臺中高等行政法院判決

高等行政訴訟庭第三庭

113年度訴字第257號

民國114年7月9日辯論終結

原告

李清欽

原告

李依雯

原告

李青峨

原告

林麗娟

原告

李建甫

原告

林建儀

原告

林建安

上一人代表人

陳振豊

共同訴訟代理人

吳宜星 律師

複代理人

林修渝 律師

被告

南投縣政府

代表人

許淑華

訴訟代理人

黃乙穎

陳盈均

上列當事人間巷道爭議事件，原告不服內政部中華民國113年8月27日台內法字第1130029799號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、程序事項：

㈠按數人基於為訴訟標的之權利義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者，固得為共同訴訟人，一同起訴，但因各自獨立享有其權益，無從對他人權益為行使或主張，故應單獨聲明各自請求保護之權益事項，不得不分彼此共同為之。

㈡查原告起訴狀原記載訴之聲明：「1.原處分（即南投縣政府民國113年6月3日府建管字第00000000000號處分）及訴願決定（即內政部113年8月27日台內法字第0000000000號訴願決定）均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第11頁）。嗣於114年7月9日言詞辯論期日更正其訴之聲明為：「

一、原告李清欽部分：原處分（南投縣政府113年6月3日府建管字第00000000000號）所附現有巷道現況測量成果圖關於坐落○○縣○○鎮○○段1029、1030、1033、1034地號土地部分及訴願決定均撤銷。二、原告李依雯、李青峨部分：原處分（南投縣政府113年6月3日府建管字第00000000000號）所附現有巷道現況測量成果圖關於坐落○○縣○○鎮○○段1033、1034地號土地部分及訴願決定均撤銷。三、原告林麗娟部分：原處分（南投縣政府113年6月3日府建管字第00000000000號）所附現有巷道現況測量成果圖關於坐落○○縣○○鎮○○段1032、1033、1034、1035地號土地部分及訴願決定均撤銷。四、原告李建甫、林建儀、林建安部分：原處分（南投縣政府113年6月3日府建管字第00000000000號）所附現有巷道現況測量成果圖關於坐落○○縣○○鎮○○段1031、1033、1034地號土地部分及訴願決定均撤銷。五、原告麥豆股份有限公司部分：原處分（南投縣政府113年6月3日府建管字第00000000000號）所附現有巷道現況測量成果圖關於坐落○○縣○○鎮○○段1033、1034、1039地號土地部分及訴願決定均撤銷。六、訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第258、259頁），經核本件各原告應各自維護自己之權益，不得對於無關自己權利及法律上利益之事項為訴之聲明，依上開說明，原告上開更正後之聲明內容，於程序上自為法所許，合先敘明。

二、事實概要：緣訴外人東宏工程顧問有限公司前為申請○○縣○○鎮○○段（下同）1045（已於113年10月1日因共有物分割原因分割增加地號1045-1、1045-2）、1046地號土地指定建築線，以113年1月31日（被告收文日期）「○○市○○○○○道指定建築線（認定）申請書」（下稱訴外人申請書）向被告申請認定○○縣○○鎮○○路00○00巷（下稱系爭巷道）為現有巷道。案經被告於113年3月18日會同相關單位辦理會勘後，乃作成113年6月3日府建管字第00000000000號公告（下稱原處分）認定系爭巷道符合南投縣建築管理自治條例（下稱南投建管條例）第16條第1項第2款、第3款、第7款等規定之現有巷道，而依公告所附現況測量成果圖，其範圍包括如附表1編號1至9所示各筆地號土地之部分土地在內，原告不服原處分，乃共同循經訴願程序，經決定駁回後，遂共同提起本件行政訴訟。

三、原告主張及聲明：

㈠系爭巷道係原告本人或前手以分割協議方式將其作為共有人間使用：

⒈附表1編號2至9地號土地分割前原係南投縣草屯鎮北勢湳段602地號土地（現為1033、1034地號土地），經共有人於86年4月17日簽立共有土地、建築改良物所有權分割契約書，分割增加602-2（現為1039地號土地）、602-6（現為1035地號土地）、602-7地號土地（現為1032地號土地）、602-8地號土地（現為1031地號土地）、602-9地號土地（現為1030地號土地）、602-10地號土地（現為1029地號土地）。因分割後1034地號土地狹小，土地所有權人乃同意將1033、1034地號土地拓寬為系爭巷道。

⒉共有人間主觀上未開放系爭巷道供不特定他人利用，與因長時間任由他人通行使用不加以聞問，且自始無反對他人利用之意思，終因歷經時效取得而形成之既成巷道有別，是系爭巷道應無公用地役關係。

㈡被告認定系爭巷道為供公眾通行之現有巷道係屬違誤：

⒈關於原處分牴觸南投建管條例第16條第1項第2款部分：

⑴系爭巷道乃係封閉式單向出口之無尾巷，僅供1027地號土地之所有權人通行，且無從由其他土地通行、連接至他處，因而並無任何住家出入口設置於系爭巷道，足證僅係供特定住戶聯外通行之私設道路，尚未達人數眾多而可稀釋其特定屬性並評價為不特定公眾，故並無供公眾通行，亦無不特定公眾通行所必要之情事。

⑵依○○縣○○鎮公所（下稱草屯鎮公所）113年5月3日草鎮工字第0000000000號函（下稱113年5月3日函）回復被告之說明二指出：有關本鎮中和路62之29巷現況道路係為本所維管，然因年代久遠本所查無近5年內之鋪設或維管資料等語。然依道路養護維行政實務，理應由管理維護單位定期主動巡查道路狀況並予以紀錄，以免因管理不當滋生道路公安事件而可能會延伸國賠責任歸屬問題，惟草屯鎮公所並未提出確實由伊維護管理系爭巷道之證據資料。再參系爭巷道所鋪設之柏油，已年久失修而斑駁不平且存有坑疤，顯見現況實已年久未養護。甚且，系爭巷道未劃設交通標線，未設置路燈，難認係草屯鎮公所施作及維護管理之巷道，足認並無公益上之需要，確實非供公眾通行之用。則原處分依南投建管條例第16條第1項第2款規定認定系爭巷道為現有巷道自有違誤。

⒉關於原處分牴觸南投建管條例第16條第1項第3款部分：

⑴被告稱本款不限巷道兩旁，亦包含僅巷道一側有編釘門牌房屋2戶以上已足，已與本款規定文義不符。系爭巷道僅單側（東側）住戶之原告使用，並無兩旁居民必須使用通行之情事，則巷道單側之住戶於私人土地上設立私人道路，供土地所有權人使用，顯非該款所欲規範之現有巷道。

⑵況系爭巷道西側1045地號土地上之建物（該建物業已拆除）旁砌有矮牆，建物門口本面向大馬路，且並無出入口自系爭巷道進出，應非屬巷道兩旁已有編釘門牌房屋之情，不符合南投建管條例第16條第1項第3款之規定。

⒊關於原處分牴觸南投建管條例第16條第1項第7款部分：

⑴本款既稱「曾指定建築線」，自係指於該時間點之前，有以之為現有巷道指定建築線之事實而言，而不以某一特定之建築線指定為對象。從而，主管機關引用某特定建築線指定，或核發建造執照案例，作為其依本款規定為現有巷道認定之依據時，該特定案例之內涵，僅屬證明符合該規定要件之證據事實，是該特定案例如有適用法律上之瑕疵，僅生主管機關所欲證明之事實，即得否證明於90年5月4日前，該現有巷道已有指定建築線之事實問題（最高行政法院104年度判字第713號判決意旨參照）。

⑵南投建管條例90年5月4日制定公布前，建築線之指定，依建築法第48條規定，指定已經公告道路以外之現有巷道，地方主管建築機關，認有必要時固得依臺灣省建築管理規則第2條規定另定建築線。又依62年12月17日修訂面臨既成巷路基地申請建築原則第1點、第2點規定，供公眾通行之巷路，已編有巷弄門牌、地籍圖上之地目為「道」及未登錄地、有2戶以上住戶通行情形之一者，面臨既成巷路基地，得申請指定建築線。

⑶被告稱草屯鎮公所核發（88）草鎮建（使）字第187、188號建築執照竣工圖的1樓平面圖有標示建築線乙節，該平面圖雖標示建築線，然系爭巷道並非為供公眾通行之巷路，且地目為「建」，難認上開建築執照係合法指定建築線，被告自不能作為其作成認定現有巷道處分之依據。草屯鎮公所核發（111）草鎮工（使）字第00116號使用執照之指定建築線，既非在90年5月4日前南投建管條例公布前所指定，即不符合本款規定。

⒋至南投建管條例第17條規定雖就面臨現有巷道之基地，建築線之指定方式，訂有規範，與本件相關者無非係該條第1款規定，惟系爭巷道係原告等人以分割協議書協議將其作為通行使用，其均為原告等人所提供，並無「兩旁應均等退讓，以合計達到6公尺寬度之邊界線作為建築線」之情事。

㈢聲明：如前揭程序事項所載更正後各原告之訴之聲明內容。

四、被告答辯及聲明：

㈠原處分符合南投建管條例第16條第1項第2款部分：

⒈依中華民國航空測量及遙感探測學會88年12月10日航照攝影圖（北勢湳9520-IV-009）、改制前林務局農林航空測量隊67年12月攝影（北勢湳9520-I-003）、改制前林務局農林航空測量所73年6月7日航空攝影（北勢湳9520-IV-009）系爭巷道業已存在，路形明確（航空測量隊後改制為測量所，現為農業部林業及自然保育署航測及遙測分署）。

⒉訴外人之申請案，經被告以113年3月11日府建管字第0000000000號函知各相關人於113年3月18日辦理現場會勘：系爭巷道寬度為6公尺，並鋪築硬鋪面，係中和路62之29巷1、3、9、11、19號等5戶住戶及1025-1地號土地耕作連接中和路（投10線）必經之路，現況並無阻撓或圍擋道路之情形，且通行達20年以上，可供消防通道需要之交通動線。是被告就系爭巷道之寬度、使用時間、使用性質、通行情形及公益上之需要綜合判斷，屬公益上確有需要之巷道，自符本款規定。

㈡原處分符合南投建管條例第16條第1項第3款、第7款部分：

⒈依草屯鎮公所113年5月3日函所示，系爭巷道係草屯鎮公所鋪設及維管之道路，又坐落1031、1032、1035地號土地領有草屯鎮公所核發（88）草鎮建（使）字第187、188號使用執照及（111）草鎮工（使）字第00116號使用執照（2戶以上）並指定建築線在案。至原告所稱1045地號土地砌有矮牆及出入方向係屬個人配置，非屬原處分認定之範疇。

⒉坐落1038、1039地號土地上建物（門牌：草屯鎮中和路62之29巷1號）領有（104）草鎮工（使）字第00028號使用執照、坐落1027地號地號土地（門牌：草屯鎮中和路62之29巷19號），現況均編釘門牌，且出入口以系爭巷道為必經之路。系爭巷道已編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年，已符南投建管條例第16條第1項第3款規定。

㈢是故，被告作成原處分認定系爭巷道為現有巷道並無違誤，原告之訴為無理由。

㈣聲明：原告之訴駁回。

五、本院判斷：

㈠前提事實：如事實概要所載之事實，有卷附訴外人申請書（見本院卷第77頁）、原處分（見本院卷第27頁至第29頁）、訴願決定（見本院卷第35頁至第41頁）等件可稽，堪認屬實。

㈡按建築法第101條規定：「直轄市、縣（市）政府得依據地方情形，分別訂定建築管理規則，報經內政部核定後實施。」另南投建管條例第1條規定：「本自治條例依建築法（以下簡稱本法）第101條規定制定之。」第16條第1項第2款、第3款、第7款規定：「本自治條例所稱現有巷道，現況平均寬度應為二公尺以上，且路面應鋪築適當之硬鋪面，並符合下列情形之一者：……二、供公眾通行20年以上，並經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻且公益上確有需要之巷道。三、巷道兩旁已有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年。……七、中華民國90年5月4日本自治條例公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」核上開南投建管條例之規定，並未逾建築法授權之範圍，亦與認定現有巷道及指定建築線所為達成建築管理目的不相違背，自得作為南投縣所轄指定建築線作業認定現有巷道之依據。

㈢原告雖以前開情詞主張系爭巷道不符合南投建管條例第16條第1項第2款、第3款、第7款規定之要件云云，惟：

⒈原處分符合南投建管條例第16條第1項序文關於現有巷道應具備之前提要件：

⑴查觀諸卷附系爭巷道現況圖及實況照片所示（見本院卷第194-1、195-1頁），足見系爭巷道寬6公尺，鋪設柏油路面，且兩造就系爭巷道之現況平均寬度達2公尺以上，且路面鋪築適當硬鋪面乙節，均一致陳明屬實無訛在卷（見本院卷第158頁）。

⑵是故，系爭巷道具備前引南投建管條例第16條第1項序文規定「本自治條例所稱現有巷道，現況平均寬度應為二公尺以上，且路面應鋪築適當之硬鋪面」之前提要件，應足以認定。

⒉原處分符合南投建管條例第16條第1項第2款部分：

⑴依據卷附改制前林務局農林航空測量隊67年12月拍攝之編號北勢湳9520-I-003航空攝影圖（見本院卷第121頁）、改制前林務局農林航空測量所73年6月7日拍攝之編號北勢湳9520-IV-009航空攝影圖（見本院卷第123頁），可見各該時間攝影當時已有系爭巷道，堪認系爭巷道於67年12月時即已存在至明。

⑵依據原處分附件「草屯鎮中原段1045、1046地號現況測量圖」內之現況照片（見本院卷第95頁）及112年間拍攝之航照圖（見訴願卷第81頁）所示，可見系爭巷道寬6公尺，其一端為同段1025-1、1030、1029及1027等地號土地阻隔，形成單向出口之無尾巷，另一端則可直通中和路。又系爭巷道旁編釘有○○縣○○鎮○○路00○00巷0號、3號、9號、11號及19號等門牌（理由詳見下述），且系爭巷道為草屯鎮公所維護管理在案之巷道等節，有卷附草屯鎮公所113年5月3日草鎮工字第0000000000號函、戶政司門牌查詢系統資料可參（見本院卷第173頁、訴願卷第82至83頁）。復由原處分所附現場實況照片所示（見本院卷第195-1、195-2頁），亦可見系爭巷道與中和路連接之該端並未設置通行障礙物，可以直接連通中和路。

⑶綜上事證情況，當認系爭巷道業已存在20年以上，該巷道屬草屯鎮公所管理養護範圍內之巷道，且至少係作為上開中和路62之29巷1號、3號、9號、11號及19號等5戶門牌住戶對外通聯至中和路使用，而為該等住戶日常生活通行上所必需，堪認屬於供公眾通行20年以上，無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻且公益上確有需要之巷道無訛。

⒊原處分符合南投建管條例第16條第1項第3款部分：

⑴系爭巷道旁編釘有○○縣○○鎮○○路00○00巷0號、3號、9號、11號及19號等門牌，其中9號及11號為88年5月31日門牌初編，19號為90年2月21日門牌初編乙節，有戶政司門牌查詢系統資料、南投縣門牌電子地圖查詢資料可憑（見訴願卷第82至83頁、本院卷第195-3頁）。復以上開5戶房屋之門牌均係依「中和路62之29巷」即系爭巷道而編釘，參酌卷附系爭巷道現況圖（見本院卷第194-1頁）亦可見於地理環境上，該等5戶房屋均係仰賴系爭巷道對外出入，與系爭巷道之關聯性密切。足認系爭巷道符合南投建管條例第16條第1項第3款規定「巷道兩旁已有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年」之要件。

⑵原告雖主張：1045地號土地上之建物旁砌有矮牆，該建物門口面向大馬路，並無出入口自1034、1035地號土地進出，被告稱本款不限巷道兩旁，亦包含僅巷道一側有編釘門牌房屋2戶以上已足，已與本款規定文義不符云云。然：南投建管條例第16條第1項第3款係規定「巷道兩旁已有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年。」，並非以巷道兩旁「均」有編釘門牌房屋為要件。且判斷巷道符合此款規定之情形與否，除應審酌所編定門牌之2戶以上房屋是否係在系爭巷道旁外，並應考量系爭巷道旁房屋門牌編釘或戶籍登記與系爭巷道之關聯性，包括該等房屋門牌係依何道路而編釘，是否以系爭巷道為必要之出入口等因素（最高行政法院109年度上字第46號判決意旨參照）。準此以論，系爭巷道旁有編釘門牌房屋2戶以上，雖上開5戶房屋之門牌編釘均位在系爭巷道之同一側，仍應認已符合上開規定「巷道兩旁已有編釘門牌房屋2戶以上，且其門牌編釘或戶籍登記已逾20年」之要件。

⒋原處分符合南投建管條例第16條第1項第7款部分：

⑴查中原段1031地號土地重測前為北勢湳段602-8地號土地，土地所有權人即為原告林建安、林建儀、李建甫等人，而坐落北勢湳段602-8地號土地上之建物，前領有（88）草鎮建（使）字第187、188號使用執照並指定建築線等情，有1031地號土地之土地建物（建築地點分別為中和路62之29巷9號及11號）查詢資料、（88）草鎮建（使）字第187、188號使用執照存根、602-8地號土地現況圖、地籍配置圖、一樓平面圖（見訴願卷第88至89頁，本院卷第177至185頁）在卷可佐。堪認草屯鎮中和路62之29巷9號及11號等建物所坐落之中原段1031地號土地，於90年5月4日南投建管條例公布前，因該等建物之建造而經指定建築線，且依該建築線指定之所在位置，應認無礙於公共安全、公共衛生、公共交通或市容觀瞻，自符合南投建管條例第16條第1項第7款所規定「中華民國90年5月4日本自治條例公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」之要件。

⑵原告雖主張：依62年12月17日修訂面臨既成巷路基地申請建築原則第1點、第2點規定，供公眾通行之巷路，已編有巷弄門牌、地籍圖上之地目為「道」及未登錄地、有2戶以上住戶通行情形之一者，面臨既成巷路基地，得申請指定建築線。草屯鎮公所核發（88）草鎮建（使）字第187、188號建築執照竣工圖的1樓平面圖有標示建築線乙節，該平面圖雖標示建築線，然系爭巷道並非為供公眾通行之巷路，且地目為「建」，難認上開建築執照係合法指定建築線，被告自不能作為其作成認定現有巷道處分之依據云云，然前臺灣省政府於62年12月17日修正發布之「面臨既成巷路基地申請建築原則」（下稱基地申請建築原則）之一（二）雖規定：「面臨既成巷路基地，符合下列各款者，得申請指定建築線：……（二）為供公眾通行之巷路，其認定必須合於下列情形之一：（1）已編有巷弄門牌者。（2）地籍圖上之地目為「道」及未登錄地者。（3）有二戶以上住戶通行者。」，然上開基地申請建築原則業經內政部經內政部以66年12月31日台內營字第765991號函予以廢止（嗣臺灣省政府以67年2月1日府建4字第950號函規定：在本府未另訂其他適當規定以資取代該規則前，對於面臨既成巷路基地申請建築案件仍應比照原訂規則辦理），本件草屯鎮公所所核發之（88）草鎮建（使）字第187、188號使用執照既係於88年間核發，自應係適用於62年9月12日發布之臺灣省建築管理規則（於94年6月20日廢止）而非適用當時業已廢止之基地申請建築原則，是原告以基地申請建築原則之規定，主張系爭巷道地目為「建」而非「道」，認系爭巷道前經指定之建築線並非合法云云，已難認有據。而依79年3月8日修正發布之臺灣省建築管理規則第4條第1項第1款規定：「本規則所稱現有巷道包括左列情形：一 供公眾通行，具有公用地役關係之巷道。」第5條第1項規定：「面臨現有巷道之基地，其建築線之指定，應依左列規定辦理：一 巷道為單向出口長度在40公尺以下，雙向出口在80公尺以下，寬度不足4公尺者，以該巷道中心線為準，兩旁均等退讓，以合計達到4公尺寬度之邊界線作為建築線；巷道長度超過上開規定者，兩旁亦應均等退讓，以合計達到6公尺寬度之邊界線作為建築線。但面臨工業區內現有巷道之基地，應以合計達八公尺寬度之邊界線作為建築線。二 地形特殊不能通行車輛者，前款巷道之寬度得分別減為3公尺及4公尺。三 建築基地正面臨接計畫道路，側面或背面臨接現有巷道者，於申請指定建築線時，應一併指定該巷道之邊界線，其因而退讓之土地，得以空地計算。四 現有巷道之寬度大於4公尺或6公尺者，仍應保持原有之寬度。五 建築基地與都市計畫道路間夾有具公用地役關係之現有巷道，得以現有巷道之邊界線作為建築線，並納入都市計畫道路。」查關於被告核發重測前北勢湳段602-8地號土地（即中原段1031地號土地）之現有巷道證明事項，被告以86年12月19日八六投府建土字第181168號函主旨欄記載略以：「據請核發草屯鎮北勢湳段第598-2、599、602地號土地為「臺灣省建築管理規則」第四條前項第一款所稱之現有巷道案，經會同有關單位勘查結果屬實，特此證明」等語，此有被告86年12月19日八六投府建土字第181168號函在卷足參（見本院卷第179頁）；又查系爭巷道為單向出口，長度約49.47公尺，此有GOOGLE查詢系爭巷道座標位置及巷道長度資料在卷可佐（見本院卷第263至267頁），系爭巷道復無79年3月8日修正之臺灣省建築管理規則第5條第1項第2款至第5款規定之情事，則依據79年3月8日修正之臺灣省建築管理規則第5條第1項第1款規定，本件坐落北勢湳段602-8地號土地（即1031地號土地）上之建物，前領有（88）草鎮建（使）字第187、188號使用執照並指定建築線，應認已符合79年3月8日修正之臺灣省建築管理規則第5條第1項第1款「以合計達6公尺之邊界線作為建築線」之規定，亦可證明本件確已符合南投建管條例第16條第1項第7款所規定「中華民國90年5月4日本自治條例公布前，曾指定建築線之現有巷道，經本府認定無礙公共安全、公共衛生、公共交通及市容觀瞻。」之要件甚明，是原告上開主張亦無可採。

⒌是故，被告作成原處分認定系爭巷道符合南投建管條例第16條第1項第2款、第3款、第7款等規定之現有巷道，並檢附現況測量成果圖標示其範圍包括如附表1編號1至9所示之各筆地號土地現供公眾通行部分之土地在內，核屬適法有據。

六、綜上所述，原告上開主張各節，均非可取。被告作成原處分認事用法俱無違誤，訴願決定予以維持，亦核無不合。從而，原告訴請判決如前訴之聲明所示，為無理由，無從准許。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘主張及所提證據資料，核與判決結果均不生影響，並無逐一論述之必要，附此敘明。

八、結論：原告之訴無理由，應予駁回。