最高行政法院(含改制前行政法院)101年度判字第419號

最　高　行　政　法　院　判　決

101年度判字第419號

上訴人

黃雍熙

上訴人

黃凌霄

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

王晴怡 律師

共同訴訟代理人

林育丞 律師

被上訴人

內政部

代表人

李鴻源

上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國100年12月29日臺北高等行政法院100年度訴字第503號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣需用土地人花蓮縣吉安鄉公所（下稱吉安鄉公所）為辦理花蓮縣吉安鄉（下稱吉安鄉○○○○○○○路、福興路（下稱系爭路段）拓寬工程，需用花蓮縣吉安鄉○○段912-1地號等129筆土地，面積0.0000000公頃，其中包括上訴人與吉安鄉、中華民國共有之吉安鄉○○段866-1地號土地（下稱系爭土地）。吉安鄉公所乃檢附徵收計畫書及圖等相關資料，經花蓮縣政府轉呈被上訴人以98年10月15日台內地字第0980187581號函核定准予徵收上開土地，花蓮縣政府於98年11月16日以府地價字第0980190441A號公告，同日以府地價字第0980190441B號函通知各所有權人，公告期間自民國98年11月18日至98年12月18日止。嗣報經被上訴人以99年6月2日台內地字第0990114308號函核定准予徵收上開土地上之土地改良物，花蓮縣政府於99年12月10日以府地價字第0990215198A號公告，同日以府地價字第0990215198B號函通知各所有權人，公告期間自99年12月13日至100年1月12日止。上訴人對於被上訴人核准徵收土地及土地改良物處分（下合稱原處分）均表不服，分別提起訴願，先後經行政院100年2月10日院台訴字第1000090303號及100年4月21日院台訴字第1000096049號訴願決定（下合稱訴願決定）駁回，提起行政訴訟，請求判決訴願決定及原處分均撤銷，經原審法院駁回其訴，上訴人仍表不服，提起本件上訴。

二、上訴人起訴主張：系爭土地上之門牌號碼吉安鄉○○路15號建物（下稱稻香黃宅），係日治時期古建築，有稀少的日式庭園及古樹，具歷史價值。稻香黃宅前之路段盡頭為死巷，現狀交通無壅塞之虞，並無拓寬稻香黃宅前路段之必要，然原處分罔顧該宅實質上具備登錄為歷史建築的條件事實，逕予核准徵收，顯不符比例原則，本件徵收案不具必要性及公益性。又本件徵收案係基於吉安（鄉公所附近）都市計畫（下稱系爭都市計畫）規劃之都市○○道路，然此錯誤的都市計畫於70年12月22日發布實施，第三次通盤檢討於93年3月12日至93年4月12日公開展覽，93年3月25日舉行說明會，不論公開展覽或說明會，距本件徵收公告確定之日已逾5年，無從取代土地徵收條例第10條規定應依法舉辦之公聽會，本件徵收案顯不合正當法律程序。且吉安鄉公所以公告土地現值加4成辦理協議價購，無設法使土地所有權人獲得優於徵收補償價額，顯流於形式，有違比例原則及土地徵收先行程序。況原處分未記載事實、理由及辦理土地徵收法令依據，有重大明顯瑕疵，應予撤銷。再者，上訴人雖請求撤銷原處分，然行政法院仍可審查系爭都市計畫，非謂上訴人未請求撤銷系爭都市計畫，即非法院審理範圍云云。

三、被上訴人則以：被上訴人於98年10月15日核准徵收系爭土地，因生活圈道路交通系統建設計畫98年度核定補助經費僅敷支應地價補償金額，迄於99年間由花蓮縣政府報請被上訴人於99年6月2日核准徵收土地改良物。又系爭都市計畫70年12月22日發布實施，系爭路段即劃定為15公尺都市○○道路，又變更都市計畫第三次通盤檢討第一階段，已於93年3月12日至93年4月12日舉辦公開展覽，並於93年3月25日舉行說明會，需用土地人依土地徵收條例第10條第2項、土地徵收條例施行細則第11條規定，於事業計畫報請目的事業主管機關許可前未再舉辦公聽會，於法並無不合。又需用土地人業依土地徵收條例第11條規定與所有權人完成協議價購程序，因未達成協議，故辦理土地徵收，難謂有違正當法律程序。且稻香黃宅經花蓮縣文化資產審議委員會決議暫緩登錄為歷史建築，並無土地徵收條例第7條、文化資產保存法第3條之適用等語，資為抗辯。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按以書面作成之行政處分，須記載一定之事項，其目的在於表彰其決定之內容及其他重要事項。依土地徵收條例第18條規定，觀諸原處分及花蓮縣政府先後所為之本件徵收土地及徵收土地改良物公告，及先後通知上訴人之函文，其內容已明確指出上訴人所有系爭土地及地上改良物，因本件需用土地人吉安鄉公所辦理系爭路段拓寬工程，經被上訴人核准徵收之內容及該決定所根據之法律觀點，已足表彰處分之事實、理由及相關法令規範，難認有何作成方式之違法，上訴人指摘原處分未記載事實、理由及法令依據，有重大明顯瑕疵，洵不可採。㈡依土地徵收條例第11條規定，可知協議乃徵收之前置程序，然並無協議價購數額之明文。本件需用土地人於申請徵收前函知各土地所有權人定於98年7月20日開會協議，開會通知備註已載明「……擬與所有權人協議以價購方式取得工程用地……如台端願意以其他方式提供工程所需土地，亦得於會議中提出，本所將考量相關法令規定及現實狀況，竭誠協議……」等語，而開會通知所附說明資料亦就擬協議價購的價格與徵收補償的法令標準分別敘明，嗣當日協議不成，上訴人並於98年7月27日向吉安鄉公所陳情表示其反對意見，核已充分踐行協議程序。查徵收土地應給與之補償，乃以合理補償為原則，以土地公告現值為基準反應市場價格，並不違反憲法第15條保障財產權之精神。是依土地徵收條例第30條之規定，需用土地人斟酌財源狀況，以被徵收土地公告現值加4成為協議標準，不能認有違反比例原則之情形。再衡酌上訴人以系爭路段無拓寬必要性而反對徵收，終致未能達成協議，究與未實質踐行協議價購程序有別。上訴人以此指摘協議價購流於形式，自不足取。㈢依都市計畫法第5條、第26條規定，可知都市計畫經發布實施後，擬訂計畫之機關每5年至少應檢討一次，依據發展情況並參考人民建議作必要之變更，若擬定計畫機關，未按期檢討或已檢討而未有變更，原發布實施之都市計畫，並不因而當然失效。又土地徵收條例第10條第2項所謂公聽會，係為徵求關於興辦土地徵收條例第3條各款所定事業與否之意見所舉行，於興辦之事業已獲目的事業主管機關許可後，自無再舉行前開公聽會之必要。系爭土地係需用土地人為辦理系爭路段拓寬工程而辦理徵收，且系爭土地為系爭都市○○○道路用地，該計畫歷經第一次通盤檢討及第二次通盤檢討均未變更，第三次通盤檢討第一階段，則於93年3月12日至93年4月12日辦理公開展覽，並於93年3月25日舉行說明會。是系爭土地乃係必要性之公共設施用地，上訴人以需用土地人於本件徵收公告確定前之5年內，未辦理公開展覽或說明會，指摘本件徵收違反正當法律程序，已有未洽，另所主張系爭路段無拓寬必要，徵收不具必要性及公益性，原處分不符比例原則，亦難憑採。㈣稻香黃宅經花蓮縣文化資產審議委員會99年4月30日99年度第2次會議審議結果，決議暫緩登錄為歷史建築，即非屬文化資產保存法第3條所列經指定或登錄之資產，自無土地徵收條例第7條之適用，上訴人以稻香黃宅實質具備登錄歷史建築條件，主張原處分不符比例原則，即屬無據。此外，對土地徵收不服，固得依法提起行政救濟，惟都市計畫之擬定或通盤檢討有無瑕疵，計畫是否錯誤，係另一事項。系爭土地係必要性之公共設施用地，上訴人以系爭都市計畫錯誤為由，主張原處分有判斷及裁量瑕疵，亦不足採等由，判決駁回上訴人原審之訴。

五、上訴意旨略謂：協議價購程序係申請土地徵收之法定先行程序，需用土地人縱有為協議價購行為，若僅為形式上之協議，仍與土地徵收條例第11條規定之意旨有違，本院96年度判字第1442號判決、96年度判字第2039號判決、95年度判字第383號判決、94年度判字第1709號判決即同此意旨，被上訴人93年12月編印之「區段徵收作業手冊」中亦闡明，「告知法定補償地價」不等於「協議價購」。依吉安鄉公所98年5月26日「吉安鄉○○路○○○路拓寬工程用地取得協議會」所附之說明資料所示，本件徵收案之地價補償費，係依公告土地現值加4成補償，僅與法定徵收補償價額相同或較低，足證確屬流於形式之協議價購。原審判決未察，僅以上開條文無協議價購數額文字為由，認無違憲法第15條財產權之保障，顯有違背法令之違誤。又被上訴人100年7月20日台內地字第1000132057號函釋意旨，揭示都市計畫之發布實施日期倘已距申請徵收逾5年，則需用土地人應依法舉行公聽會，否則徵收程序即有程序不備之情。本院94年度判字第1709號判決、97年度判字第79號判決，亦同此意旨。系爭都市計畫不論公開展覽或說明會，距本件徵收案公告確定之日，均已逾5年，以此取代應依法舉辦之土地徵收公聽會，實不符土地徵收條例第10條規定之立法意旨。原審判決捨此法律正當程序遵循與否之重要事項未予認定，亦未就被上訴人核准本件徵收案是否有違上開條文規定予以論理說明，顯有判決不備理由之違背法令。又都市計畫法第26條第1項揭示，超過5年期限而未予通盤檢討之都市計畫，已難認符合原擬規劃需要而猶為正確，故都市計畫縱經發布實施，亦無法遽認其永久正確，而足為擔保土地徵收之實質公益性及程序正當性，否則自無可能於都市計畫存在之前提下，仍要求需用土地機關嚴守法定徵收要件之明文。系爭都市計畫乃為串連吉安鄉吉安路、中央路及吉興路等要道，然改善吉安鄉○○路網，絕非拓寬長度僅50公尺之稻香路即可，且稻香路盡頭為封閉死路，兩側並無密集住家或商店，實無拓寬之必要，足認本件徵收處分無法達成便利吉安鄉交通網之目的，餘者僅係破壞具文化資產價值之稻香黃宅，況歷次通盤檢討之都市計畫皆有誤植車站名稱、誤認道路可通達已裁撤之舊吉安火車站之明顯錯誤。原審判決無視此錯誤之都市計畫，棄比例原則於不顧，其認事用法實有違誤，並有判決理由不備之違背法令。又將土地徵收條例第3條、土地徵收條例施行細則第2條第1項，與都市計畫法、都市計畫定期通盤檢討實施辦法第5條第1項併為體系觀察，可知當「非必要公共設施」在未及變更都市計畫，而有土地徵收處分存在時，行政法院非不得援引上開條文進行比例原則之審查，進而撤銷「非必要公共設施」之土地徵收處分，以實踐都市計畫法所謂「具有紀念性價值應予保存之建築」。本件稻香黃宅為日治時期古宅，具文化資產價值，花蓮縣文化局更於101年1月4日以蓮文資字第1010000061號函將稻香黃宅列為「暫定古蹟」，原處分核准徵收稻香黃宅，拓寬系爭路段，其公益性蕩然無存，自屬都市計畫法第26條第1項後段所稱之「非屬必要之公共設施」無疑。原審判決僅以稻香黃宅尚未登錄為歷史建築而認定本件徵收處分為適法，顯有判決違背法令之違誤。再者，上訴人對本件徵收處分提起行政救濟，併同爭執土地徵收處分所依據之系爭都市計畫正確性，原審法院自應依本院91年判字第2391號判例及司法院釋字第156號解釋意旨，併同審查系爭都市計畫之正確性，無由拒絕系爭都市計畫為審理對象，原審判決以「都市計畫是否錯誤，係另一事項」認定上訴人主張系爭都市計畫錯誤為無理由，實有不備理由之違誤云云。

六、本院按：㈠被上訴人之代表人已於101年2月6日變更為李鴻源，渠聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。㈡「（第1項）需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（第2項）需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」「主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。」土地徵收條例第10條、都市計畫法第19條分別定有明文。由此可知依都市計畫法第19條規定所實行之公開展覽及說明會，具有就都市土地之使用計畫、目的用途作說明之功能，已可達成與申請土地徵收前舉行公聽會相同之目的，應可認係土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，需用土地人如已踐行此一程序者，於為徵收申請前，應無須再舉行公聽會或說明會。惟「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。」「都市計畫經通盤檢討必須變更者，應即依照本法所定程序辦理變更；無須變更者，應將檢討結果連同民眾陳情意見於提經該管都市計畫委員會審議通過並層報核定機關備查後，公告週知。」「都市計畫通盤檢討前，辦理機關應將通盤檢討範圍及有關書件公告於各該直轄市、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所公告30天，並將公告之日期及地點登報週知，公民或團體得於公告期間，以書面載明姓名、地址，向辦理機關提出意見，供作通盤檢討之參考。」都市計畫法第26條第1項及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第12條、第39條分別定有明文，由此可知都市計畫主管機關至少於每5年為都市計畫定期通盤檢討時，亦須踐行書件公告及徵詢意見，以最新之都市發展情形及需要向人民為說明，並聽取人民最新之意見。則前述可認屬於土地徵收條例第10條第2項但書所定之公聽會或說明會，應解為以於最近一次通盤檢討期間內（至多為5年）所為者為限。否則，若都市計畫主管機關疏未依法於較近期間內為都市計畫通盤檢討之說明及意見徵詢，而以作成時間已久之都市計畫說明會、公聽會用以代替徵收前應為之說明會、公聽會，自與立法目的相違。土地徵收條例施行細則第11條第1項第2款規定：「本條例第10條第2項但書所稱……；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：……二、依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。……」應作限縮解釋，於申請徵收前5年內，曾依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者，始得作為代替徵收前應為之公聽會，逾此年限之說明會，自不得代替徵收前應為之公聽會。需用土地人仍應依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，始符合徵收程序。㈡經查，吉安鄉公所於98年9月17日擬具徵收土地計畫書，及99年4月20日擬具徵收土地改良物計畫書，報請被上訴人准予照案徵收，於該徵收土地計畫書第十項及徵收土地改良物計畫書第九項載明本案為都市○○區○道路用地，興辦事業計畫已依都市計畫法規定，於69年2月13日為公開展覽「吉安（鄉公所附近及花蓮國慶地區）都市計畫圖說」辦理公告，公開展覽自69年2月14日至同年3月14日止，並於69年2月26日舉行公開展覽說明會，依土地徵收條例第10條第2項但書及其施行細則第11條第1項第2款規定，得免再舉行公聽會等語，足見吉安鄉公所於報請被上訴人徵收時，係以依都市計畫法於69年2月13日舉辦公開展覽，及於69年2月26日舉辦公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，而未依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會。然查，上揭公開展覽及公開展覽說明會距吉安鄉公所申請徵收時，已逾29年，則吉安鄉公所於申請徵收前，原應依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會，不得以上揭公開展覽及公開展覽說明會代替徵收前應舉行之公聽會，吉安鄉公所之徵收程序於法自有未合，被上訴人於作成原處分時未審查吉安鄉公所徵收程序之瑕疵，並命吉安鄉公所補正上該程序之瑕疵，遽以原處分核准徵收，顯有違誤，訴願決定未予糾正，亦有違誤。又被上訴人於原審訴訟進行中，主張花蓮縣政府就「變更吉安（鄉公所附近）都市計畫（第三次通盤檢討案）」，於93年3月12日至93年4月12日辦理公開展覽，並於93年3月25日舉行說明會，該公開展覽及說明會可代替徵收前應舉行之公聽會云云。然查，該公開展覽及說明會，距被上訴人於98年9月17日申請徵收土地及99年4月20日申請徵收土地改良物，仍逾5年，亦不得作為代替徵收前應舉行之公聽會，被上訴人上揭主張其不需再舉行公聽會云云，仍不足採。㈢綜上所述，上訴人據以指摘原判決違誤，為有理由，惟行政訴訟法第198條第1項規定：「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」查本件依卷附徵收土地計畫書及徵收土地改良物計畫書所載，計畫進度分別為：「預定99年9月開工，101年2月完工」、「預定99年8月開工，101年12月完工」，則上揭工程是否已開始施作，或已執行完畢而已開始使用，此關涉撤銷原處分於公益有無重大損害，而是否有情況判決適用之問題，雖被上訴人對此未為主張，然此為法院應依職權調查之事項，綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院有就此部分依職權為調查，因本件尚有上該事實仍待調查認定，而影響法律之適用，此部分事實既未經原審法院斟酌審認，本院尚難據卷內相關事證予以判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查後再為妥適之判決。又案件既經發回，原審法院自應依法命需用土地人吉安鄉公所參加訴訟，併予敘明。

七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。

最高行政法院第三庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異