最高行政法院(含改制前行政法院)102年度裁字第340號

最　高　行　政　法　院　裁　定

102年度裁字第340號

聲請人

黃雍熙

聲請人

黃凌霄

共同訴訟代理人

詹順貴 律師

共同訴訟代理人

李明芝 律師

共同訴訟代理人

林育丞 律師

相對人

內政部

代表人

李鴻源

上列聲請人因與相對人內政部間土地暨土地改良物徵收事件之聲請停止執行事件，本院裁定如下：

主文

理由

一、行政訴訟法第116條第2項：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」第3項：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」係行政訴訟法對行政處分停止執行之規定，為行政訴訟暫時權利保護制度之一環。旨在確保向行政法院尋求權利保護之人民，能獲得有效之權利保護。由於停止執行程序係緊急程序，對於構成停止執行要件之事實證明程度，以釋明為已足，不要求完全之證明。換言之，法院依兩造提出之證據資料，及法院可即時依職權調查所得，就停止執行要件事實之存在，得蓋然心證，即得准予停止執行。

二、本件聲請意旨略謂：

㈠原處分之執行將使具文化資產價值之系爭土地門牌號碼吉安鄉○○路○○號建物（下稱稻香黃宅）發生難於回復之損害，且因花蓮縣吉安鄉公所（下稱吉安鄉公所）辦理延伸拓寬工程而有急迫情事存在：稻香黃宅係日據時期古代建築，拆除之後即無可能回復其歷史原貌，原處分之執行，實令發生難以回復之損害。相對人一方面就原審法院101年度訴更一字第92號判決不服提起上訴，另一方面同時再次由其下轄營建署補助吉安鄉公所經費，使吉安鄉公所於101年12月14日得以「吉安鄉○○○○○○○○路、福興路拓寬工程（延伸工程）」為標案名稱，再次辦理系爭路段之拓寬工程。依聲證4之公開招標公告可知，101年12月25日開標決標，其屢約期限為「機關通知日起7日內開工，並於開工日起75日內完工」，衡諸本院審理進度，絕無法在開工日前為終局確定之判決，稻香黃宅因不必要之道路拓寬工程隨時有遭致強制拆除之虞。是苟任由原處分效力繼續進行，勢將造成無可回復之遺憾，本件有其時間上之急迫性，可見一斑。

㈡原處分之作成顯有程序上及實體上之違法，聲請人請求撤銷原處分之勝訴機率極高，故與前揭極高之保全急迫性併與考量，本件確有裁定停止執行之必要：本院101年度判字第419號判決及原審法院101年度訴更一字第92號判決既已指摘相對人以原處分核准程序上顯有違法瑕疵之土地徵收申請，於法實有未合，且稻香黃宅所座落之系爭路段之盡頭為東部幹線鐵路，並無高架或地下道與台九線相交，故拆毀稻香黃宅本無其重大急迫之必要。故在聲請人請求撤銷原處分關於聲請部分之行政訴訟有極高勝訴機率，且在兩相權衡保存極具文化資產價值之稻香黃宅之公益性，與暫緩道路拓寬工程並不妨礙現有當地交通公益情形下，聲請人請求原處分停止執行以暫緩續行之道路拓寬工程開工執行，實有正當理由無疑等語。

三、本院按：

㈠有關權利暫時保護制度法理基礎的回顧說明：

⒈按所有「暫時權利保護」制度（包括「停止執行」及「假扣押」或「假處分」等），其審理程序之共同特徵，均是要求法院在有時間壓力之情況下，以較為簡略之調查程序，按當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。

⒉是以行政訴訟法第116條第2項所定「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之」，其構成要件之詮釋，或許不宜過於拘泥於條文，而謂一定要先審查「行政處分之執行結果是否將立即發生難於回復之損害」，在確認有此等難以回復之損害將立即發生後，才去審查「停止原處分之執行是否於公益有重大影響」或「本案請求在法律上是否顯無理由」，因為這樣的審查方式似乎過於形式化。

⒊而本院認為，比較穩當的觀點或許是：把「保全之急迫性」與「本案權利存在之蓋然率」當成是否允許停止執行之二個衡量因素，而且彼此間有互補功能，當本案請求勝訴機率甚大時，保全急迫性之標準即可降低一些；當保全急迫性之情況很明顯，本案請求勝訴機率值或許可以降低一些。

⒋另外「難以回復之損害」，固然要考慮將來可否以金錢賠償，但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準。如果損失之填補可以金錢為之，但其金額過鉅時，或者計算有困難時，為了避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮此等後果是否有必要列為「難以回復損害」之範圍。

㈡又所有「暫時權利保護」制度，其審理程序之特徵，均是要求由法院在時間壓力下，以較為簡略之調查，程序審查當事人提出之有限證據資料，權宜性地、暫時性地決定、是否要先給予當事人適當之法律保護（以免將來的保護緩不濟急）。因此：

⒈准許保護之決定制作後，仍容許以終局性之判決加以變更。

⒉甚至在終局判決還沒有作成以前，如果隨著訴訟進行所揭露之事實，越來越使法院相信聲請保護之人在實體法上根本沒有該「正受暫時保護」之權利存在（或權利範圍比聲請者為小），法院也可依職權來撤銷原來之暫時性保護（或者是縮小其範圍）。

⒊此外正因為其是暫時性之保護，法院在審查時更會傾向於現有資料之形式外觀審查，並以「利益大小」及「時間急迫性」作為權衡因素。換言之，對聲請人之利益影響越大，受保護之急迫性越高，則權利形式審查的嚴格性也會相對降低。不過即使如此，權利的形式審查仍然要到「使法院相信權利大概可能存在」之地步，如果外觀審查結果不足使法院形成「主張之權利內容，實體法上大概可能立足」時，法院仍可駁回其請求。

㈢而在上開法理基礎下，本院認應裁定許可聲請人停止執行，爰說明如下：

⒈就本案權利存在之蓋然性而言：

⑴本案勝訴之蓋然性高低，在本質上是所有保全許可決策所共通之審查因素，即使法無明文，在法律解釋上，依保全制度之基本法理，也當然應予斟酌，事實上民事訴訟與行政訴訟之假扣押或假處分，雖然均無「本案勝訴機率」之表明，但法院在決定是否給予假扣押或假處分之保全，此等因素均應予以考量。

⑵就本案而言，吉安鄉公所於報請相對人徵收時，係以依都市計畫法於69年2月13日舉辦公開展覽，及於69年2月26日舉辦公開展覽說明會，代替徵收前應舉行之公聽會，而未另依土地徵收條例第10條第2項前段規定舉行公聽會。然查，前揭公開展覽及公開展覽說明會距吉安鄉公所申請徵收時，已逾29年，則吉安鄉公所於98年9月17日申請徵收土地及99年4月20日申請徵收土地改良物之徵收程序於法自有未合，相對人於作成原處分時未審查吉安鄉公所徵收程序之瑕疵，並命吉安鄉公所補正，遽以原處分核准徵收，顯有違誤。是故，聲請人乃以相對人為被告提起撤銷訴訟，尚非無據，堪認聲請人本案訴訟在法律上獲得勝訴之蓋然性甚高。

⒉就保全必要性部分而言：

⑴經查，本件聲請人所提聲證4，吉安鄉公所於101年12月14日以「吉安鄉○○○○○○○○路、福興路拓寬工程（延伸工程）」為標案名稱，再次辦理系爭路段之拓寬工程內容中，屢約期限為「機關通知日起7日內開工，並於開工日起75日內完工」，此項施工如果依計劃進行，稻香黃宅有可能因此被拆除，自有暫時權利保護之必要性及急迫性，使其能不因工程之進行，而被拆除，足徵聲請人所言非泛稱無憑。

⑵基於暫時權利保護制度在避免本案裁判之過程中，人民所受之可能損害由危險轉為實害或擴大之結果，權利救濟無法因確定裁判而獲得滿足所設計，在立法者既已賦與利害關係人（即聲請人）有提起本案訴訟之權利，自應許其循暫時權利保護之規定，請求法院裁判是否給予暫時保護。是本件在未依土地徵收條例第10條第2項前段規定，於徵收前舉行公聽會，符合徵收程序前，既具有保全急迫性及必要性，綜合衡量比較聲請人及相對人之公私利益，有准予停止執行徵收處分及徵收補償處分之必要，堪以認定。

㈢另外針對本件停止執行之效力範圍部分（及本件諭知「停止執行」主文之射程範圍），本院則有以下之事項必須特別說明：

⒈聲請人請求停止執行之聲明，確係針對徵收處分及徵收補償處分為之，但其理由說明，卻要求「停止吉安鄉○○○○○○○○路、福興路拓寬工程之發包及進行」，此等請求實質上即已超出本案「行政處分停止執行」所能涵蓋之範圍。蓋「行政處分之停止執行」，其停止方式並不限於行政處分內容之實現，也包括處分效力之暫不發生，但不管如何，其所暫停之行政措施，必須以行政處分之規制效力為其核心，本案受保全之標的既為徵收處分及徵收補償處分，則使該徵收處分及徵收補償不生「財產徵收」結果，讓該財產所有權維持私有，並得由所有權人自由使用、收益，而不受國家公權力之強制侵犯（例如拆除）即可。而不能容許受處分人利用保全程序，任意擴張請求範圍，去干涉「與受保全行政處分標的規制效力無關」之其他行政作為。

⒉而只要系爭被徵收之土地及土地改良物之所有權暫時不受徵收處分規制效力所生之拆除威脅，停止執行之目的即已達成，豈能進一步干涉地方自治團體道路工程之發包及進行，此等請求實已逾越行政訴訟法制中有關「停止執行制度」得保全之範圍。不過因為其聲明本身透過解釋，仍在法定範圍內，本院爰在許可「停止執行」之外，特別一併闡明本件「停止執行」主文之效力範圍，以免聲請人及相對人發生不必要之爭議，爰在此併予敘明之。

㈣總結以上所述，本件聲請人聲請停止執行，為有理由，爰依前揭法條規定及上開說明，裁定如主文，並特別說明主文諭知之效力範圍。

四、據上論結，本件聲請為有理由。依行政訴訟法第104條、第116條第2項、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第四庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異