最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第518號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第518號

上訴人

曾翊銘

訴訟代理人

吳彥鋒 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月31日臺北高等行政法院108年度訴字第920號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。

二、上訴人所有之臺北市○○區○○路000號8樓之15建築物（下稱系爭建物），坐落在同區○○段00-0地號土地（下稱系爭土地），領有96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）的「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（下稱105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月11日北市都築字第10633898700號函（下稱106年5月11日函）通知上訴人改善，繼以107年2月13日北市都築字第10730142200號函（下稱107年2月13日函）通知上訴人，將於107年3月9日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人再以107年3月14日北市都築字第10732329200號函（下稱107年3月14日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，惟未獲回應。經被上訴人審認上訴人違規使用系爭建物作為住宅，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以107年11月29日北市都築字第10760415961號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷；或發回原審更為審理。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市之都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條及第22條第1項第3款規定之授權，對於都市計畫範圍內之土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。是以，臺北市政府所擬定、發布之都市計畫（含主要計畫及細部計畫、通盤檢討變更計畫及個案變更計畫，下同），除了將臺北市之土地劃定為不同的使用區外，還可以視實際需要，再予劃分為不同之使用分區，分別予以不同程度的使用管制，而且臺北市政府所發布的管制命令，有都市計畫法規定的明確授權，自屬於同法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍 內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，且與法律保留原則並無違背。至於臺北市土地使用分區中商業區的使用，臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條第3款均規定：「……商業區之使用，應符合下列規定：……其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」因此，關於商業區之使用，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，如經臺北市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全、衛生之使用，得於其所發布的都市計畫內限制該商業區內土地及建築物的使用類別，亦即並非所有商業區之建築物均可供作住宅使用，而應視其都市計畫的內容而定。是以，尚難僅因臺北市土地使用分區管制自治條例並未明文「不得作為住宅區使用」，即遽認所有商業區均得作為住宅使用。㈡系爭建物位於都市計畫商業區，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年計畫案計畫圖說及92年1月7日、105年11月9日公告之92年、105年計畫案之都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用。系爭建物係自96年起即按住家用稅率課徵房屋稅，上訴人亦自陳系爭建物係作為住宅使用；而被上訴人曾多次以函文通知上訴人相關法律規定，並告以系爭建物如實際已改作商業使用，請提出商業登記或營業登記等資料，以作為非住宅使用認定之依據，惟上訴人並未提出具體事證供被上訴人審核，則被上訴人認定系爭建物作為住宅使用，已經牴觸83年計畫案計畫圖說與92年計畫案、105年計畫案之都市計畫書，尚無違誤。上訴人既為系爭建物所有權人，負有依臺北市政府所發布之都市計畫所定使用類別而使用之行政法上義務，如有違反，即應負其狀態責任。被上訴人曾以106年5月11日函通知上訴人：系爭建物涉違規作住宅使用，請確保建築物合法使用，以免違規受罰，如使用現況仍繼續作住宅使用，將續依相關規定辦理等語；又以107年2月13日函通知上訴人，將於107年3月9日派員至系爭建物現場勘查；嗣因勘查時，被上訴人人員無法進入系爭建物，被上訴人再以107年3月14日函通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法規定，檢附具體事證並陳述意見，惟未獲上訴人回應。是以，即使上訴人購買系爭建物時不知無法供住宅使用情形，然被上訴人自106年起多次函知相關法律規定命其改善，上訴人身為所有權人迄未改善，自難解免違反合法使用狀態責任所生之保持義務，並可認有違章之主觀責任要件。另系爭建物之主要建物面積為52.17㎡，屬面積50㎡以上未達100㎡之級距2，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，則被上訴人依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分裁處上訴人法定最低額60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法有據。㈢又查上訴人所觀看之樣品屋及相關出售資訊，乃建商為行銷其所建造出售之房屋而為，並非行政機關所為，不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務，此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。上訴人當初購買時縱然未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊係以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊，亦強調住家使用之類似字眼之情屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。況都市計畫對土地、建築物之管制內容，乃公開之政府資訊，一般智識之人施以通常之注意，至都市計畫實施轄區主管機關之網站查詢，或者取得建築物之使用執照，甚或向相關市場上房屋仲介業者索取相關資訊，即可取得，更何況臺北市房屋乃高價財貨，衡情購屋者會付出更高之注意義務，上訴人主張系爭建物顯示可供住家使用，實難採為得以豁免其責任之依據。況建築物之所有權人、使用人或管理人所負應遵守使用分區限制之行政法上義務，是基於都市計畫法及臺北市政府所發布之計畫案所定土地使用分區之管制命令，而非要等到行政機關勤於政令宣導，人民才有遵守的義務。因此，尚難僅因有權機關或非權責機關沒有事前、適時甚至隨時告知建築物所有權人、使用人或管理人注意遵守，即可免除其違規使用之責任。而系爭建物所領得之系爭使用執照，是主管建築機關依建築法規相關規定所核發，系爭土地、建物之登記謄本及所有權狀則是地政機關依法建置之土地、建物相關資訊及所有權歸屬的證明，且上述機關均非都市計畫法之主管機關，亦不負有於所主管或核發之文書上記載系爭土地使用分區管制之義務，故上訴人不得以系爭使用執照、系爭土地、建物登記謄本及所有權狀上未記載「不得作為住宅使用」等類似文字為理由，據以主張其有信賴基礎而有信賴保護原則之適用。另臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）僅係課徵房屋稅之主管稽徵機關，而戶政事務所則是掌管戶政之主管機關，均非都市計畫法之主管機關，又未經主管機關授權，自然沒有決定系爭建物得否作為住宅使用之權限，此乃行政機關分工設職的當然之理。況房屋稅之課徵係依據房屋的「實際使用情形」核實課稅，故稅捐處准予就系爭建物按住家用稅率課徵房屋稅，並不發生肯認系爭建物得合法供作住宅使用之效力，自不屬於足供當事人信賴的公權力行為。另無論81年主要計畫案是否有明文街廓編號A3-A11之商業區不得作為住宅使用，83年之細部計畫既已依都市計畫法第22條第1項第3款規定為不得作為住宅之限制，因該計畫屬都市計畫法第79條第1項前段所稱之「依都市計畫法所發布之命令」，上訴人為系爭建物之所有權人，自仍有遵循之義務，尚難僅因81年主要計畫案未為上開限制，即認上訴人有信賴基礎。上訴人既有違反都市計畫法79條第1項前段規定之行為，被上訴人以原處分裁罰上訴人，自無違反誠信原則、行政自我拘束原則之情事。㈣臺北市政府83年6月1日公告之83年計畫案，已明定系爭建物所在街廓編號A9區(原判決誤載為A4區)是「供一般商業使用」，且不得供作住宅使用（92年計畫案及105年計畫案就此部分均未變更）。而系爭建物則係於96年6月6日完成所有權第1次登記，並於96年6月14日登記為上訴人所有，故自始即應受到系爭建物所坐落系爭土地使用分區「不得供作住宅使用」之限制。至於臺北市政府所發布之大彎北段裁處作業原則，則是主管機關在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制手段範圍內所訂定之裁量基準，被上訴人於裁處時得予適用。從而，被上訴人依據並未修正之都市計畫法相關規定與前已公告之使用分區管制法令及大彎北段裁處作業原則，裁處上訴人將系爭建物供作住宅使用違規行為，並未違反法規不溯及既往原則，更未違反法治國原則。另臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），是將原屬臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，而非當時始公告都市計畫法第79條第1項規定，且此一權限委任之公告，與維護法律安定性的法律不溯及既往原則無關。㈤再者，由原處分作成前之行政程序歷程可知，被上訴人已經一再給予上訴人改正、澄清及陳述意見之機會，不但程序嚴謹，更已盡調查之能事，並盡可能保障上訴人之合法權益，原處分已經詳細記載上訴人違規之事實、裁處之理由與法令依據、繳交罰鍰之地點與期限及救濟期間之教示條款等。又被上訴人是在都市計畫法第79條第1項所授權之範圍內，依大彎北段裁處作業原則規定之級距2裁處上訴人罰鍰60,000元，原處分並未違反比例原則、有利不利事項一律注意原則、明確性原則。至臺北市土地使用分區管制自治條例第93條第3款乃針對該自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該自治條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範。而上訴人係於96年間購買系爭建物，則其將系爭建物移作住宅使用之始即屬違法，與前開條文規範之客體顯然無涉，上訴人主張原處分有違誠信原則一語，即無足取。故原處分於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

(一)依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次修正為110年2月5日）。

(二)準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。

(三)83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區「為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係本市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區」，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點（下稱管制要點），其第1點土地及建築物之使用（一）規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A9部分列於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及(三)規定：「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區(供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用(一)容許之土地使用組別修訂如附表1(許可使用組別不包括獨立、雙併、多戶或寄宿住宅，並表明不准許住宅使用）及

(四)規定：「街廓編號A3-A13之商業區(供一般商業使用)，供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區(供一般商業使用)比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區(供一般商業使用)比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」復以105年計畫案變更修訂管制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用(四)規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之商業區(供一般商業使用)，供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上開計畫案在卷可按。

(四)據上可知，臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制。臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。復由上開管制要點內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，按都市計畫法第23條規定之程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A9，其土地及建築物之使用規定供地區性之商業、一般零售業及辦公室空間使用為主，不准許住宅使用事項所為之規定，核屬都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫（細部計畫）所定使用組別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。又系爭土地所在之商業區街廓編號A9不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併或多戶住宅，則自無再適用依都市計畫法臺北市施行細則第26條授權之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地。上訴意旨主張依都市計畫法整體規定，及都市計畫法第32條並未授權被上訴人於都市計畫中訂定土地、建築物之使用限制，原判決所為認定有適用法規不當之違誤，且與司法院釋字第756號揭示之法律授權明確性原則有悖；又83年計畫案、92年計畫案對於系爭建物不得作住宅使用之規定，顯已牴觸臺北市土地使用分區管制自治條例，應屬無效云云，核係其主觀之法律意見，尚無足採。此外，在行政訴訟法第2編增訂第5章都市計畫審查程序規定之前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟，惟得否認為行政處分而許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依該法所發布之命令實屬二事。是上訴意旨主張都市計畫內容中就土地及建築物之使用限制，其可定性為行政處分者即非屬都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令，亦為其主觀之見解，並不足採。至上訴意旨主張都市計畫法第19條規定，規範內容與92年1月29日修正公布之都市更新條例第19條第3項內容相仿，依司法院釋字第709號解釋宣告違憲之意旨，應認屬不符正當行政程序，而為違憲之無效命令一節，核係將性質上屬行政處分之都市更新事業計畫之審議核定之程序要求，加諸本質上屬法規之都市計畫擬定審議核定程序，混淆不同制度，殊無可採。

(五)再依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

(六)經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物位於都市計畫商業區，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年計畫案圖說、及92年1月7日、105年11月9日公告之92年計畫案、105年計畫案之都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作為住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人於106年5月11日函通知上訴人改善，復以107年3月14日函通知上訴人系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，審酌系爭建物之主要建物面積為52.17㎡，屬面積50㎡以上未達100㎡之級距2，且之前未曾經限期命停止違規使用之情形，以原處分裁處上訴人法定最低額60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

(七)查系爭建物位於都市計畫商業區，依83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案均不得作為住宅使用，已如前述。而系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」，上訴人購買系爭建物之初，應可得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制，且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月11日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，最晚自此時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能。此外，關於上訴人援引之內政部87年10月14日台內營字第8708034號函釋意旨略謂「貴市都市計畫土地使用管制項目應符合貴市土地使用分區管制之規定，其因管制規則之修正致未能符合時，自應盡速配合辦理都市計畫變更」等情，查其前提係都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則之規定，始有因管制規則之修正未能符合時，應配合辦理都市計畫變更之情。惟本件如前所述，系爭都市計畫關於A9街廓的使用分區管制規定，既無違反相關規定情事，自與上開函釋所指情形不同。上訴意旨主張其對系爭建物不得作住宅使用，無認識之可能，難期待上訴人於取得系爭建物時，即有不得作為住宅使用之認識，原判決未斟酌相關法規及內政部函令解釋，足以讓上訴人確信可為住宅使用之情形，顯與經驗法則及論理法則相悖；並主張原判決認定上訴人收受行政指導函具有違反行政法上義務之故意，有判決理由矛盾之情形云云，據以指摘原判決違法，核係其主觀之法律意見，亦不足採。

(八)綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異