最高行政法院(含改制前行政法院)103年度裁字第311號

最　高　行　政　法　院　裁　定

103年度裁字第311號

抗告人

蕭義雄

抗告人

蕭義明

抗告人

蕭義勇

抗告人

蕭光志

抗告人

蕭昌詩

抗告人

蕭曹艮

抗告人

蕭進登

抗告人

蕭進泰

抗告人

蕭進順

抗告人

楊崇欽

訴訟代理人

詹順貴 律師

訴訟代理人

林育丞 律師

訴訟代理人

李明芝 律師

相對人

之

參加人

彰化縣政府

代表人

卓伯源

訴訟代理人

何志揚 律師

上列抗告人因與相對人內政部間聲請停止執行事件，對於中華民國102年11月8日臺中高等行政法院102年度停字第14號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件需用土地人彰化縣政府依都市計畫法第12條、第16條等規定「擬定彰南花卉園區（含高鐵彰化車站）特定區計畫」，嗣後該計畫名稱修正為「擬定高速鐵路彰化車站特定區計畫」，並於民國97年11月18日經相對人所屬都市計畫委員會第695次會議決議，依相對人所屬都委會專案小組初步建議意見之方案二進行，復經相對人所屬都委會第710次會議同意先行以區段徵收方式辦理，並以99年6月17日內授中辦地字第0990724729號函核准徵收，後因修訂系爭計畫細部計畫有關區段徵收剔除原則，彰化縣政府於99年7月21日檢具修訂後本件區段徵收計畫書、圖等相關資料，報經相對人所屬土地徵收審議委員會99年7月28日第240次會議審議通過，相對人復以99年8月5日內授中辦地字第0990725140號函核准（上開相對人2函件下稱原處分），彰化縣政府即以99年11月1日府地價字第0990277892A號函公告區段徵收後，抗告人等與其他土地所有權人共28人不服，循序向原審法院提起撤銷之訴，並同時聲請停止原處分之執行：關於本案部分，原審法院以100年度訴字第203號判決駁回抗告人之訴，抗告人等不服提起上訴，經本院102年度判字第371號判決廢棄原審判決，發回原審法院更為審理（原審案號：102年度訴更一字第15號）；聲請停止執行部分，原審法院以100年度停字第17號裁定駁回，抗告人等不服提起抗告，經本院100年度裁字第2407號裁定予以廢棄發回更為裁定，復經原審法院100年度停更一字第1號裁定、本院101年度裁字第487號裁定駁回確定。嗣抗告人等（原有13人，本次聲請停止執行者，未包含陳一男、陳筳耀及蕭昌濱等3人）更行向原審聲請停止原處分之執行，經原審法院102年度停字第14號裁定駁回其聲請，抗告人遂提起本件抗告。

三、原裁定以：（一）依改制前行政法院44年判字第44號判例、行政訴訟法第208條、第213條等規定，裁定尚無一事不再理之原則之適用。（二）考量系爭計畫所需之土地經相對人以原處分核准徵收，已於100年7月11日舉行系爭公共工程之開工動土典禮，目前全部工程總進度約達67％；相對人之參加人向2家銀行共預計貸款新台幣（下同）66億元，至102年8月底已向銀行共貸款約38億元，除發放徵收補償費24億元外，亦已支付工程費用14億元；系爭區段徵收案區內地主申請領回抵價地比例為66.7％、領取地價補償費比例為27.9％，合計已達94.6％，並分別於102年7月初及9月底分二階段辦理分配土地作業完畢，抗告人原有土地已依法定程序分配給其他地主；系爭區段徵收案區內土地所權人多達1,128人，抗告人原有土地零散分布於本區段徵收範圍各處，且各宗土地均有部分或全部位於公共設施用地上，而系爭公共工程係屬整體設計，其施作執行面難以細分切割；高速鐵路係屬國家重大建設，高鐵彰化車站設站後，非僅一車站站體即可營運，仍須仰賴聯外道路系統及周邊公共設施服務之配合，才得使車站順利通車營運，可見本件區段徵收開發案既與高鐵彰化車站之設立不可分離，若就抗告人原有土地部分工程予以停止執行，將造成整體工程各界面不連接，致區內整體道路、排水管線等公共工程之施作因之停止，亦將導致通往高鐵彰化站之道路部分中斷，相關公共設施並將因之缺損，妨礙站體建設工程的順利進行及後續營運作業，對公益產生重大損害之情事。（三）依行政訴訟法第116條第2項規定，並未以「原行政處分合法性顯有疑義」為聲請停止執行之要件，故行政法院就本件聲請停止執行，即無須就原處分之合法性是否顯有疑義，加以審查；況所謂行政處分之合法性顯有疑義，是指該行政處分之違法係明顯、不待調查即得認定者而言，本件聲請人所指原處分違法之處，猶待審酌兩造之主張並依相關證據綜合判斷，方得認定，並無其違法係明顯、不待調查即得認定之情事，原處分之合法性亦難謂顯有疑義。（四）本件原處分停止執行於公益層面，確可能發生重大之影響，已如前述，則抗告人本件之釋明，尚無法使原審法院產生原處分所欲追求之公共利益，「未高過」系爭處分損害之抗告人之個人權益，及其可能危害之公共利益，是抗告人之主張亦非可採。（五）至於原處分是否應該以一般徵收處分替代？何者對於人民的損害最小，創造的經濟效益最大？原處分是否影響我國糧食安全？經濟發展之社會利益與糧食自足率的公益，何者為重？原處分所涉及之特定區計畫是否未經農業主管機關同意，即將原農業區變更為非農業使用等等，均屬原處分適法性的問題，非本件停止執行所應審究之事項，抗告人之聲請應予駁回等語。

四、抗告意旨略謂：（一）本件抗告人之土地，總面積約七公頃，係具高生產力、台灣良米之源的「特定農業區」，業已變更所有權人登記為彰化縣政府，而高鐵彰化站主體工程業已進行動工，且彰化縣政府已就「高速鐵路彰化車站特定區區段徵收公共工程」公開招標，於100年7月11日舉行開工動土典禮，顯見抗告人原所有之優良土地即將遭到開挖、灌漿而嚴重破壞，將使原富含地利之良質土壤急速流失，參酌本院102年度裁字第340號裁定、100年度裁字第2407號裁定等意旨，顯無回復之可能；且本件彰化高鐵主體站已於102年2月開始動工，周邊相關的交通建設及公共設施也將於今年陸續完工，本件顯有保全之急迫性，而有依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條「自為裁定之必要」。然原裁定未就本件停止執行是否有保全急迫性為審查，顯有違法情事。

（二）原裁定未就本件停止執行之聲請是否有「難以回復之損害」、「急迫情事」及「抗告人之訴是否顯無理由」等要件進行審查，僅就「對公益有無重大影響」之要件為論斷，顯有違法情事。（三）本件停止執行對於目前高鐵之營運毫無影響，且高鐵彰化站亦無設置之必要性，反而造成高鐵整體的行車效率受到不利之影響；泛稱設置高鐵彰化站、辦理系爭特定區計畫，就能帶動地方經濟發展，均屬想像且空泛之公益，且監察院對我國都市計畫浮濫問題，以102年6月6日公布之102年內正字第30號糾正案亦提出糾正，顯見系爭特定區計畫實無設置之必要性。又本院102年度判字第371號判決明確表示本件「糧食安全」屬重要公益，相對人核准徵收時，必須徵收所帶來之公益遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益，其徵收始符合比例原則。然本件大部分徵收之土地為「特定農業區」農地，將因系爭特定區計畫工程之整地與進一部興建而逐漸遭到難以回復之破壞，對於糧食安全之重要公益已造成具體實際損害，與因系爭特定區計畫而辦理區段徵收所可能帶來地方經濟發發展之空泛、不確定經濟效益為衡量下，實應准予本件停止執行以保全糧食安全之重要公益及保障抗告人等之權利。然原裁定未釐清上開事實，逕認本件停止執行對公益有重大影響，顯有認定事實錯誤之違法。（四）縱認系爭特定區計畫仍應繼續執行，惟查高鐵彰化站站體專用之土地7.81公頃，於本件特定區計畫送交相對人核定前，已依「一般徵收」之方式徵收完畢，和本件特定區計畫採區段徵收實屬二事，顯見系爭特定區計畫之區段徵收與高鐵彰化站站體之興建和營運完全無涉。又「高鐵車站專用區」中亦已規劃「污水處理設備」，而系爭特定區計畫中有關水資源規劃、集水分區與排水動線示意圖係針對「整體特定區計畫內」之排水與污水處理而規劃，可見高鐵彰化站之污水處理根本不假系爭特定區計畫之污水處理場即可處理；且抗告人等原有之土地均未坐落於高鐵彰化站興建或營運所須之聯外道路、公共設施、電力設備等土地，顯見本件停止執行對高鐵彰化站之興建與營運實無影響。然原裁定顯係混淆「系爭特定區計畫中區內之計畫道路」與「高鐵彰化車站之聯外道路」之不同，而有認定事實之錯誤。（五）本件停止執行之公益衡量，依本院102年度判字第371號判決與學者李建良之見解，應評估徵收所帶來之公益是否遠大於維持農用所保護之公益及土地所有權人之私益，始能構成阻卻停止執行之事由。就101年度中央政府總決算審核報告之內容，中央與地方政府不斷釋出優良農地變更為工業區和科學工業區，致使我國農地可耕作地面積大幅減少，暫時保全本件大面積特定區農業實維護重大之公益。然原裁定完全未就徵收時所帶來之公益，是否遠大於農用所保護之公益及土地所有權人之私益為審酌，顯有違法。（六）依本院102年度裁字第340號裁定、101年度裁字第2041號裁定、100年度裁字第2360號裁定、99年度裁字第2032號裁定等意旨，以及學者李建良之見解，可見無論從依法行政之法治國原則、保全制度之基本法理，和避免不停止執行違法甚明之行政處分致生後續之國家賠償和耗費不必要之國家資源等考量，「本案權利存在之蓋然率」實屬停止執行程序之實體審查標準之一。又抗告人等對系爭核准徵收處分提起撤銷訴訟，經本院102年度判字第371號判決以系爭核准徵收未確實踐行徵收前之協議價構程序，且相對人土地徵收審議委員會未就本件徵收所欲達成之公益，與未徵收維持農用之糧食安全公益及土地所有權人之私益進行利益衡量，明確指摘系爭核准徵收處分諸多重大違法，顯示抗告人請求撤銷系爭核准徵收處分之本件訴訟，獲勝訴判決之蓋然性甚高。惟原裁定逕以「行政處分合法性顯有疑義」非聲請停止執行之要件，而認為毋須加以審酌，顯有適用法規不當之違法等語。

五、本院按：（一）「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項、第2項分別定有明文。依此規定，裁定停止執行，必須同時具備：⒈原處分或決定之執行將發生難以回復之損害。⒉有急迫情事。⒊停止執行於公益無重大影響。⒋原告之訴在法律上非顯無理由等四要件，始得為之，如欠缺其中一個要件，即應駁回其停止執行之聲請，而無再審酌其餘要件之必要，核先敘明。（二）原裁定業已敘明本件區段徵收開發案與高鐵彰化車站之設立不可分離，若予停止執行，將造成工程無法順利進行、相關公共設施無法完成、通往高鐵車站之道路中斷、排水等維生管線無法使用，妨礙站體建設工程的順利進行及後續營運作業，對於公益確可能發生重大之損害，不符停止執行之要件。且抗告人亦無法釋明「原處分所欲追求之公共利益未高過原處分損害之抗告人個人權益，及其可能危害之公益」等語。查本件若准予停止執行，不僅影響高鐵彰化站之建設，更將對當地之交通便利、地方繁榮、經濟發展產生重大影響，且其對於公共利益之影響顯然大於抗告人等個人之私益及抗告人主張之糧食安全及農業發展之公益，不符「停止執行於公益無重大影響」之要件，原裁定否准抗告人停止執行之聲請，並無違誤。（三）如上所述，裁定停止執行必須同時具備上開停止執行四要件始得為之，缺一不可，本件既經原裁定認定停止執行於公益有重大影響，則其餘之要件：原處分或決定之執行將發生難以回復之損害、有急迫情事、原告之訴在法律上非顯無理由等，即已無審究必要。抗告意旨主張原裁定未審酌原處分或決定之執行是否將發生難以回復之損害？有無急迫情事？原告之訴在法律上是否顯無理由？等事項，顯有違法情事云云，核無足採。（四）關於聲請停止執行之審查，行政法院僅須就原處分之執行，是否符合停止執行之要件加以審查即可，無須就原處分之合法性是否顯有疑義及本案訴訟勝訴機會高低與否加以審查。縱抗告人等於本案訴訟獲得終局勝訴判決，亦屬應由執行機關給予賠償之問題，查系爭核准徵收處分，經抗告人等循序提起行政訴訟，現由本院發回原審法院更為審理中，仍不影響本件裁定結果。至於抗告人所指原處分違法等實體事項，均屬原處分適法性之問題，乃本案訴訟所應審究之事項，並非停止執行所應探究之範圍，以上各情，原裁定亦均予以指明，經核並無不合。（五）綜上所述，原裁定並無違誤，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。

六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。

最高行政法院第一庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異