥量約達9 萬立方公尺，此部分尚不包含隨水流帶至下游其他地區的部分，其所產生之污泥淤積影響防洪安全，易造成人民生命財產損傷，因此，被告始採取應有的作為，即對原告執行勒令歇業之處分。

⒎原告長期違規，單純行政取締無法遏止：

⑴計畫性違規，取締不易：原告於水平流式沉砂池所埋設之暗管深達5 公尺，且其排放口遠離原告廠址約362 公尺，需3 部大型挖土機接力方能挖出該管線，其周圍地形險惡，再加上原告附近均有派員看守，取締困難，稽查人員根本不易靠近，若非利用刑事搜索，一般行政機關根本無法查獲原告之暗管。另原告於水平流式沉砂池底部設置一電動油壓閘門，行政機關派員前往稽查時，原告立即關閉該閘門以規避稽查，造成取締不易。

⑵監控過程中，連續大量排放含泥廢水：本案配合檢察官於96年11月16日派員前往原告廠區附近蒐證，於原告下游約300 公尺處發現原告排放大量高濃度含泥廢水於三峽河。本案於97年1 月8 日至1月14日止，連續7 日派員進行24小時日夜監控，監控期間原告不僅利用每日夜間排放大量高濃度含泥廢水於三峽河，且部分白天亦有排放含泥廢水之情事，其所造成之污染並非單次污染事件，而係有計畫性長期排放高濃度含泥廢水。

⑶原告屬經常性累犯，屢勸不聽：根據原告過去違規紀錄顯示，原告過去至少有8 次違反水污染防治法相關規定之情事，違規項目均屬於「未經許可排放廢污水」、「超過放流水標準」，且每次均已給予相當之改善期限命其改善，由此可見原告屬於慣性累犯，可謂無事法令規範存在。

⒏被告水質檢測均依相關規定辦理：環保署89年5 月16日環署水字第0025098 號函釋：「環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣。」本案被告所屬環保局進行污水採樣之過程，除現行法規尚無強行規定外，抑且行政實務上亦無須會同原告之員工進行污水採樣，此為不爭之事實，而本案所採之廢水，係由稽查採樣人員於97年1 月15日晚上，查獲原告違規當時，在未經許可之廢水排放口採集，該排放口經過示蹤劑追蹤以及開挖後，均確認係由原告之廢水池所排出。現場稽查採樣人員於未經許可之廢水排放口採水2 瓶（均為1000C.C ）送驗，所送驗之項目為SS以及COD ，採集後現場先進行水溫以及PH檢測，而COD 水樣於檢測後立即加濃硫酸以使COD 之水樣PH低於2.0 ，所採水樣於採集後貼上封條置入4 ℃的保存環境，並於97年1 月17日13時送達檢驗室進行後續檢驗，實驗室檢測方法為：懸浮固體採NIEA W210.57A 、化學需氧量採NIEA W515.54A （已先進行氯鹽測定）。

⒐無法定文件證明原告負責人變更：查施宗三係原告及漢壘公司之實際負責人，上開2 家公司實際上係同1 會計單位，且漢壘公司在彰化銀行三峽分行之支票均係甲○○在支配使用，該公司之資金來源來自施宗三及陳信安受僱於原告之事實，有臺灣板橋地方法院檢察署檢察官起訴書可按。況原告原向被告所屬環保局申請之廢（污）水排放許可文件中，登記之負責人姓名為甲○○，其文件並無陳信安登記使用洗砂製程之資料，故原告所訴之理由，係為推諉之詞，殊不足採。又原告原向被告所屬環保局申請之廢水排放許可文件中，登記之負責人姓名為甲○○，其文件並無陳信安登記使用洗砂製程之資料，原告亦無提供相關經法院公證之租賃契約供參。

⒑本案自原告排放口所排放之廢水，經由追蹤劑確認係由其沉砂池旁之油壓閘門排放至埋設於河床約直徑1 公尺之水泥管，並放流至三峽河，違規事實明確，且本案經臺灣板橋地方法院檢察署搜證明確，其違規之事實足以確認。更甚者，原告所排放之廢水懸浮固體已高出三峽河水質近千倍，其污染河川及危害公益至鉅，若不及時遏止將造成三峽河河道淤積，並影響河川沿岸人民生命及財產上之危險。故被告於作成原處分時，依行政程序法第103 條第2 及5 款規定，不給予原告陳述意見之機會，並無不妥，亦尚無違誤。再者，行政程序法第114條第1 項第3 款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：…。應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」被告已依行政程序法第102 條規定，於97 年6月12日以北府經工字第0970435056號函通知原告陳述意見，原告並於97年6 月20日提陳述意見書於被告，是依行政程序法第114 條第1 項第3 款及第2 項規定，違反程序或方式規定之行政處分，因已於訴願程序終結前給予陳述意見之機會而補正，原處分尚難認有違行政程序法陳述意見之相關規定。

理由

一、原告起訴主張：原告前於96年7 月1 日已將三峽工廠廠區出租予訴外人漢壘公司使用，自不可能於97年1 月15日被告所屬環保局人員稽查時有排放廢水之情，因採樣時未會同原告人員進行，所取樣本是否為原告公司排放已有疑問，且樣品之保存過程及檢測方式是否符合規定猶屬不明，檢驗結果之代表性亦令人存疑，況原告三峽工廠於查獲後業已停止運作，三峽河污染依舊，足見原告並非造成三峽河污染之原因，原處分認定原告排放廢水，造成三峽河嚴重汙泥淤積及影響水質，顯與事實不符。另原處分亦有送達不合法、處分前未予原告陳述意見之機會、重複處罰、濫用裁量權及違反比例原則等之違法，應予撤銷，並求為判決如聲明所示云云。

二、被告則以：被告所屬環保局稽查人員於原告三峽工廠廢水排放口採水2 瓶，檢驗結果均不符合放流水標準，原告違規排放大量含污泥廢水（逾放流水標準596 倍），嚴重影響水質，情節重大；又原告申請設廠之土地僅3 筆（其餘佔用國有地），尚無法完全供應其設置製程設備，遑論設置有關污染防治設備，且原告無處理泥漿廢水之設施，國內目前也無處理泥漿設備之廠商，原告違法行為實不可能改善。被告基於維護水源、民眾飲用之水質及安全，具體斟酌原告長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害，單純行政取締無法遏止，非以歇業處分不足以阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，因此作成原處分並無違法等語置辯，並求為判決駁回原告之訴。

三、查兩造不爭如事實概要之事實，並有被告所屬環保局97年1月23日北環水處字第30-097-010023 號執行違反水污染防治法案件裁處書、水污染稽查紀錄、廢（污）水檢驗報告及原處分在卷可稽（見原處分卷第3 頁、第6 頁、第12頁及第19頁），堪認為真實。

四、按水污染防治法第7 條第1 項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設備，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」、第40條第1 項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」是本件之爭執，在於：㈠原告有無排放不符放流水標準之廢水之情事？㈡本件是否屬情節重大，且有勒令歇業之必要？

五、關於原告有無排放不符放流水標準之廢水部分：

㈠按水污染防治法第7 條第2 項規定：「前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研定基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」又按放流水標準第1 條規定：「本標準依水污染防治法（以下簡稱本法）第7 條第2 項規定訂之。」第2 條規定：「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之放流水標準，其水質項目及限制如下表：┌───────┬─────┬──────┬────┐│ 適 用 範 圍 │ 項 目 │最 大 限 值 │備註│├───────┼─────┼──────┼────┤│採礦業、陶窯業│化學需氧量│100 │ ││、土石加工業、├─────┼──────┼────┤│土石採取業 │懸浮固體 │50 │ │├───────┼─────┼──────┼────┤│ ……（略） │ │ │ │└───────┴─────┴──────┴────┘另第4 條前段規定：「本標準所訂之化學需氧量限值，係以重鉻酸鉀迴流法檢測之。」

㈡查被告所屬環保局人員於97年1 月15日19時40分許會同臺灣板橋地方法院檢察署檢察官及相關單位人員前往原告三峽工廠稽查時，分別於原告三峽工廠埋設之暗管通往三峽河之放流口、水平流式沈砂池及三峽河河川上游3 處取水檢驗，其中於上開暗管放流口所採樣本經檢驗結果，懸浮固體（SS）高達29,800毫克/ 公升、化學需氧量（高濃）128 毫克/ 公升，均不符合上開放流水標準所定限值，且該暗管放流口排放之水，經投以染劑追蹤以及明挖後，確認為原告三峽工廠廠區之廢水池所排出等情，有水污染稽查紀錄、採證照片、廢（污）水檢驗報告為證（見原處分卷第12頁、第15至19頁、第66、67頁），故原告確有排放不符放流水標準之廢水之情事，洵堪認定。

㈢又上開樣本於採集後，經被告所屬環保局人員在現場立即檢測「水溫」及「PH值」2 項，並以加硫酸、4 ℃冷藏及暗處處理之方式加以保存，於97年1 月17日13時送達檢驗室檢驗，其中檢測項目「懸浮固體」部分係以NIEA W210.57A 檢測方式（按即環保署95年6 月2 日環署檢字第0950043953號公告之「水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法─103 ℃-105 ℃ 乾燥」）檢驗，「化學需氧量（高濃）」則以NIEA W515.54A 檢測方式（按即環保署96年8 月1 日環署檢字第0960058228號公告之「水中化學需氧量檢測方法─重鉻酸鉀迴流法」）檢驗等情，已據水污染稽查紀錄、事業污水稽查水樣送驗單及廢（污）水檢驗報告記載甚明（見原處分卷第12、13、19頁），並有訴願卷第237 頁至第248 頁之相關檢測紀錄（含收樣紀錄表、取用紀錄表、結果登錄表、原始工作日誌）可資為證，本件自樣本保存過程至檢測方式查無不符合規定之情事。至原告指摘採樣時並無原告人員會同乙節，查現行法令就此並無規定，且環保署89年5 月16日環署水字第0025098 號函釋以：「環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同業主稽查並採取水樣。」是被告所屬環保局人員採樣時縱無原告人員在場，亦難逕認有所違誤。從而，原告否認本件取樣之水為原告公司排放及檢驗結果之代表性，均非可採。

㈣另原告雖稱其三峽工廠自96年7 月1 日起即出租予訴外人漢壘公司使用，不可能於97年1 月15日稽查時排放廢水云云，並提出租賃契約書及給付租金之統一發票用以佐證（本院卷第24、25頁）。惟原告於其所述租賃期間內之96年11月8 日曾被查獲未領有廢水排放許可逕行排放廢水於地面水體之違規情事，經被告所屬環保局以96年12月6 日北環水處字第30-096-120015 號裁處書裁處罰鍰6 萬元，有上開裁處書在卷可稽（見訴願卷第267 頁），對此，原告訴訟代理人自陳：「原告現在的負責人於93年接任經營公司後，至96年11月只被查獲1 次，原告也馬上改善，並且於97年1 月初花費1,100 萬元購買新的機器設備來改善污染」等語（見本院卷第76頁），且參酌上開處分之罰鍰業已繳清，原告並未提起行政爭訟，足認原告三峽工廠廠區確為原告使用無訛，是原告稱其三峽工廠廠區自96年7 月1 日起出租予漢壘公司使用云云，與事實不符，要非可採。原告聲請訊問證人陳信安，核無必要，應予駁回。

六、本件是否屬情節重大且有勒令歇業之必要：

㈠按水污染防治法第55條規定：「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；必要時，並得勒令歇業。」。何謂「情節重大」，同法第73條第6 款規定：「本法第40條……所稱之情節重大，係指下列情形之一者……大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質者。」核本件檢驗結果業如前述，而其嚴重影響附近水體品質，亦有現場照片在原處分卷頁21以下可參，是被告認定本件情節重大，洵屬有據。

㈡至何謂「必要時」，水污染防治法則未有明文，相關法令亦未為規定，核行政機關將此抽象之不確定法律概念具體化的適用於特定事實關係時，應認有相當之判斷餘地，如無判斷逾越或判斷濫用情事，行政法院自應予尊重。查本件情節重大已如前述，則被告以其基於：⒈不可能改善─原告申請設廠土地僅3 筆，其餘大部分均佔用國有土地，就原告申請之土地已無法完全供應原告設置製程設備，遑論設置有關污染防治設備；另由97年1 月15日於原告廠區水平流沈砂池所採水質檢測之懸浮固體為61,400毫克/ 公升，可知原告所收受及處理者屬於泥漿，惟原告現有廢污水處理設備僅有沈砂池、混凝沈澱池等設備，且依原告申請文件設計值，原告可處理之懸浮固體水質濃度僅2,300毫克/ 公升，顯見原告並無可處理泥漿廢水之設施，國內目前亦無可供處理泥漿設備之廠商，故即便要求原告改善，原告亦無從立即改善。⒉嚴重影響水質─經由原告所埋暗管排放口取樣檢測，原告排放廢水中之懸浮固體物濃度高達29,800毫克/ 公升，為放流水標準（50毫克/ 公升）之596 倍，足見原告排放之廢水屬嚴重污染程度，有必要執行即時強制作為。⒊長期違規，單純行政取締無法遏止─原告於水平流式沈砂池所埋設之暗管深達5 公尺，且其排放口遠離原告廠址約362 公尺，週圍地形險惡，附近均有派員看守，取締困難，稽查人員不易靠近，若非利用刑事搜索，行政機關難以查獲；本案於97年1 月8 日至1 月14日止，連續7 日派員進行監控，期間原告日夜均有排放含泥廢水之情形，可見原告係有計劃性長期排放高濃度含泥廢水，非單次污染事件等理由，並以其為維護水源、民眾飲用之水質及安全、阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，具體斟酌原告長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害情事，而認有將原告予以勒令歇業之必要，並提出原告三峽工廠登記資料、現況測量複丈成果圖、原告提出之水污染防治措施及許可計劃書、原告違反水污染防治法一覽表（被告所提補充卷證）及蒐證監控照（見原處分卷第20至46頁）為證，經核尚無判斷逾越或判斷濫用情事，原處分於法即無不合。

㈢雖原告指稱原處分有送達不合法、處分前未予原告陳述意見之機會、重複處罰、濫用裁量權及違反比例原則等之違法。然查：

⒈按對於機關、法人或非法人之團體為送達者，應向其代表人或管理人為之；對於機關、法人或非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之；於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受僱人或應送達處所之接收郵件人員，分別為行政程序法第69條第3項、第72條1 項前段、第73條第1 項所明定。原處分雖誤列原告公司代表人為施宗三，而非96年7 月24日變更後之代表人甲○○，惟原處分之送達係向原告公司所在地即臺北縣三峽鎮○○路○ 段115 號行之，並由上開應送達處所接收郵件人員簽名及蓋用「裕豐砂石廠」章戳後予以收受（見原處分卷第8 頁之原處分送達證書），且原告公司因不服原處分已於法定期間內由其代表人甲○○依法提起訴願在案（見訴願卷第51至59頁訴願書之記載），足認原處分確已向原告公司之代表人甲○○為送達，不因誤列而受影響，其送達並無不合法情事。

⒉次按，行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會，固為行政程序法第102 條前段所明定，惟同法第114 條第1 項第3 款規定：「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正：應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」本件被告於作成原處分前雖未給予原告陳述意見之機會，但其後既於訴願終結前之97年6 月12日以北府經工字第0970435056號函通知原告陳述意見，原告亦於97年6 月20日提出陳述意見書於被告（見訴願卷第105頁、第112 至121 頁），則依前揭行政程序法第114 條第1 項第3 款規定，此程序之瑕疵即已補正，原告據以指稱處分違法，尚非可採。

⒊又事業違反水污染防治法第7 條第1 項規定時，主管機關除得裁處罰鍰外，必要時並得勒令歇業，此觀前引水污染防治法第40條第1 項及第55條之規定即明。是原告因違反水污染防治法第7 條第1 項規定，除遭被告所屬環保局裁處60萬元罰鍰外，並由被告基於如前所述之理由，認有必要性而予勒令歇業之處分，自無原告所指之重複裁罰、濫用裁量權及違反比例原則之違法可言。

七、綜上所述，原告之主張，均不足採信，原處分認事用法俱無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請如聲明，為無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘之主張、陳述，於本件判決之結論無礙，爰不一一論述。原告另聲請函查97年8 月27日被告派員勘查現場之結果，核與本件查獲之排放廢水之時間相隔半年以上，核無必要，併予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第五庭