臺北高等行政法院判決

原告

裕豐砂石建材股份有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

游鉦添律師

複代理人

李建宏律師

被告

臺北縣政府

代表人

乙○○縣長）住同

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　沈明欣律師

上列當事人間因水利法事件，原告不服經濟部中華民國97年10月27日經訴字第09706113580 號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、事實概要：被告於台北縣三峽鎮○○路○ 段115 號砂石場後方，未經許可擅挖溝渠埋設暗管，經三峽河河川區域以至三峽河，並將砂石廠廢污水排注於三峽河內；另原告亦未經許可設置抽水機用以非法抽取三峽河地面水體（引取用水）清洗砂石，經被告派員配合臺灣板橋地方法院檢察署檢察官，於民國97年1 月15日深夜緊急調動近百名員警，在繫案現場查獲上述違規行為，因認原告有擅自於河川區域內未經許可排注廢污水及引取用水之行為，違反水利法第78條之1 第2款前段及後段之規定，爰依同法第92條之3 第6 款及第93條之5 規定，以97年1 月17日北府水資字第0970045832號行政處分書（下稱原處分），裁處原告：（一）未經許可於河川區域內排注廢污水，處罰鍰新台幣（下同）300 萬元整並沒入受罰人使用之機具komatsu 牌挖土機（型式：pc 300引擎號碼（部份）：5282）乙部；（二）未經許可於河川區域內引取用水，處罰鍰300 萬元整並沒入受罰人使用之機具東元牌馬達（型式：aeul，輸出：4Ohp、6Okw）7 部（各含附永泉牌40馬力200mm 離心泵）之處分，原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、兩造聲明：

（一）原告聲明：

1、訴願決定及原處分均撤銷。

2、訴訟費用由被告負擔。

（二）被告聲明：

1、原告之訴駁回。

2、訴訟費用由原告負擔。

三、兩造之主張：

甲、原告主張：

（一）查原告前於96年7 月1 日已將三峽工廠廠區，出租予以陳信安先生為負責人之漢壘興業股份有限公司（下稱漢壘公司），租賃期間為96年7 月1 日至101 年7 月1 日，有租賃契約書在卷為憑，且漢壘公司均有給付租金，而由原告開立統一發票為憑證，原告並不知有無違法之情。簡言之，原告並無在河川區域內排注廢污水或引取用水之行為。

（二）本件於97年1 月15日取水採樣時，並未會同原告進行，則所採樣品得否逕認係原告所排放，因未經原告所確認，其分析結果是否足以代表原告所排廢水水質，殊有疑問。況且，本件對於所採樣品之保存，有無依據環保署公告之水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法及水中化學需氧量檢測方法中之樣品保存規定，進行樣品懸浮固體樣品4 ℃冷藏不明，原採樣機關未能提供相關之樣品保存紀錄，分析結果令人存疑。且原採樣機關指稱原告廢水造成三峽河至大漢溪段嚴重污泥淤積及影響該河段水質，未能提出長期監測數據及客觀佐證資料，即認原告有排放廢水，且為造成該河段河川水體水質之主要影響因素，顯欠缺關連性。

（三）查原告公司負責經營之前代表人施宗三，及94年間現任代表人甲○○，均無埋設本件三峽工廠之廠區現場所發現之暗管，且未曾以之排放廢污水注入三峽河，原告亦不知上開暗管係何人埋設，原處分書及訴願決定書，僅以在本件三峽工廠之廠區現場發現暗管，即率爾認定係原告所為，顯屬不當。

（四）又本件於97年1 月15日查獲時，現場並無以暗管經三峽河河川區域，經工廠廢污水排注於三峽河之行為，且無未經許可設置抽水機，抽取三峽河地面水體（引取用水）之行為，且本件查獲時，在現場附近三峽河岸之挖土機，嗣經陳信安告知，始知當時因發現三峽河岸有溢流情事，陳信安乃請司機駕駛挖土機，並準備水泥塊，將溢流出口為填塞，並非係原告用以挖掘排除繫案排水管道放流口堆積污泥所用。

（五）原告公司之代表人係甲○○，並非施宗三先生，但原處分均以施宗三先生為負責人而送達，業已違反行政程序法第69條第2 項之規定，則送達均屬不合法；且被告為本件處分，未依法給予原告陳述意見之機會，亦違反同法第102條之規定。訴願決定雖認本件所根據之事實已屬明確，然系爭暗管係何人埋設，並未確認，且查獲時亦無排注廢污水至三峽河，或以抽水機抽取三峽河地面水體之行為，何違規事實，客觀上明確足以確認之情，足見原處分及訴願決定，均屬違法。

（六）縱認原告有違反行政法上義務，原處分亦違反比例原則，並有濫用權力之裁量瑕疵，因原告就排注廢污水或引取用水之行為，同時處分兩次300 萬元罰鍰，應屬重複處罰，且均屬最高額之罰鍰，以原告並無違反水利法之情，上開罰鍰以法定最高額為之顯係偏高，且被告未依經濟部水利署訂定「經濟部水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」，舉證本件需修復、回復原狀所需金額，且行為時又非汛期，且無損害他人，亦無致人於死傷或造成災害之情，原告前亦無違反水利法而受處罰，非屬累犯，則處罰當以60萬元為當；然被告竟均處以法定最高罰鍰300 萬，未符比例原則，亦有違上開裁罰基準，而為裁量之濫用，自屬違法，應予撤銷。另上開挖土機與馬達，與本件有何關連，亦未見被告有何說明，其逕為沒入之處分，顯非適法。

（七）本件被告係以其所屬環境保護局，於97年1 月15日，會同板橋地檢署檢察官，至原告公司稽查之結果，除依水利法為前開罰鍰及沒入處分，被告所屬環境保護局亦依水污染防治法對原告裁處罰鍰處分。惟本件既為同一稽查結果認縱認原告有違反水利法，及水污染防制法之規定之情，當係原告以一行為違反數個行政法上義務規定所致，則上開被告所為原處分及被告所屬環境保護局依水污染防治法所為罰鍰處分未以從一重而為罰鍰，顯有違行政罰法第24條第1 項、第2 項之規定，而有重複裁處之違法。

乙、被告主張：

（一）本件係被告連日監控，發現原告排放含泥廢污水導致臺北縣三峽河河床淤積，被告乃於97年1 月15日會同板橋地檢署檢察官及相關單位前往稽查，稽查當時發現原告未領有被告核發之排放許可證，逕將洗砂製程廢水，未經處理即大量排放於三峽河內，造成三峽河（自原告工廠排放口下游至大漢溪段）嚴重污泥淤積並影響該河段水體水質，稽查時並由被告所屬環境保護局依法於該廢污水排放口（臺北縣三峽河）採水2 瓶檢驗，檢驗結果：化學需氧量128毫克/ 公升（限值100 毫克/ 公升）、懸浮固體29800 毫克/ 公升( 限值50毫克/ 公升) ，未符合放流水標準，此有環境保護局稽查紀錄及廢污水檢驗報告可稽，故被告依水利法第78條之1 第2 款、第92條之3 第6 款及第93條之5 處分原告，並無違誤。

（二）本案被告利用投放染色劑稽查廠區廢污水排放情形，發現確實可經由上述埋設之暗管排放至三峽河內，再被告當場於河畔現場查獲原告所有komatsu 牌挖土機1 部及抽水機機組7 部，由調查之證據可見，緊臨查獲之暗管出水口附近大片區域，均已堆積大量洗砂污泥影響河道。其次，本件原告公司代表人甲○○、公司實際負責人施宗三並現場實際指揮人陳信安等人，業經台灣板橋地方法院檢察署認有以共同連續在繫案河川區域之同一地點有抽、排放廢污水等行為，涉有水利法第93條第1 項之擅行抽排水及同法第94條之1 第1 項等罪嫌，以97年度偵字第4383號、第14301 號及第22153 號起訴書對前揭人等提起公訴在案，是以被告認原告有前開違法事實，洵堪認定。

（三）本件查獲時，系爭挖土機作業位置係位於三峽河河川區○○道內，依採證照片所示可知該挖土機確置於原告排水管道放流口處之廢水污泥側，足證該挖土機係原告用以排除排水管道放流口堆積污泥之用，故原告所謂非為其違規行為之用，顯不足採。且若原告係因合法作業之用，何以需將之駛離自有場區而進入前揭河道地點，況原告未經許可亦不得擅自為挖掘、埋填或變更河川區域內原有型態之使用行為，此經水利法第78條之1 第5 項定有明文，原告所稱以挖土機填塞溢流出口，違反常理。故被告認定該沒入挖土機係為原告於繫案暗管放流口挖掘排除堆積污泥之用，核屬有據。

（四）原告提出之租賃契約書及發票影本部分，均為私文書，且查前揭文件既無訂約時間之記載，又未經有權機關之確認，其真實已屬有疑。況前開文件因屬雙方製作之私文書，極易嗣後補作，故就實際行為人事實之查核，自難僅憑原告提出之前揭文件即為有利其之認定，況如原告前揭文書為真，依其契約內容係將廠房、工廠證件及土地租與漢壘公司，其工廠設立許可事項及登記事項已有明顯變動，依工廠管理輔導法第16條規定，工廠負責人應辦理變更登記，然本件原告並未依前揭規定辦理變更登記，已難認定前開私下轉讓情事為真，況前開起訴書內亦已認定，原告公司代表人甲○○、公司實際負責人施宗三並陳信安等三人，共同連續在繫案河川區域之同一地點有抽、排放廢污水等行為，彼等間具有犯意聯絡，故被告認定原告為本件違規排注廢污水及引取用水之行為人，洵屬有據。

（五）旨揭處分係以甲○○為公司代表人並非施宗三，另本件處分受送達人係原告而由其工廠現場指揮人員陳信安以其受雇人身份收受送達，其送達並無違誤，原告所謂送達不合法，顯係誤認事實。且被告已於97年6 月23日依行政程序法第114 條補正規定，以北府水資字第0970462600號函通知原告陳述意見在案，其行政程序依法已補正完備，並此敘明。

（六）有鑒於水為天然資源，具有不可回復性及不可取代性，一旦遭致污染，其對全體人民之損害不可謂不大，被告為維護公益，防止河川被破壞污染而取締違規，本屬職責，況原告係砂石專業經營者，自應合法營業，無得明知法律卻干犯法律所明文禁止之規定，且原告違法抽取河水及排永污水至三峽河道內之期間，至少存在於95年8 月至97年1月，其間經2 次汛，應屬累犯，依裁罰基準均得加重罰鍰二分之一兩次，且原告之連續違規行為，影響河川之防汛功能，且罔顧民眾生命財產安全、故被告依原告排注廢污水及引取用水之違規事實情節輕重分別處以法定最高額度之重罰，各300 萬元之罰鍰，並無不妥。

（七）本件原告行為，固同時違反水利法第78條之1 第2 項前段及水污染防治法第7 第1 項規定，惟按水利法第78條之1第2 項前段規定，依同法第92條之3 第6 項之規定，應處60萬元以上300 萬元以下罰鍰，而違反水污染防治法第7第1 項規定，依同法第40第1 之規定，應處6 萬元以上60萬元以下罰鍰。依據行政罰法第24條第1 項之規定，本件被告以原告行為有違前揭水利法規定所先為處以300 萬元處分，並無違誤。

理由

一、原告起訴主張：被告於前揭時地查獲於河川區域，未經許可排注廢污水及引取用水一案，並非原告所為，原告前將位於台北縣三峽鎮○○路○ 段115 號原告廠房設備及廠房使用範圍土地，均出租與訴外人陳信安經營之漢壘公司，故原告並無被告所指之違法行為。且被告作成原處分，除認定事實有誤外，並未於作成處分前給予原告陳述意見之機會，且亦未將處分送達原告，程序上已有瑕疵，且被告為本件裁處，亦違反比例原則濫用裁量，且亦有就同一行為重複裁處之違法等語。

二、被告則以：本件係會同台灣板橋地方法院檢察署共同查獲，依相關事證認定係屬原告之違規行為，並無違誤。原告所為，已造成河川區域嚴重淤積及污染，影響防汛功能，亦對下游民眾生命財產安全有重大危害，故被告依法裁處最高額罰鍰，並未違反比例原則及濫用裁量。且原處分已合法送達，由原告受僱人陳信安收受，另事後亦給予原告陳述意見之機會，故原處分之程序，亦無違法等語，資為置辯。

三、按「河川區域內之下列行為應經許可：……二、排注廢污水或引取用水。... 」「有下列情形之一者，處60萬元以上300 萬元以下罰鍰：一、……。六、違反第七十八條之一第一款、第二款、第七十八條之三第二項第一款、第二款規定，未經許可施設、改建、修復或拆除建造物、排注廢污水或引取用水者。」「違反……第七十八條之一……情形者，主管機關得沒入行為人使用之設施或機具，並得公告拍賣之。」，水利法第78條之1 第2 款、第92條之3 第6 款、第93條之5 定有明文。

四、經查，原告未經許可，利用埋設於臺北縣三峽鎮○○路○ 段115 號三峽河畔洗砂場內，深約5 公尺、長達500 公尺、口徑約1 公尺之鐵製排污暗管，自廠區洗砂池下方土地直通往三峽河，排注洗砂廢水；又另於三峽河河川區域內有未經許可設置7 部抽水機組，非法抽取三峽河地面水體，用以清洗砂石等情，有現場查獲原告所有komatsu 牌挖土機l 部及抽水機機組7 部等機具可證，並有已套繪河川圖籍之現場空照圖、臺北縣三峽鎮○○段231 地號附近地形之土地複丈成果表、臺北縣三峽鎮挖子橫溪麥子園段河川圖籍第252 號圖、現場稽查照片、以染色劑檢查排廢污水管道放流情形之照片、稽查前後三峽河河川污染改善情形照片、污水檢驗報告等附於原處分機關答辯卷及訴願卷可稽，本件經被告利用投放染色劑稽查廠區廢污水排放情形，發現確實可經由上述埋設之暗管排放至三峽河內，再參以系爭排注廢污水暗管之出水口附近大片區域，均已堆積大量洗砂污泥影響河道等情，原告確有在前開河川區域內之同一地點連續抽取河水、排放廢污水等行為，原告之代表人及相關涉案人亦經移送並提起公訴在案，此有被告所屬警察局97年1 月16日北縣警刑大字第00970007395 號刑事案件移送書、板橋地檢署檢察官97年度偵字第4383號、第14301 號及第22153 號起訴書附卷可稽，是被告認定原告於系爭廠區範圍內有未經許可排注廢污水，以及以未經許可設置之抽水機組抽取三峽河地面水體之違法事實，尚無違誤。

五、原告雖主張系爭工廠土地及其上設備，早在96年間即出租予漢壘公司使用云云，惟查：

（一）原告雖提出其與訴外人漢壘公司之租賃契約（96年7 月1日起至101 年7 月1 日止）及租金發票影本（本院卷第28頁至第31頁）為證，然查，本件相關刑事案件，於台北縣三峽鎮○○路○ 段115 號查獲時扣案之分配表中，載有含原告代表人甲○○、前代表人施董（即施宗三）及漢壘公司負責人陳信安等人姓名，原告既主張已於96年間已將土地、設備出租漢壘公司，收取租金，何以原告負責人甲○○仍列於分配表內，已與常情不合，且依扣案96年8 月28日秤量單，其上客戶姓名仍載裕豐砂石場；96年12月之修繕估價單、出貨單、送貨單、請款單，亦均係開立予原告公司，另委託加工處理合約書，立合約書人亦為原告，係受訴外人辛旺實業有限公司代為加工處理「溼沙土」，前開刑事扣案證物，顯見查獲處所仍係以原告名義經營業務，故原告主張因相關土地設備已出租他人，並無系爭違反行政法義務之行為云云，尚難憑採。

（二）且查，訴外人陳信安為漢壘公司負責人，雖有台北縣政府營利事業登記證及公司資料查詢可稽，然公司所在地與原告同址，且原告前負責人施宗三，自94年起至96年7 月2日數度轉存100 萬元或200 萬元予漢壘公司等情，有彰化銀行三峽分行97年2 月5 日彰峽字第332 號函所附支票存款帳戶資料明細表可稽，顯見二公司財務關係密切。再參諸原告公司每日街道洗／掃街里程日誌（95年1 、2 、9、10月及96年1 、2 、11月），均係由訴外人陳信安簽名後呈交主管呂宗慶、王文宗或張招亭簽核，96年12月由陳信安於主管簽核欄簽名，顯見陳信安亦係受他人指揮而為公司事務之管理，另依證人陳進雄、尤文財分別於警訊中供證：「受僱於施總經理」「陳信安是砂石場經理」、「實際支付給我薪水的人叫阿傑」等語，亦經本院調取台灣板橋地方法院97年度訴字第4027號水利法案卷，核閱相關訊問筆錄確認無訛，故綜合前開事證研判，訴外人陳信安應係受僱原告公司，在查獲現場負責業務管理之人員，而非以漢壘公司代表人之身分，獨立在該處經營業務，故原告主張不知違法情事，應難憑採。

（三）再查，本件於查獲前，已於原告前開廠區旁之河川區域進行監控，此有97年1 月8 日起至97年1 月14日之照片附於訴願卷可稽（訴願卷第125 頁以下），依卷附照片顯示，原告公司夜間作業期間，所鄰河川區域有含泥廢水排放之情形，而原告經查獲後，於場區內發現埋設之鐵製排污暗管，自廠區洗砂池下方土地直通往三峽河等情，有挖掘暗管照片（原處分卷第51頁至第54頁）可憑，而經被告於原告廠區投放染色劑測試，該染色劑確可經由該暗管排入三峽河，再參以該暗管出口泥沙淤積嚴重，及原告確有受委託為溼沙土之加工處理等情，原告顯係將洗砂製程廢水，未經處理即透過暗管排放於三峽河內，故被告認原告有未經許可於河川區域內排注廢污水之行為，尚非無據。至於原告未經許可引取河水部分，原告負責人甲○○，於97年6 月12日在台灣板橋地方法院檢察署偵查中，經檢察官提示台北縣樹林地政事務所97年5 月15日裕豐砂石場現況測量土地複丈成果表，並訊問：「工廠大部分的土地者都佔用到河川地及私人地，從Ｊ點抽水到Ｇ點約55.07 米，從Ｇ點排水到三峽河約362.13米？」，甲○○供承「……我們也有向自來水公司申請，但是水量太小，這是抽水部分。排水的部分我不清楚。」等語，有該訊問筆錄可稽，顯見原告確有以馬達抽取三峽河水作為清洗砂石之用，故被告認定原告亦有未經許可於河川區內引取用水之行為，洵屬有據。原告雖主張該公司前已向被告環保局提出水污染防治措施計畫及許可申請，惟本件查獲部分係屬私設之排水暗管，與原告前述申請並無關連，故原告此部分之主張，亦非可採。

六、原告雖主張查扣之komatsu 牌挖土機1 部，並非違規行為所用之機具，被告為沒入處分，應有違誤云云；惟查，依據現場採證照片所示，該挖土機於查獲時係位於三峽河河川區○○○道內，原告雖稱係因河岸有河水溢流，故欲以水泥塊填塞云云，惟現場並未見該挖土機有以水泥塊填塞溢流河岸之相關跡證，且依97年1 月16日原告公司水平流沈砂池照片以觀，該池亦無滿溢情形，故原告主張河岸溢流云云，不足採信，故被告以本件查獲時系爭挖土機置放於前開暗管放流口處之廢水污泥側，而認定應係原告用以挖掘排除該排水管道放流口堆積污泥之用，核屬有據。而原告就其以查扣之東元牌馬達7 部引取河水之事實，亦無爭執，故被告認原告所有之komatsu 牌挖土機l 部及抽水機機組7 部，分別為其未經許可排放廢污水及引取用水所使用之設施及機具，依水利法第93條之5 規定，為沒入之處分，於法並無不合。

七、原告另主張被告本件處分送達不合法，及未於處分前給予陳述機會，而有程序瑕疵部分，經查：

（一）按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」行政程序法第72條、第73條第1 項分別定有明文。本件處分經被告向原告事務所即台北縣三峽鎮○○路○ 段115 號送達，並經原告受雇人陳信安收受等情，有送達證書附於原處分卷（第82頁）可稽，故依前開規定，其送達應屬合法。

（二）次按「違反程序或方式規定之行政處分，除依第111 條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、……三、應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。……」行政程序法第114 條第1 項第3 款亦有明文，本件原處分作成前雖未給予原告陳述意見之機會，惟被告事後已於97年6 月23日以北府水資字第0970462600號函（原處分卷第83頁），於訴願程序終結前，給予原告陳述意見機會，依前開規定，其瑕疵亦已依法補正。

（三）從而，原告主張原處分有上開程序瑕疵，應予撤銷，尚不足採。

八、原告主張原處分有裁量濫用及違反比例原則云云，經查：本件原告為處理清理砂石，其過程因須經大量用水，故未經許可於河川區域內排注廢污水及引取用水，造成三峽河嚴重淤積等情，有前述空照圖、照片可憑，且原告從事收取污泥、清洗砂石已有多時，此觀諸員工王顯欽於警訊及偵查中供述已在原告公司工作3 年、員工蔡明志、黃瑞魁、陳進雄亦分別自於96年2 月、96年2 月、95年6 月受僱用等情，此均有前開刑事案件中之訊問筆錄可稽，故被告鑒於水資源之不可回復性及不可取代性，及原告係砂石業之專業經營業者，竟從事水利法明文禁止之行為，除造成水質污染外，並影響防汛功能，危害下游民眾生命財產安全，並以原告連續長期之違法行為，情節嚴重，而就其二種違反行政法上義務行為，均裁處法定最高額之罰鍰金額300 萬元，經核其裁量所依據之事實認定並無錯誤，其亦本於水利法之立法目的為本件裁處之考量，並基於專業經驗為系爭違法行為影響之判斷與評價，故其裁量尚無濫用或違反比例原則情事。原告雖主張被告未依「水利署辦理違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準」為本件裁處，惟前開裁罰基準雖以修復及回復所需金額加一倍為罰鍰金額，惟本件係屬長期之連續違法行為，其修復、回復原狀金額，依客觀情形已難估算，故被告以本件違法情節重大為理由，並參酌前開裁罰基準所列加重裁罰事由，如「行為發生於汛期」「致他人受損害」等項，而分別就排注污水及引取用水二行為，處以法定最高額各300 萬元罰鍰，核其裁罰未逾法定裁量範圍，亦無違背法律授權目的，是原告主張原處分為裁量濫用，並違反比例原則云云，難謂的論，應非可採。

九、綜上所述，本件原處分以原告未經許可於河川區域內排注廢污水，違反水利法第78條之1 第2 款前段之規定，處罰鍰300 萬元並沒入受罰人使用之機具komatsu 牌挖土機1 部；另原告未經許可於河川區域內引取用水，違反同法第78條之1第2 款後段之規定，處罰鍰300 萬元並沒入受罰人使用之機具東元牌馬達7 部，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願及原處分，為無理由，應予駁回。

十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第七庭