臺灣新北地方法院107年度簡字第97號

臺灣新北地方法院行政訴訟判決　　　　　 107年度簡字第97號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　107年9月20日辯論終結

原告

經濟部工業局新北產業園區服務中心

代表人

林盛乾

訴訟代理人

林文香

訴訟代理人

賴漢民

訴訟代理人

郭惠真

被告

新北市政府環境保護局

代表人

劉和然（局長）

訴訟代理人

王馨瑀

　　　　　　吳宗祐

　　　　　　王舒薇

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服新北市政府中華民國107 年6 月15日新北府訴決字第1070727250號函所檢送之訴願決定（案號：0000000000號），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：緣原告所轄位於新北市○○區○○○路00號之新北市產業園區污水下水道系統，屬水污染防治法事業分類及定義所規範之石油化學以外之工業區專用污水下水道系統，領有廢（污）水排放許可證（許可字號：新北市環水許字第00000-00號），嗣被告於民國（下同）106 年2 月22日派員前往稽查，稽查人員於其逕流廢水放流口（RD03）取水樣送驗，檢驗結果為懸浮固體33.5MG/L（限值30MG /L ），未符合放流水標準，被告審認原告違反水污染防治法第7 條第1 項及放流水標準第2 條規定，乃依水污染防治法第40條第1 項及違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則第2 條、第3 條、第5 條等規定，以新北市政府環境保護局107 年3 月2 日新北環稽字第0000000000號函併附同日新北環稽字第00-000-000000 號執行違反水污染防治法案件裁處書（下稱原處分），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）6 萬元（法定最低罰鍰金額）。原告不服提起訴願遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

1、行政院環境保護署（下稱環保署）以行政命令「環署水字第00000 號函解釋令」將污水下水道擴權解釋含雨水下水道，顯有違中央法規標準法第5 條第2 款：「關於人民權利義務者應以法律定之。」及第6 條：「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」等規定。本園區設有雨水下水道及污水下水道，二者係各自分流，園區內工廠排放之廢（污）水皆經由污水下水道收集、抽送、傳運至原告所屬污水處理廠，處理至符合標準後由放流口（D01 ）排放，另雨水下水道則僅為宣洩本園區雨水之用，並未經原告污水處理。本案係因雨水下水道排放水質未符放流水標準，而非污水下水道系統，揆諸前揭水污染防治法第7 條第1項之規定，亦以「污水下水道系統」排放廢（污）水應符合規定為要件，而「雨水下水道系統」則未有語焉。被告所認定之污水下水道系統，係依水污染防治法第2 條第12款所指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施，原告污水處理廠符合該款所稱污水下水道系統，然被告106 年2 月22日至本園區逕流廢水放流口（RD03）採樣，非為污水下水道系統內放流水，被告卻據以裁處原告，已嚴重損害原告之權益。

2、原告主要職責為維護本園區內公共設施及營運操作污水處理廠（即為水污染防治法第2 條第12款所稱之污水下水道系統，亦為下水道法施行細則第3 條第2 款之污水下水道，皆需有收集、處理、處置之能力設施方能稱為污水下水道系統）。本案逕流廢水與污水經上開2 個不同處理程序處理，被告未經法律明文授權，而將雨水溝納入污水下水道之擴權解釋行為，顯已違反上揭法律。又水污染防治法第7 條第1 項：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」，其規定之要件並無明示原告對於雨水下水道應負管理責任，原告既無管理責任，被告則不應以原告作為處罰之主體，原處分實難謂適法。

3、水污染防治法第2 條第12款規定：「污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」，是依此名詞定義解釋，污水下水道系統係指「收集」設施、「抽送」設施、「傳運」、「處理」設施及「最後處置」設施之組合，與單純為處理下水而設之公共及專用下水道不同，更與收集雨水之雨水下水道無關。被告將雨水下水道與污水下水道系統混為一談，認為污水下水道系統包括雨水下水道，實應無任何法律上之依據。被告迭稱：原告既為新北產業園區專用污水下水道之管理機關（下水道法第8 條第1 項），既未善盡管理工業區內工廠之責，致區內工廠將廢水違法排放至雨水下水道，即應負違規責任等等。然查下水道法係為促進都市計畫地區及指定地區下水道之建設管理而設，與水污染防治法係為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，其主要立法目的並不相同，原告經被告依下水道法第9 條規定指定為下水道機構，負責辦理下水道之建設與管理事項。原告均依下水道法規定，辦理下水道之施設、維護、管理諸事項，並無任何失職之處。觀諸下水道法第6 章罰則之規定，亦無有關處罰下水道機構之規定。原告係污水下水道系統，均依規章行事，並無排放不符合放流水標準之廢水之行為。而被告亦迄未證明原告有何違法排放廢水之事實，其所為罰鍰處分並不合法。

4、本園區內總計有1,400 餘家廠商，由於廠商員工外食人口眾多，使得攤販因有利可圖，紛於本園區五工六路、五權路、五權三路、五權五路及五權六路等路段設攤，販售各式飯、麵及湯類等食品，因攤販為增加其機動性，並無設置污水處理設備，故均任意將廚餘及洗滌鍋具之廢（污）水傾倒至路邊雨水溝，且直接流往RD03逕流廢水放流口，造成原告106 年2 月22日RD03逕流（廢）水排放口懸浮固體33.5MG/L，與本園區所轄之污水處理廠或事業所排放廢（污）水無關，先予述明。依據「新北市集合攤販管理辦法」第3 條第1 項第1 款規定，於原告所轄園區設置攤販皆為未取得權責機關許可設攤營業者，同法第2 條第2 項第1 款及第2 條第2 項第4 款相關規定，取締未經許可及管制造成環境污染之未經許可攤販為被告與所屬警察局五工派出所（下稱五工派出所）之權責。原告為維護本園區景觀，避免攤取任意傾倒廢（污）水，造成本園區雨水溝污染，自103 年迄今均積極召集相關單位研商改善本原區內流動攤販並函請五工派出所加強取締本園區攤販，除維護環境清潔外，並可避免污染RD03逕流（廢）水放流口之水質。原告已善盡舉報及管理督導之責，然被告與五工派出所等主管機關因未善盡管理，卻諉由原告承擔違法與罰鍰責任，有失公允。RD03逕流廢水放流口為一開放空間，亦屬區域排水，上述五工六路等路段之逕流廢水皆匯流入RD03放流口，106 年2 月22日被告於該放流口採樣檢驗懸浮固體33.5MG/L（限值：30MG/L），係因未經許可擅自設立之攤販所為，非原告所轄之污水處理廠或本園區事業任意排放廢（污）水，與原告維護管理不周及疏失之責無關，原告依水污染防治法第1 條之規定致力於所轄污水處理廠作好各項環境保護工作，提升本園區環境品質，確保水資源之清潔不遺餘力，現原告僅因本園區內攤販造成之逕流廢水些微超過標準，在未發生有水質惡化及危害生態或人體健康之情況下究責於原告，且對於原告無故意違法犯意行為而據以處罰，實難以讓原告心服，有失衡平原則。

5、原告善盡管理監督之責及雨水道自主管理積極作為：

⑴園區雨水下水道系統（含RD03）加強巡查，並建立園區內污染潛勢廠商名單，倘園區發生異常污染，可依潛勢迅速攜被告配發之攔截裝備前往處理，以避免影響放流水質。然被告於106 年2 月22日發現RD03逕流（廢）水放流口水質異常，卻遲至本106 年11月14日始函知原告，顯已使原告及被告錯失追查污染源之時機。

⑵配合本園區河川巡守隊巡查承受水體（中港大排）上、下游段，每月巡查15次以上，如遇有重污染情形立即通報貴局會同處理，期杜絕污染行為。

⑶原告於定期及不定期派員至本園區廠商排放口執行稽查採樣時，均一併巡查廠商雨（污）水系統是否確實分流，並登錄於表單紀錄，同時向廠商宣導環保觀念，避免將污水排入雨水下水道污染承受水體。

⑷加強宣導園區內流動攤販之環保觀念，降低對於本園區環境品質之衝擊。

⑸配合落實被告水污染委託查證權計畫，增加每月委託查證權稽查次數，如發現違規廠商，即造冊資料檢具相關事證移請備告辦理，以積極管理監督手段杜絕園區內廠商之廢（污）水繞流或未經許可排入雨水下水道行為。

（二）聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

1、卷查被告於106 年2 月22日派員前往原告所轄新北產業園區污水下水道系統稽查時，於其逕流廢水放流口（RD03）採水送檢驗結果：懸浮固體（S .S .）為33.5MG/L（限值：30MG/L），未符合放流水標準之事實明確，此有被告水污染稽查紀錄（編號：04-W-104875 ）、現場採證照片10幀及106 年3 月14日採樣檢驗報告（編號：R-W-00000000）影本附卷可稽，被告依法告發處分，洵屬有據。

2、按水污染防治法第2 條第12款規定：「污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。」、第13款規定：「放流口：指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。」；次按下水道法第28條規定：「下水道排放之放流水，超過水污染防治主管機關規定之放流水標準者，下水道機構應即改善。」、再按下水道法施行細則第3 條規定：「本法所稱下水道分為左列三種：一、雨水下水道：專供處理雨水之下水道。二、污水下水道：專供處理家庭污水及事業廢水之下水道。三、合流下水道：供處理雨水、家庭污水及事業廢水之下水道。」；另查下水道法第19條第1 項及新北產業園區下水道使用管理規章第1 條規定，原告既為新北產業園區工業區下水道系統之管理者；該管理規章第5 條、第6 條及第7 條亦明定，園區用戶應檢具納管書圖及相關文建，向原告申請廢（污）水納管與聯接使用；又原告依該規章第8 條規定，得依污水處理廠之處理功能，有修正污水下水道管制項目及下水水質標準之權能。是原告就所屬污水下水道系統，亦為實質管理者，負有監督、管理責任。本案被告於原告所屬污水下水道系統逕流廢水放流口採樣檢驗結果未符合放流水標準之事實明確，原告本應善盡良善管理人之職責，確實維護區內狀況，並使各放流口之放流水符合放流水標準。

3、再查水污染防治措施及檢測申報管理辦法第3 條已載明「逕流廢水屬事業廢水一種」；且被告執行採樣點位係原告所管理之逕流廢水放流口，雨水下水道亦屬水污染防治法第2 條第12款所定「污水下水道系統」內之下水道，原告自有使用及管理之責任，如何有效防範工業區內雨水下水道，核屬原告身為工業園區管理機構應負之責。原告未積極改善逕流廢水放流口排放廢水超過放流水標準之事實，已造成承受水體實質污染，核難解免管理上善良管理人之過失責任。原告指未經法律明文授權，而將雨水溝納入污水下水道之擴權解釋云云，顯係對法令之誤解，核不足採。

4、查行政罰法第7 條規定，違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰；再查「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」，於水污染防治法第7 條第1 項定有明文，且水污染防治措施及檢測申報管理辦法第97條及第100 條規定分別略以：「污水下水道系統應定期巡查檢修前條之溝渠及管線…每年應完成全部雨水收集溝渠或管線巡查檢修至少一次」及「污水下水道系統應於廢（污）水收集溝渠或管線之適當匯流點，定期採樣檢測廢（污）水之水質，並作成紀錄」。原告係屬水污染防治法事業分類及定義所規範之石油化學以外之工業區專用污水下水道系統，自應積極進行區內污染控管，並隨時注意並妥善管理各放流口排放水質狀況，使符合放流水標準，此為法律所課予原告行政法上之義務。原告領有被告核發之水污染防治許可文件，乃水污染防治法令所規範之義務人，原告就所屬污水下水道系統，即為實質管理者，負有監督、管理責任，由其領有之廢（污）水排放許可證內容以觀，其所管理之污水下水道系統設有6 處放流口，包括污水放流口1 個、逕流廢水放流口5 個，原告本應負責各放流口排放廢（污）水符合放流水標準，否則即應認有違反水污染防治法第7 條之行為。惟原告應注意並能注意，未能妥善管理致超過放流水標準，縱非故意，亦難謂無過失，原告所述核難解免其違法責任。

5、另查「新北市集合攤販管理辦法」第1 條已明文，係為加強集合攤販之管理，以維護交通、市容、衛生及商業秩序，而予以訂定該辦法，其主要規範之目的已明確敘明，該辦法第2 條雖有提及被告，惟其「環境污染及噪音管制」本係被告職掌之權責，如有違反，被告理當依法辦理，本案係因逕流廢水放流口超過放流水標準情事，原告應本於工業園區管理機關之職責妥善規劃，控管工業園區內各項事務，非誆稱新北市政府警察局及被告未善盡管理，諉由原告承擔違法責任，原告所述顯係推諉卸責之詞，核不足採。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：

（一）原告主張其所管理之對象限於污水下水道而不及於雨水下水道，故於逕流廢水放流口（RD03）採樣檢驗不符放流水標準與原告無關一節，是否足採？

（二）原告就本件違規事實是否具備責任條件？

五、本院的判斷：

（一）前提事實：爭訟概要欄所載之事實，業為二造所不爭執，且有訴願決定書影本1 份、原處分影本1 紙（見原處分卷第3 頁至第9 頁、第59頁）、水污染稽查紀錄影本1 紙、現場採樣檢測照片影本8 幀、採樣處照片影本2 幀、新北市政府環境保護局廢（污）水檢驗報告影本1 紙、水污染稽查水樣送驗單影本1 紙（見原處分卷第68頁至第73頁）、原告簡介網頁列印影本1 份、水污染防治措施計畫及水污染防治許可證〈文件〉影本9 紙（見原處分卷第110 頁至第113 頁、第121 頁至第129 頁）附卷足憑，是此一事實自堪認定。

（二）原告主張其所管理之對象限於污水下水道而不及於雨水下水道，故於逕流廢水放流口（RD03）採樣檢驗不符放流水標準與原告無關一節，並不足採：

1、應適用之法令：

⑴水污染防治法：A.第2 條第8 款、第12款、第13款、第14款、第18款：本法專用名詞定義如下：八、廢水：指事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水。十二、污水下水道系統：指公共下水道及專用下水道之廢（污）水收集、抽送、傳運、處理及最後處置之各種設施。十三、放流口：指廢（污）水進入承受水體前，依法設置之固定放流設施。十四、放流水：指進入承受水體前之廢（污）水。十八、放流水標準：指對放流水品質或其成分之規定限度。B.第7 條：事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢(污) 水於地面水體者，應符合放流水標準。前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。C.第14條第1 項：事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發排放許可證或簡易排放許可文件後，並依登記事項運作，始得排放廢（污）水。D.第18條：事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢( 污) 水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。E.第19條：污水下水道系統排放廢( 污) 水，準用第十四條、第十五條及第十八條之規定。F.第40條第1 項：事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第七條第一項或第八條規定者，處新臺幣6 萬元以上2,000 萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。

⑵下水道法：A.第2 條第1 款、第2 款、第3 款、第4 款：本法用辭定義如左：一、下水：指排水區域內之雨水、家庭污水及事業廢水。二、下水道：指為處理下水而設之公共及專用下水道。三、公共下水道：指供公共使用之下水道。四、專用下水道：指供特定地區或場所使用而設置尚未納入公共下水道之下水道。B.（行為時）第8 條第1 項：政府機關或公營事業機構、新開發社區、工業區之專用下水道，由各該機關或機構建設、管理之。

2、由上開規定內容可知，水污染防治法第7 條之規範對象，包括事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施等3 種；且工業區專用下水道包括污水下水道系統及雨水下水道，而工業區管理機關依法處理該工業區下水道系統內之廢（污）水並管理區內專用下水道系統。查原告既為新北產業園區污水下水道（石油化學以外之工業區專用污水下水道系統）管理單位，且取得被告核發之「水污染防治措施計畫及水污染防治許可證（文件），而有1 處污水放流口（D01 ）及5 處逕流廢水放流口（RD01、RD02、RD03、RD04、RD05）排放廢（污）水，則其為水污染防治法第7 條第1 項所謂「污水下水道系統」之管理機關，屬於水污染防治法之規範對象，殆無疑義。又污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準，既為水污染防治法第7 條第1 項所明定，此即為原告應盡之法定義務，如排放廢（污）水於地面水體未符合放流水標準，同法第40條亦定有處罰明文。因此，只要經查獲發現有廢（污）水自污水下水道或雨水下水道系統之放流口流出之事實，即符合上開條文所稱「排放」之定義，而得以處罰污水下水道系統管理機關，是原告所管理之對象限於污水下水道，而不及於雨水下水道，故於逕流廢水放流口（RD 03）採水檢驗不符放流水標準，與原告無關云云，即無可採，此亦有最高行政法院99年度判字第1123號判決足資參照。

（三）原告就本件違規事實具備責任條件：

1、應適用之法令：

⑴水污染防治措施及檢測申報管理辦法：A.第1 條：本辦法依水污染防治法第十八條、第十九條準用第十八條、第二十條第三項、第二十二條、第三十一條第二項及第三十二條第四項規定訂定之。B.第3 條第1 項第4 款：事業廢水類別如下：四、逕流廢水：指因雨水沖刷戶外設施、建築物表面或戶外作業環境之地面、原料及物料，而產生之廢水。C.第7 條：事業或污水下水道系統所產生之廢（污）水，應於作業環境內以溝渠、管線或容器收集，不得與雨水合流收集。但逕流廢水，不在此限。前項規定，既設事業或污水下水道系統於工程技術上難以達成者，得提出證明，並有防止合流後之廢（污）水直接排放之設施，經主管機關同意後，始得合流收集。D.第8 條：事業或污水下水道系統貯存或堆置下列物質，其逕流廢水含有其貯存或堆置之物質、成分者，應收集處理其逕流廢水：一、廢（污）水處理產生之污泥。二、煤渣、煤灰、飛灰、爐石、底渣。三、經雨水沖刷後，會溶出或產生本法公告有害健康物質之原料、物料、下腳料、產品或副產品。四、有害事業廢棄物。五、廢照明光源、廢乾電池、農藥廢容器、特殊環境衛生用藥廢容器、廢鉛蓄電池、廢潤滑油、廢機動車輛，及其處理過程產生之再生料或衍生之廢棄物。

⑵行政罰法第7 條：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。

2、原告對經由逕流廢水放流口（RD03）所排放之廢（污）水，應符合放流水標準一事，本負有法定之注意義務，業如前述，而就逕流廢水放流口所排放者如何處理以符合標準一事，則因法規既設有放流水標準，衡情於客觀技術上應非全然無可作為，惟原告之訴訟代理人及代表人就此僅分別答以「沒有辦法處理」、「逕流就是讓他流」（見本院卷第338 頁、第339 頁之言詞辯論筆錄），顯見原告之代表人及原告所屬負責水污染防治之人員均疏於注意，以致發生系爭違章情事，其有過失已明，則依行政罰法第7 條第2 項之規定，自應推定為原告之過失，而原告並未主張或舉證就上開人員已盡選任或監督之義務而仍無法避免此一違章情事之發生，則原告當屬具備責任條件。

3、至於原告雖以攤販任意將廚餘及洗滌鍋具之廢（污）水傾倒至路邊雨水溝，且直接流往RD03逕流廢水放流口，造成原告106 年2 月22日逕流（廢）水放流口（RD03）懸浮固體33.5MG/L，非原告所轄之污水處理廠或本園區事業任意排放廢（污）水，與原告維護管理不周及疏失之責無關云云。惟原告所指造成本件違規事實之緣由尚無充分證據足以證明為真；況且，原告對經由逕流廢水放流口（RD03）所排放之廢（污）水，應符合放流水標準一事，依法本應注意，據之，則其不僅應防範可能造成不符合放流水標準之廢（污）水流入雨水下水道系統，尚應注意循雨水下水道系統而由逕流廢水放流口所排放者應符合放流水標準，故原告所指該緣由，自難執之而為其有利之認定。

（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論：原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。