法律字第 0930700508 號

要旨

主旨

說明

一、查公益信託之委託人於信託契約之條款中明定諮詢委員會之職權得逾越或限制受託人或信託監察人之權限者（如信託監察人解任受託人須經諮詢委員會決議同意，或信託財產之管理與運用應依該委員會之決議辦理），有無牴觸信託法之規定？主管機關為審查時，是否應予許可？此為教育部於九十三年六月十六日審查教育公益信託設立案時所遭遇之問題。由於我國信託法第八章「公益信託」對於諮詢委員會之設置，未見定有明文，且目前各目的事業主管機關依該法授權訂定之公益信託許可及監督辦法，對於此一諮詢性機制之組織、職權及其他相關事項，亦未有所著墨。為因應實務運作需求，實有進一步加以釐清之必要，以利公益信託之推展。本部爰於九十三年度九月十五日邀集學者專家及相關目的事業主管機關研商後，綜合彙整討論結果略以：「（一）諮詢委員會設置之目的係在輔助受託人處理信託事務，僅具顧問之性質，尚不得代行受託人或信託監察人之權限。（二）信託監察人制度係為保護信託財產及監督受託人處理信託事務而設，信託法准其獨立行使之職權，自不得由委託人或其指定之人加以限制。從而，信託行為另行訂定諮詢委員會得限制信託監察人之權限者，於法顯有未合。（三）受託人管理、處分信託財產及處理信託事務，應依信託本旨為之（信託法第一條及第二十二條參照）。信託行為訂定受託人處理信託事務須徵詢諮詢委員會之意見者，如為貫徹信託本旨及為達成信託目的所必要，受託人即應受其拘束。惟由於受託人乃信託財產對外唯一有管理處分權之人，故此項限制僅具內部約定之性質，並不影響受託人對外所為法律行為之效力，而受託人亦不能以有上開限制而免除其對外之法律責任。（四）惟為建置週延完善之公益信託制度，此一諮詢性機制之角色與功能，宜隨實務發展與社會需求，酌作適當與必要之檢討。未來如確有需要，亦不排除納入各公益信託許可及監督辦法中加以規範。」

二、檢附前開會議紀錄一份。

正本

教育部、內政部、行政院金融監督管理委員會銀行局、行政院文化建設委員會、行政院消費者保護委員會、行政院環境保護署、行政院原子能委員會、行政院體育委員會

副本

本部法律事務司（三份，含附件）

附件

研商「公益信託諮詢委員會之職權得否逾越或限制受託人或信託監察人之權限」會議紀錄壹、開會時間：九十三年九月十五日（星期三）上午九時三十分貳、開會地點：本部三樓會議室參、主 席：林次長錫堯肆、出席單位及人員：

陳教授春山、葉教授賽鶯、黃先生子能、劉經理玉枝（以上依學者專家姓氏筆劃排序）、內政部社會司蔣麗音蔣研究員麗音、教育部社教司蔡科長惠如、行政院文化建設委員會楊研究助理佳燕、中央信託局股份有限公司吳小組靜如伍、列席單位及人員：

本部法律事務司林司長朝松、林副司長秀蓮、黃科長慶元、黃編審荷婷、陳專員忠光陸、主席致詞：（略）柒、主辦單位報告：（略）捌、討論事項：如原開會通知單所附會議資料。

玖、發言要旨：

中央信託局代表：

本局研擬「公益信託普萊德教育基金信託契約」第五條第三款規定：「受託人違反其職務或有其他重大事由時，委託人得向目的事業主管機關聲請解任受託人；信託監察人經諮詢委員會決議同意後亦得為之。」係鑑於諮詢委員會乃由多數人組成專就公益事務範圍之確定及受益人之選定等事項提供意見之諮詢性機關，非但其意見之形成取決於多數決，且決議之作成係經過通盤考量而非侷限於受益人利益之保護，此種意思形成模式較諸組成分子僅為單獨個人或個體之信託監察人，實更為慎重且客觀。又信託法第五十二條對信託監察人設置之條件及職權之行使固訂定明文，惟就信託行為另行增列特定機制，以輔助監察人行使其職權，並無限制規定。從而，委託人於信託契約訂定由諮詢委員會介入處理之機制，似不生牴觸信託法之問題。至於上揭契約第九條第五款規定：「受託人就信託財產無運用決定權，信託財產之運用，．．．應依諮詢委員會之決議辦理．．．」係考量受託人就信託財產無運用決定權時，其運作方式有二：一、由委託人自己行使運用決定權。二、由委託人指示之第三人行使運用決定權。其中第二種情形即是委託人將運用決定權授予第三人，而由第三人指示受託人為信託財產之管理與運用。此一模式乃為配合實際運用需要而依信託業法施行細則分類所採取之運用方式。惟為免諮詢委員會逾越權限，該契約第七條第四款後段明定「諮詢委員會之決議意見如有違反本契約之約定或有關法令時，受託人得不依其決議意見辦理」，以資箝制。併此敘明。

林次長錫堯：

此涉及二個問題，其一為諮詢委員會與監察人個別之權限及其相互間之關係；其二為諮詢委員會之權限有否逾越受託人之職掌範圍？教育部社教司（蔡科長惠如代表）：

茲先就本案之受理情形說明如下：當初本案中央信託局申請送部核可時，曾召集會議協商，因為發現受託人之權限受到限制，僅具有類似執行公益信託會計事務（帳房）之地位，而諮詢委員會所扮演之角色有如變相的財團法人董事會。然就實際運作狀況，與會銀行代表皆表示有其必要性，本部考量此需求，會議決議請中央信託局修正相關條文，而修正原則為諮詢委員會乃居於顧問地位，屬諮詢性質，其職掌不能限制受託人之權限，如受託人有違法情事時，委託人得直接解任之，而信託監察人解任受託時，仍須經諮詢委員會之決議為之。

本部所訂頒之教育公益信託許可及監督辦法，在運作細節部分仍無法周全，即諮詢委員會之性質及職權如何，尚乏明文。通說認為僅為諮詢之性質，不能干預受託人之權限。但考量實際需要，宜使受託人得與委就人另訂契約，將部分權限交由諮詢委員會行使，使公益信託正常運作。惟避免發生逾越或限制受託人權限之情況，爰修正條文文字，如諮詢委員會之決議有違法或違反契約規定者，受託人得不執行該決議，二者間仍有箝制之效果。因此，本部就本案乃採客觀開放之立場，未來將視實際運作之結果，再來處理。

另在解任受託人之部分，本部上開辦法規定與法務部之法務公益信託許可及監督辦法不同，即法務部之辦法乃規範委託人、信託監察人及受益人皆得解任受託人，而本部辦法僅規範委託人及受益人始得為之，此乃參考信託法之結果。因此當信託監察人欲解任受託人時，因法無明文規定，故運作上本部同意授權諮詢委員會為之。由於信託法有許多條文，訂有信託行為得另行訂定之意涵，因而委託人保留權限，不限於已訂定之條文。又信託法第二十五條規定：「受託人應自己處理信託事務，但信託行為另有訂定或有不得已之事由者，得使第三人代為處理。」參照上開規定，亦可看出諮詢委員會仍有其運作空間，故本部綜合以上幾點意見，決議本案在相關文字修正後，仍予以許可，並視未來實際執行狀況再作相關修正。

內政部社會司（蔣研究員麗音代表）：

本部尚無類此問題。

行政院文化建設委員會（楊研究助理佳燕代表）：

本會所訂文化公益信託許可及監督辦法就諮詢委員會部分，亦無相關規範，但去年年底本會業務處曾委託國家文化藝術基金會研究文化公益信託之運作。該報告擬有信託契約範本，其中就宣言信託諮詢委員會之職掌，僅作諮詢事項之規範，與本案中央信託局提供之契約範本第七條規定相類似，而該契約範本第九條第五項有關信託財產無運用決定權部分，則無類似約定。至於一般小額文化公益信託部分，該報告有將諮詢委員會之職權加以臚列，亦即契約範本第四條第八項規定：「本信託諮詢委員會之職權如左：一、諮詢委員之選聘及解聘；二、事務計畫及報告之審核；三、捐助範圍之確定；四、獎助對象之選定；五、其他與受益內容有關事項之決定。」因此，本部截至目前為止，尚未有類此之問題。

黃先生子能：

法務公益信託許可及監督辦法（以下簡稱監督辦法）第三條第一項第七款所定「諮詢委員會」，乃仿日本「運營委員會」之規定而設，其性質本界定為係對受託人遂行其公益活動提供意見之機構，故其地位與財團法人董事會並不相同。換言之，前者係扮演顧問之角色，其主要任務乃為捐助範圍之確定、贊助對象之選定、設施種類之決定及其他與授益內容相關意見之提供等，此與兼具議決與執行二項功能之法人董事會有異。合先指明。

另有關諮詢委員會之職權得否逾越或限制受託人或信託監察人之權限乙節，其中有關逾越權限部分，以信託法理而言，任何人均不得代行受託人或信託監察人之權限，諮詢委員會自亦不得越俎代庖。至於有關限制權限部分，信託監察人係為保護信託財產與受益人而設，且依法獨立行使其職權。依信託法第五十二條第二項之規定可知，信託法中所定受益人得行使之權利，如為保護信託財產或監督受託人所設者，除屬受益人固有或專屬之權利，或該權利若由信託監察人代為行使，反損及或限制受益人權利之行使者，信託監察人無代為行使該項權利之權限（如信託法第十七條第一項所定享有信託利益之權利，第二項所定拋棄信託利益之權利，第三條所定同意委託人變更受益人或終止信託之權利，第十五條所定共同為變更信託財產管理方法之權利，第六十四條第一項所定共同終止信託之權利等）外，其餘事項信託監察人均得以自己名義，為受益人行使之。從而，諮詢委員會自不得限制信託監察人行使上開權限。至受託人部分，依信託法第一條及第二十二條之規定，受託人管理、處分信託財產及處理信託事務，應依信託本旨為之。因此，信託行為訂定受託人處理信託事務須徵詢委託人或其指定之人之意見者，受託人即應受其拘束。惟由於受託人是信託財產對外唯一有管理處分權之人，故此項限制僅具內部約定之性質，並不影響受託人對外所為法律行為之效力，而受託人亦不能以有上開限制而免除其對外之法律責任。

陳教授春山：

以英國之公益信託制度而論，彼邦自十六世紀創設此項公益制度起至二十一世紀止，公益信託之運作產生諸多濫用問題與績效不彰之例子，致使主政者不得不修正法律加以調整。我國於八十五年制定信託法引進此項制度後，匍於推展初期，採取「穩健原則」應是務實與正確的作法。為免我國重如同英國之覆轍，法務部不妨參考國外之經驗與信託原理透過行政指導方式對各目的事業主管機關予以適時指導，以導引公益信託正常發展。

公益信託之原理係由受託人管理公益信託，而非由委託人管理。故各目的事業主管機關於推展此項公益制度時，切勿形成由委託人管理之現象，否則無異重財團法人的弊端，亦即財團法人原應由董事會管理，惟於許可設立後卻由捐助人管理之情形。簡言之，公益信託於捐助設立後，固應將委託人之理想保留在其信託意旨中，惟事務之執行則屬受託人之權限，絕不可容許委託人掌控公益信託，甚至藉此給予特定人不當利益。舉英國之制度為例，彼邦之公益信託諮詢委員會均會事先告誡公益信託之受託人，應親自管理公益信託，除特定事項可委任他人處理外，切勿將全部管理權限給予他人。此項原則之遵循，實乃推展公益信託成功或失敗之關鍵。

諮詢委員會僅在就信託事務之執行提供意見（如獎學金核發對象之選定），乃顧問之性質。故受託人於信託契約之條款中授予該委員會特定之權限，僅可視為特定管理事務之委託。又公益信託宜否准許委託人於信託條款中明定其對信託財產之管理得保留運用決定權，為另一值得思考的問題。蓋委託人如僅保留部分運用決定權，並未影響或妨礙信託目的之達成，自無不可。惟如容許委託人得作毫無限制之保留，則受託人之管理權無異名存實亡，恐有違信託法理。

葉教授賽鶯：

各部會所訂「公益信託許可及監督辦法」，大抵如「法務公益信託許可及監督辦法」第三條第一項第七款規定，設有諮詢委員會，顧名思義，諮詢委員會係在就信託事務之執行對受託人提供意見，僅具顧問之性質，自不得逾越受託人或信託監察人之職權。又諮詢委員會設置之目的在輔助受託人，其具有之權限與信託監察人之權限係分屬不同範疇，且不得限制信託監察人之權限。故本契約第五條第三款明定受託人違反其職務或有其他重大事由時，信託監察人經諮詢委員會決議同意後，得向目的事業主管機關聲請解任受託人，似與設置諮詢委員會之目的不符，且不具實益，並滋生疑義。蓋公益信託受託人之解任屬目的事業主管機關權責事項，並不因經諮詢委員會決議同意或不同意，目的事業主管機關即會予以解任或不解任。至於有關受託人職權之限制部分，信託法第十五條規定：「信託財產之管理方法，得經委託人、受託人及受益人之同意變更。」第二十五條規定：「受託人應自己處理信託事務。但信託行為另有訂定或有不得已之事由者，得使第三人代為處理。」依上開規可知，委託人透過諮詢委員會之設置，以輔助受託人執行信託事務更加符合信託本旨及公益目的之達成，尚非信託法所不許；且委託人如以信託行為另行訂定將信託財產管理權限之一部分授予諮詢委員會，既未完全剝奪受託人對於信託財產管理之最後決定權，於法似無不可。

美國學者 Edward Halbach Jr 之意見認為，信託條款訂明受託人處理信託事務應聽從第三人或團體之指示者，受託人即應受其拘束（詳見 Edward C. Halbach, Jr, Trusts, 2000, pp. XV11, 134）。又以英國與美國實務運作之情形而言，受託人處理信託事務如遭遇重大困難，皆向法院請求協助，惟法院僅作原則性指示，最終仍由受託人自己作成決定，並由其自行對處理之結果負責。惟由於東方國家引進信託制度後，法院對於信託之介入不如英國與美國深入，日本遂改以「運營委員會」代之。依日本學者新井誠之意見認為，此委員會形式上僅具「內部諮問地位」，惟實質上受託人對其非常倚賴，有如共同受託人之地位，受託人通常會依照運營委員會之意見處理信託事務，並不因而違反應自己處理信託事務之義務（詳見新井誠著信託法，二○○二年七月十日初版第一刷發行，頁二五三至二五五）。日本稱之為「營運委員會」，而我國前述辦法稱之為「諮詢委員會」，似不若日本具有運作經營性質的積極意義。劉經理玉枝：

委託人捐助成立公益信託既為從事特定公益目的，當然期盼該公益信託能實現其理想。簡言之，委託人設置諮詢委員會之目的，即希望藉由此一機制貫徹其公益願望之達成。另鑑於信託業者之專業領域在財務管理，對於各式各樣之公益信託業務，除性質較為單純者（如獎學金之發給）外，尚難以逕行直接介入加以處理，而確有仰賴另一諮詢性機制輔助與提供意見之必要。此外，銀行擔任公益信託之受託人者，自應依信託契約忠實處理信託事務，惟為期確實達成信託之目的與委託人欲實現之願望，如委託人與受託人於信託契約約定授與諮詢委員會一定權責，其用意絕非在逾越限制受託人權限，而僅係雙方當事人間為遂行信託事務，基於契約自由原則所作具內部拘束性質之特別約定而已。

在信託財產管理方面而言，目前公益信託之委託人與受託人傾向在信託契約約定，受託人就信託財產之管理運用應依諮詢委員會之決議辦理，其理由如下：一、目前信託業務仍以受託人無運用決定權佔大部分，且委託人如將信託財產全權委託受託人管理，信託業將收取較多之信託管理費。二、有價證券之信託，關於其從事買賣、交易等行為另涉及證照取得與其他諸多問題，信託業目前尚未必擁有該專業領域所需之執照並建置相關部門。

黃先生子能：

委託人於信託行為對信託財產之管理方法（如投資標的、金額、條件及期間等）保留運用決定權，固無不可。惟在公益信託之情形受託人申請公益信託之設立及受託人許可時，如已依監督辦法第四條第四款規定於信託契約或遺囑中明確記載信託財產之管理運用方法者，則受託人僅依該訂定之方法執行之，並不發生委託人保留運用決定權問題。

林次長錫堯：

公益信託保留運用決定權，妥當或不妥當？

黃先生子能：

信託契約如未載明信託財產之管理運用方法，或委託人於信託契約對信託財產之管理運用方法全部加以保留，致受託人全無管理或運用之裁量權限者，主管機關為審核時，即應考慮不予許可。

劉經理玉枝：

受託人對信託財產運用有無決定權，乃信託業法之規定。又依信託業法施行細則第七條之規定，受託人對於信託財產具有運用決定權之信託，分為「委託人指定營運運範圍或方法」與「委託人不指定營運範圍及方法」第二類。至於受託人對於信託財產不具有運用決定權之信託，指委託人保留對信託財產之運用決定權，並約定由委託人本人或其委任之第三人，對信託財產之營運範圍或方法，就投資標的、運用方式、金額、條件、期間等事項為具體特定之運用指示，並由受託人依該運用指示為信託財產之管理或處分。

黃先生子能：

依本件契約條文約定之內容以觀，仍屬受託人對於信託財產具有運用決定權之信託。換言之，本件委託人對信託財產僅概括指定營運範圍或方法，受託人於該概括指定之營運範圍或方法內，對信託財產仍具有運用決定權，故似非委託人保留全部運用決定權之信託。劉經理玉枝：

銀行擔任公益信託之受託人者，關於財務管理部分，因屬其專業領域，由其親自處理固無問題。惟關於公益業務部分，因非屬其專業範疇，為使其對於信託事務之執行不致裹足不前，確有設立諮詢委員會之必要，以提供相關之專業諮詢與建議意見。基於推展公益信託之考量，未來法制上究如何強化此一輔助性機構之權限與功能，實為值得思考之課題。

林次長錫堯：

信託法對於信託監察人與受託人分別明定其職權，由於諮詢委員會僅具顧問之性質，並不能取代信託監察人與受託人固有之權限。又委託人與受託人如以信託契約限制信託監察人之權限，顯已牴觸信託法。至於委託人如以信託行為約定使受託人於處理受託事務時，得由諮詢委員會介入予以輔助，似無不可。惟此一約定僅具有內部拘束力，對外並不發生任何法律效果。

葉教授賽鶯：

由於稅法規定之緣故，目前公益信託之受託人皆為銀行，而銀行之專長在於金融與財務管理，至於有關教育、文化、衛生、體育及內政等公益事務，非屬其專業領域範疇。為協助受託人確實妥適執行信託事務，確有設置輔助性單位之必要。

美國公益信託之受託人遇有重大問題時，皆向法院請求協助。換言之，彼邦公益信託之運作，法院介入甚深。尤其對受託人「忠實義務原則」之履行，特別重視並嚴格監督，致使受託人戰戰兢兢而未敢觸法。惟此種運作模式，大陸法系之國家未必可全盤移入。因此，日本信託法納入「運營委員會」之機制，目的便是為協助受託人處理信託事務。如此，一則可以確實達成委託人所欲實現之公益目的，二則可減少受託人動輒向法院請求裁示，增加法院負擔。

林次長錫堯：

為利實務運作，可否考慮將諮詢委員會之職權明定於監督辦法中？劉經理玉枝：

縱使於監督辦法中明定咨詢委員會之職權，惟因公益信託事務種類繁多，嗣實際運作時，恐仍不免掛一漏萬。故正本清源之道，似應等待實務運作一段期間後，再作通盤檢討。

林次長錫堯：

以我國信託法制而言，諮詢委員會在目前階段僅能視其為顧問之性質。惟為建置週延完善之公益信託制度，此一諮詢性機構之角色與功能，宜隨未來實務發展與社會需求，作必要檢討。如有必要，亦不排除納入各公益信託許可及監督辦法中加以規範。

拾、散會：十一時三十分。

主席：林錫堯紀錄：黃慶元