臺灣高雄地方法院105年度簡字第123號

臺灣高雄地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第123號

　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年12月15日辯論終結

原告

汎緻品牌貿易有限公司

代表人

陳妍芸

訴訟代理人

紀錦隆律師

訴訟代理人

林宏政律師

被告

高雄市政府工務局

代表人

趙建喬

訴訟代理人

劉書齊

　　　　　　周信良

上列當事人間高雄市廣告物管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中華民國105 年8 月24日高市法訴字第10530668300 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告為辦理活動而有在道路設置廣告之需求，乃於民國104 年10月29日向被告申請同年11月16日至12月15日，在高雄市岡山區、橋頭區、鳳山區、仁武區、大寮區、鳥松區等20條路段之路燈桿懸掛旗幟廣告物，經被告考量原告所申請懸掛之部分路段為禁止設置地點、部分路段於申請設置期間已許可其他活動懸掛等因素，分別以104 年11月4 日高市工養處岡字第10475359600 號（下稱A 函）、高市工養處鳳字第10475359700 號（下稱B 函）及第00000000000 號等否准原告之申請案。其後被告於同年11月30日發現原告將前揭否准申請之A 、B 函發文字號登載於旗幟廣告物上，並違規懸掛在未經申請許可之大中二路、天祥一路、左楠路、明倫路、南屏路、建國一路、美術東五路、凱旋二路、復興二路、華榮路及裕誠路等11條路段（下稱系爭11條路段），被告所屬養護工程處乃於同年12月22日以高市工養處四字第10476529600 號函裁處原告新臺幣（下同）33萬元，並請原告於同年12月26日前自行完成拆除違規旗幟在案。嗣被告以養工處為內部單位，不應以養工處名義裁罰，遂於105 年2月4 日以高市工養處四字第10570662000 號函撤銷上開104年12月22日函文，並移請被告處理。被告乃以105 年2 月5日高市工養處字第10570635500 號函給予陳述意見機會。原告雖於105 年2 月18日、3 月17日及3 月22日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實證據及陳述意見後，核認被告違反高雄市廣告物管理自治條例第4 條第1 項規定之事實明確，爰依本自治條例第26條規定，就違規懸掛旗幟之11條路段，以每條違規路段為單位，分別裁處3 萬元，合計33萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告仍不服，遂提起本件訴訟。

三、本件原告主張：

（一）被告要求原告於104 年12月26日以前將系爭11條路段之違規廣告物拆除完畢，原告已於同年月10日前全部拆除完畢，已於期限內改善完畢，被告僅得為一次處罰，不得按次處罰。

（二）廣告物之設置係為達到宣傳效果，不可能僅設置於少數一、二路段，被告以「路段」為標準，每一路段處罰3 萬元，屬裁罰之濫用，不合乎最高行政法院101 年度判字第202 號判決意旨，被告裁罰不當等情，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

四、被告則以：原告雖自行拆除違規廣告物，但此乃事後改善違規行為，不影響違規行為之處罰。被告考量原告違規情節，若以每面違規懸掛違規廣告旗幟均予處罰，實屬過苛，考量廣告申請書上是以路段為申請單位，故以每一路段接續懸掛行為當作單一違規行為，以「路段」為標準，每一路段罰鍰3 萬元，總計33萬元，於法並無不合。況原告原先並無申請系爭11條路段，卻在違規懸掛廣告旗幟上，明示被告他案發文字號，原告意在混淆視聽，顯有規避法令申請，實屬惡意違規行為，被告考量其違規行為非屬輕微，據以裁罰應無違誤、濫用等語，資為抗辯，並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不爭執（本院卷第68頁），並有原告104 年10月29日申請書3 紙、稽查照片12張（含說明資料）、被告105 年2 月4 日高市工養處四字第10570662000 號函、104 年12月22日高市工養處四字第10476529600 號函、104 年11月4 日高市工養處岡字第10475359600 號函、高市工養處鳳字第10475359700 號及第00000000000 號函、原處分及訴願決定等附卷足稽，堪予認定。則本件應審究者重點在於原告在系爭11條路段違規懸掛廣告物為一行為或數行為？被告以「路段」為標準認定行為數是否合法、裁罰有無過當？

六、本院之判斷

（一）按「為管理本市廣告物，以改善市容觀瞻、維護公共安全及塑造都市特色，特制定本自治條例」、「廣告物除廣告內容或主管機關、目的事業主管機關依第9 條授權規定另有規定外，應按其種類經主管機關或目的事業主管機關審查許可後，始得設置。經許可設置之廣告物，非經主管機關或目的事業主管機關許可，不得擅自變更。各目的事業主管機關得依規費法規定，向廣告物設置申請人收取許可規費，其收費標準由各目的事業主管機關另定之」、「下列地區或處所不得設置廣告物：1.保護區、保存區、農業區。但都市計畫及其他法令另有規定者，不在此限。2.道路、安全島、高岡處所或公園、綠地、名勝、古蹟、防洪設施等處所。但經各處所或設施之管理機關核准者，不在此限。3.經主管機關或目的事業主管機關認定有妨礙公共安全、交通安全、市容觀瞻或風景之處所。4.公路兩側禁限建範圍。5.位於大眾捷運系統地面及高架段禁建及捷運設施外緣水平方向外十八公尺限建範圍內。但限建範圍內經大眾捷運系統主管機關審核同意者，不在此限。6.其他法規禁止設置廣告物之處所。公車月臺站區範圍內或交通號誌桿、道路指示標誌桿及路燈桿不得設置旗幟標誌廣告。無遮簷人行道或綜合設計獎勵開放空間範圍內不得設置地面樹立廣告。面臨捷運沿線兩側、河道用地兩側、市轄漁港區域或高雄商港區域外等之第一排建築物屋頂或住宅區之建築物屋頂不得設置屋頂樹立廣告」、「違反第4 條第1 項、…規定擅自設置…廣告物者，主管機關或目的事業主管機關處廣告物所有人、使用人或設置場所之管理人5 千元以上5 萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續；屆期未改善或補辦手續者，得按次處罰，必要時並得依行政執行法直接強制之規定予以強制拆除」，高雄市廣告物管理自治條例第1 、4 、8 、26條定有明文。次按行政罰與刑罰僅具有量的區別，而非本質之不同，解釋行政罰法上之「一行為」時，亦應注意刑法業已廢除連續犯、牽連犯，限縮適用法律上一行為，故解釋上宜就個案具體情節，斟酌法條文義、立法目的、行政程序實務、制裁遏阻作用、期待可能性與社會通念等因素，以行為人違反行政法規之「決意數」作為「行為數」之標準。

（二）經查，原告於104 年10月28日向被告申請懸掛路燈桿旗幟廣告，為被告否准其請，觀察原告申請時填寫「高雄市路燈桿懸掛旗幟廣告物申請書」可知，高雄市申請路燈桿懸掛廣告之申請單位，係以「路段及在該路段所欲設置廣告組數」作為收費標準，在上開申請書內預先劃設制式表格，每一格即表示申請一路段，並據此收費（訴願卷第123、126 頁），同一張申請書上雖預先劃設14格供申請人填寫路段，但此僅係避免重複填寫表單之便宜措施，不影響每一路段分別收費之性質，從而高雄市管理路燈桿懸掛廣告之行政實務係以「路段」為管理單位，應可認定。原告既曾填寫上開申請書，對此當知之甚詳，其在系爭11條路段違規設置廣告物，獲得「逃避11次收費」之不法宣傳利益，當係出於11次違規決意所為，復酌以前揭管理自治條例之目的為改善市容觀瞻、維護公共安全及塑造都市特色，及同條例第8 條區分諸多不得設置廣告物之地點，處罰違規行為時容有以「場所」為標準分別處罰行為人違規行為之解釋空間，況同條例第26條規定之法定處罰金額最高僅為5 萬元，若不依上開標準據以處罰，毋寧在鼓勵人民違規時盡可能擴大廣告範圍，以牟取超過5 萬元之不法廣告利益，顯不具遏阻效用，故被告以「路段」為標準作為行為數裁罰，符合人民在行政程序實務上之主觀認知，亦與前揭管理自治條例之規範意旨無違，應為合法。至廣告固有廣為宣傳之性質，但仍應受行政管理，並從人民與行政實務之互動中解釋行為人之違規決意，尚無從單以廣告之宣傳效果作原告有利之認定，原告主張，尚不可採。次查，被告裁處原告時，既已考量原告前遭駁回申請後，猶違規設置廣告物，並將否准文號登載於違規廣告上（訴願卷第140 頁），容易使人誤認該廣告為合法刊登，違反義務之程度非輕，據以裁罰每次3 萬元之罰鍰，核為遏阻原告行為所必要，無違反比例原則，亦無裁量濫用之瑕疵；至原告雖於違規後自行拆除廣告物，然其廣告物上的活動日期為「12月4 日至12月7 日」（訴願卷第139 至140 頁），其於廣告宣傳活動日期結束後之12月10日自行拆除廣告物，業已完整取得不法宣傳廣告之利益，雖其於被告通知自行改善之12月26日以前自行拆除，然依同條例第26條規定，本不影響罰鍰處分之成立，亦難認有何減輕處罰之必要。又原告主張適用最高行政法院101 年度判字第202號判決意旨云云，然該判決係處理電視廣告及是否以行政處分為基準遮斷處分前行為人所有之違規行為，與本件係處理實體廣告之事實不同，且本件被告自始僅針對系爭11條路段之11次違規行為作成處罰，並無事後再對原處分作成前原告其他違規行為處罰，顯與上開判決內容不同，不能適用於本件，其主張自非可採。

七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告依高雄市廣告物管理自治條例第26條規定，對原告裁處罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，均無理由，應予駁回。

八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1項前段，判決如主文。