最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第1074號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第1074號

上訴人

大得利家畜肉食品加工廠有限公司

代表人

林榮昌

被上訴人

新北市政府

代表人

朱立倫

上列當事人間都市計畫繳納回饋代金事件，上訴人對於中華民國101年7月12日臺北高等行政法院101年度訴更一字第24號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、行政院於民國78年辦理「臺北地區防洪計畫第三期工程拆遷安置計畫」，擬將原位於改制前臺北縣新莊市瓊林工業區之既有工廠，遷移至新莊塭仔圳地區工業區，惟考量新莊塭仔圳地區都市計畫及土地重劃等開發期程無法配合工廠之拆遷安置，經臺灣省政府於84年間指示，將瓊林工業區之既有工廠臨時安置於新莊西盛工業區南端，並經被上訴人於91年1月8日及91年3月12日召開2次研商會議，決議以朝都市計畫變更及輔導業者以承購（租）為主。嗣被上訴人以98年10月28日北府城審字第09808829541號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙種工○區○○○○道路用地）（配合臺北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）」案計畫書圖（下稱變更樹林都市計畫），自98年11月5日起發布實施，及以98年10月28日北府城審字第09808829543號公告「變更樹林（三多里地區）都市計畫（部分住宅區、公園用地、環保設施用地、抽水站用地、道路用地為乙種工○區○○○○道路用地）（配合臺北防洪三期樹林堤防新生地開發計畫）細部計畫」案計畫書圖，自98年11月6日起發布實施。上訴人及另6名訴外人所有之改制前臺北縣新莊市○○段157-3、158、159-2、160地號等私有土地（下稱系爭土地），原為公共設施用地，因上開都市計畫而變更為乙種工業區用地，被上訴人依變更樹林都市計畫案計畫書所載開發方式，與上訴人於97年11月間訂立協議書（下稱系爭協議書），並依系爭協議書第3條約定：「一、乙方應以私有土地申請變更之總面積40％之土地，按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈甲方。…」以系爭土地99年之公告現值作為折算上訴人應繳納回饋代金之計算基準，上訴人應繳納回饋代金新臺幣（下同）45,168,008元。上訴人如數繳納後，認為計算回饋代金之基準應為變更樹林都市計畫案開發當期（即98年11月）之系爭土地公告現值，是其已溢繳22,584,961元，遂申請發還，經被上訴人以99年7月13日北府城審字第0990635898號函說明回饋金計算方式並無不當。上訴人不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，經臺北高等行政法院100年度訴字第511號判決駁回上訴人之訴，上訴人提起上訴，經本院100年度判字第2161號判決發回更審。

二、上訴人起訴主張：（一）依司法院釋字第148、156、273、406、533號等解釋，變更樹林都市計畫之主計畫及細部計畫，經內政部核定變更且公告發布實施後，依都市計畫法第20、21、23條等規定，相當於法規命令，具有確定之法律效力，不容違反或推翻，故上訴人應繳納之回饋代金，應以業經核定之變更樹林都市計畫內容為計算基準，亦即應以98年11月6日經開發完竣當期（98年）之系爭土地公告現值為計算基準，則被上訴人所擬系爭協議書第3條第1項之規定，明顯牴觸系爭協議書第1條及變更樹林都市計畫主要計畫書第20頁之記載。（二）上訴人依系爭協議書繳納之回饋代金，性質上屬特別公課，繳納標準應以變更使用當期之土地公告現值作為計算標準，故被上訴人將「開發當期之土地公告現值」解釋為土地變更使用後次一期之公告現值，以土地因變更使用而已漲價後之第一次公告現值為徵收回饋金之基準，係對一隻牛剝兩層皮，蓋依土地漲價歸公之精神，被上訴人將來於系爭土地移轉時，將會對上訴人課徵一筆鉅額土地增值稅。且系爭土地部分為住宅區，而住宅區變更為乙種工業區水溝兼道路用地，顯對地主不利，其使用價值反而變低；且將來如再由乙種工業區變更為住宅區，上訴人尚須依慣例再繳交37％之回饋金，顯然相當不利。（三）平均地權條例第46條僅適用於土地移轉現值及補償徵收土地地價之情況，與都市計畫之變更無涉，被上訴人依據該法律條文規定，主張上訴人應繳納之回饋代金，應以變更後之系爭土地價值計算，顯屬錯誤。是以被上訴人依協議書第3條第1項約定，命上訴人應依系爭土地99年度公告現值繳納回饋代金，乃違背誠信原則及信賴保護原則，及回饋代金係依土地變更使用時增加之價值作為課徵依據之精神及行政慣例，洵非正確，被上訴人對於上訴人因而溢繳之回饋代金22,584,961元，係無法律上原因而受利益，構成公法上之不當得利，應類推適用民法第179條、第182條第2項及第203條等規定，將其所受利益附加利息一併償還上訴人等語，聲明求為判決：被上訴人應給付上訴人22,584,961元，及自99年7月14日起至清償日止，按年息5％計算利息。

三、被上訴人則以：（一）系爭土地原為公共設施用地，因68年4月19日實施「樹林鎮三多里地區都市計畫」案劃設為河川用地，嗣經87年3月20日實施「變更樹林（三多里地區）都市計畫（第二次通盤檢討）」案變更河川用地為公園用地，再經98年11月5日實施變更樹林都市計畫及細部計畫案，而變更為乙種工業區。故系爭土地既由低價值之公共設施用地變更為相對較高價值之乙種工業區使用，上訴人本應依都市計畫法及相關法令規定，就土地變更使用後增加之價值予以回饋。而依內政部都市計畫委員會97年2月19日第676次會、改制前臺北縣都市計畫委員會97年8月7日第379次會及97年9月11日第380次會審議通過之決議內容，有關自願捐贈代金內容及時機，依系爭協議書對照表第3條規定，係按原公共設施用地變更後第一次土地公告現值加40％折算代金捐贈被上訴人。故上訴人依據系爭土地99年度之公告現值繳納回饋代金，並無違反變更樹林都市計畫或細部計畫。（二）依變更樹林都市計畫案檢討原則及77年3月10日改制前臺北縣都市計畫委員會第156次會議決議，基於土地使用之公平原則，變更為工業區者，無償提供40％之公共設施用地，其回饋精神係為提供變更後價值之土地作為公共設施用地之使用，若以代金方式折算繳納，亦應以此精神作為折算回饋代金之依據。另依平均地權條例第46條規定，被上訴人係於每年1月1日公告重新評定後之地價，變更樹林都市計畫及細部計畫既分別於98年11月5日及6日發布實施，其變更後之土地價值應經地價評議委員會評定後，於99年1月1日公告。則上訴人應繳納回饋代金之價值，亦應以系爭土地變更使用後之價值計算折抵代金之金額，始符合上開精神。（三）系爭協議書為兩造依都市計畫法相關規定簽訂之行政契約，被上訴人曾發函對上訴人說明：本件需依變更樹林都市計畫公告實施後第一次公告現值申請辦理差額補找事宜。而本件訴訟涉及之系爭4筆私有土地，總面積為3,346.77平方公尺，依其面積之40％乘以99年1月之公告現值（即24,100元/平方公尺）加40％計算，上訴人實際應繳納之回饋代金金額為45,168,008元，且其已陸續於99年2月3日及99年2月4日繳納完畢，可見上訴人對被上訴人所計算之回饋代金基準及金額並無異議，其嗣後主張應以系爭土地98年度之公告現值為準繳納回饋代金，故被上訴人有溢收其所繳代金之不當得利情事，應予返還云云，自無可採等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按系爭協議書第3條第1項之文義，已表示上訴人應捐贈之代金，係按原為公共設施用地之系爭土地變更後第一次土地公告現值加40％，作為折算之標準。至於土地公告現值，則係直轄市或縣（市）政府依據平均地權條例第46條規定，對於轄區內之土地，調查地價動態，提經地價評議委員會評定編製土地現值表，於每年1月1日公告之土地現值，亦無疑義。從而系爭協議書第3條第1項所稱「原公共設施用地變更後第一次土地公告現值」，自係指被上訴人於99年1月1日公告之系爭土地現值。（二）被上訴人送請改制前臺北縣都市計畫委員會於97年8月7日第379次會議審議之變更樹林都市計畫細部計畫案中，針對私有土地變更為工業區後應提供回饋措施一事，所擬協議書第3條第1項條文，即與系爭協議書第3條第1項內容相同，且嗣經改制前臺北縣都市計畫委員會於97年9月11日第380次會議決議通過，亦屬嗣後經核定之變更樹林都市計畫內容一部分。況依變更樹林都市計畫案計畫書第20頁之記載，可知上訴人所有之土地，因變更樹林都市計畫公布實施，而變更為工業用地使用，本應無償提供40％之土地作公共建設用地以為回饋，惟被上訴人亦同意其將應捐贈之土地以代金折算繳納。而上訴人原應捐贈之土地，自公共設施用地變更為工業區用地後，價值必有增加，則其以繳納代金代替捐贈土地，該代金之數額亦須足以反映土地變更後之價值，方屬合理。故上開變更樹林都市計畫案計畫書所稱私有土地所有人應捐獻代金之實際金額，應以「開發當期之土地公告現值」為計算基準者，當係指該等私有土地變更使用後首次調整之公告現值。而系爭協議書第3條第1項亦將上開都市計畫案計畫書所指回饋代金之折算標準加以明確化，並無違背該都市計畫內容之可言。（三）系爭協議書係由被上訴人與上訴人等7名系爭土地所有人所簽訂，其內容係針對系爭土地因變更樹林都市計畫，由公共設施用地變更為工業區，其所有人同意捐贈被上訴人之代金計算方式與繳納時期等事項所作約定，故屬行政程序法第135條所定之行政契約。又上訴人就其所有土地因變更樹林都市計畫之公告實施而變更使用，所應提供之回饋，可於捐贈40％之土地作為公共設施或繳納代金二種途徑中擇一行之，上訴人既選擇後者，並同意與被上訴人簽訂系爭協議書，自應受該協議書內容所拘束。又上訴人先前以系爭土地99年1月之公告現值為計算基準，對被上訴人繳納之回饋代金45,168,008元，符合系爭協議書第3條第1項約款及變更樹林都市計畫案計畫書之內容，是被上訴人並無溢收上訴人所繳回饋代金之情事，上訴人依公法上不當得利之法律關係請求返還，自非有據等語，請求駁回上訴人給付之訴（撤銷訴訟及課予義務訴訟部分，原審另以裁定駁回）。

五、上訴意旨略謂：（一）更審判決未對主要計畫書第20頁及細部計畫書第18頁所謂「開發當期」如何解釋之問題審理，又將原協議書割裂解釋，僅提及系爭協議書第3條第1項之約定，而忽略系爭協議書第1條之約定，公然違背證據法則，亦違反本院前審判決發回意旨「查明開發當期意涵」，及理由不備之違法。（二）更審判決引用被上訴人內部會議結論，即改制前臺北縣都市計畫委員會97年8月7日第379次會議及97年9月11日第380次會議決定通過等情，認定「足見系爭協議書第3條第1項之約款，業經都市計畫委員會審議通過，故亦屬嗣後經核定之變更樹林都市計劃內容之一部分」乙節，顯然誤解都市計畫法第19、20、21、23條等規定，進而牴觸司法院釋字第148、156、273、406、533號解釋之意旨。（三）本件都市計畫土地變更為工業用地的時點為98年11月5日，並非99年1月1日以後，則更審判決將「開發當期之土地公告現值」擴張解釋為「原公共設施用地變更後第一次土地公告現值」，顯違背中央法規標準法第5條、平均地權條例第46條、行政程序法第5條及誠信原則、信賴保護原則等要求。又被上訴人援引77年3月10日改制前臺北縣都市計畫委員會第156次會議之結論，惟該會議內容究係何指？內容與本件有無相關？對此被上訴人均未提出證明，僅提出該次決議，惟更審判決逕將類此違法證據作為判決理由，顯與事實明顯矛盾。（四）更審判決任意切割系爭契約書之內容，選擇有利於己之約定予以闡釋，且僅依「理」推論結果而非依「法」判決，顯有違背憲法第80條之情事。又本件在都市計畫法、主要計畫書及細部計畫書、協議書均有明文規定，自不能逕以「慣例」、「精神」作為審判依據。（五）上訴人既已於98年10月15日、97年12月31日預繳回饋代金及差額保證金完竣，即可肯認98年開始進行「開發」，惟被上訴人竟無視於已經「開發」之情形，強行違法要求上訴人依據98年度「已經開發」當期以後之99年公告現值為計算基準繳納回饋代金，顯然已經牴觸都市計畫法相關程序規定，故上訴人類推民法第179、182條第2項及第203條等規定，請求被上訴人返還溢繳之款項，自屬合法等語。

六、本院按：（一）「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法律規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條定有明文。「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項亦有明文規定。查系爭協議書係由被上訴人與上訴人等7名系爭土地所有人所簽訂，其內容係針對系爭土地因變更樹林都市計畫，由公共設施用地變更為工業區，其所有人同意捐贈被上訴人代金之計算方式與繳納時期等事項所作約定，故屬行政程序法第135條所定之行政契約，其因該契約所發生之財產上給付，自得依行政訴訟法第8條第1項規定提起給付訴訟。原判決因認上訴人提起給付訴訟係屬合法，揆之以上規定及說明，尚無不合。（二）原判決以依系爭協議書第3條第1項之文義，已表示上訴人應捐贈之代金，係按原為公共設施用地之系爭土地變更後第一次土地公告現值加40％，作為折算之標準。至於土地公告現值，則係直轄市或縣市政府於每年1月1日公告之土地現值，從而系爭協議書第3條第1項所稱「原公共設施用地變更後第一次土地公告現值」，自係指被上訴人於99年1月1日公告之系爭土地現值。又系爭協議書第3條第1項內容，業經改制前臺北縣都市計畫委員會於97年8月7日第379次會議擬定，並於97年9月11日第380次會議決議通過，亦屬嗣後經核定之變更樹林都市計畫內容之一部，無違系爭協議書第1條應以核定之都市計畫內容為準之約定。依變更樹林都市計畫案計畫書第20頁之文義（細部計畫案計畫書第18頁亦同），雖有「實際金額以開發當期之土地公告現值為計算基準」之記載，惟系爭土地自公共設施用地變更為工業區用地後，價值必有增加，則其以繳納代金代替捐贈土地，該代金之數額自須足以反映土地變更後之價值，方屬合理，故上開變更樹林都市計畫案計畫書所稱「實際金額以開發當期之土地公告現值為計算基準」，依理當係指該等私有土地變更使用後首次調整之公告現值。是上訴人依系爭協議書第3條第1項約定繳納代金，並無溢繳之情事，其依公法上不當得利請求返還，自非有據等語，業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，尚無違背都市計畫法等相關法令，亦未牴觸司法院相關解釋之意旨。（三）原判決綜合系爭協議書之約定及被上訴人歷次都市計畫委員會之決議，認變更樹林都市計畫案計畫書第20頁之文義應與系爭協議書第3條第1項之文義作相同之解釋，並無違論理及經驗法則，亦無上訴意旨所指違反誠信原則及信賴保護原則、僅依理推論而未依法判決、僅選擇有利於被上訴人之約定予以闡釋等情事。至於被上訴人77年3月10日都市計畫委員會第156次會議決議，僅係被上訴人於原審答辯時所主張，原判決並未論及該次決議，亦未作為判決理由，上訴意旨以此指摘，尚有誤會。（四）綜上所述，原判決對於上訴人之主張何以不足採，分別予以指駁甚明，其適用法規亦無違誤，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異