最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第253號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第253號

上訴人

馮蕙馨

訴訟代理人

林明侖 律師

上訴人

林月華

上訴人

邱秀賢

上訴人

田臨文

共同訴訟代理人

蔡鈞傑 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月6日臺北高等行政法院108年度訴字第818號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，合先敘明。

二、上訴人所有之門牌號碼臺北市○○區○○○路000巷26號7樓、同巷26號9樓、同巷28號9樓、同巷28號10樓等建築物（下合稱系爭建物），均坐落在同區金泰段87-2地號土地（下稱系爭土地），領有93使字第0156號使用執照，位於都市計畫商業區；依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及臺北市政府105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月22日北市都築字第10633072100號、第10633072500號、第10633071900號、第10633072600號函（下合稱106年5月22日函）通知上訴人改善，繼於107年2月6日北市都築字第10730205700號、第10730206100號、第10730205600號、第10730206200號函通知上訴人，將於107年3月5日派員至系爭建物現場勘查，惟屆期未獲上訴人配合無法進入，被上訴人乃以107年3月7日北市都築字第10732311600號、第10732311900號、第10732311500號、第10732312000號函（下合稱107年3月7日函）通知上訴人就系爭建物涉及違反都市計畫法等相關規定，檢附具體事證並陳述意見，未獲回應後。經被上訴人審認上訴人並未提出系爭建物未作住宅使用之具體事證供核，乃以系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段規定，以107年11月26日北市都築字第10760417511號、同年月27日北市都築字第10760417551號、同年月26日北市都築字第10760417501號、同年月27日第10760417561號裁處書（下合稱原處分）分別處上訴人馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文各新臺幣（下同）100,000元、150,000元、100,000元、150,000元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠系爭建物坐落之系爭土地，依臺北巿政府83年6月1日公告之83年計畫案計畫圖說，位在該次公告細部計畫街廓編號A4供一般商業使用之商業區內。依83年計畫案，明定街廓編號A4區係「供一般商業使用」，而非供住宅使用，該計畫案之附表1，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A4區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。又92年計畫案，明定「㈣街廓編號A3-A13之商業區（供一般商業使用），供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之2分之1以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區（供一般商業使用）比照臺北市土地使用分區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區（供一般商業使用），比照臺北市土地使用分區管制規則第1種商業區之使用組別。」另105年計畫案，維持92年計畫案關於系爭建築物所在A4街廓不得供住宅使用之規定，明定「㈣本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區（供一般商業使用）』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」且系爭建物坐落系爭土地之都市計畫使用分區圖分區說明亦已記載：「商業區（供一般商業使用，不得作住宅使用）」。由此可知，依建物登記資料，系爭建物於93年間獲核發使用執照顯示，自建造完成得使用時起，就位在83年公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓不得供住宅使用之限制。又上述使用分區管制要點內容，除臺北市政府依上述都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，亦可向被上訴人詢問，上訴人無法證明有相關資訊不公開透明或難以取得的情形。且被上訴人曾以106年5月22日函通知上訴人相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語；嗣於107年間通知辦理現場勘查後，並以函文再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向被上訴人陳述意見，惟上訴人均未提出具體事證供被上訴人審核，則被上訴人認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，而依都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，以原處分分別裁處上訴人馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文各100,000元、150,000元、100,000元、150,000元，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。㈡按直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件。而依司法院釋字第742號解釋理由書意旨，可知都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟，然此均係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，否則違反都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨。㈢臺北市土地使用分區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達前述都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的。現行臺北市土地使用分區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。㈣建商、代銷公司或仲介等銷售廣告行為，並非行政機關所為，已不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務。此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。在上訴人取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。上訴人主張因建商公開廣告資訊、賣方或一般仲介業者提供資訊，使其誤認得對系爭建物作住宅使用，因而不知違法等語，實難採為得以豁免其責任之依據。另土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全之目的。而房屋稅課徵是依房屋用途所表徵財產價值的不同，區別適用的差別稅率，房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意義。及戶籍登記是透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎。使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可。則土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，上訴人不得以此認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。依都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關，上訴人並未提出臺北市政府或其委任的被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，即無使上訴人信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自無信賴保護可言。㈤上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。復查系爭建物坐落基地，自83年計畫案即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年計畫案亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，上訴人即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。又都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人60,000元以上300,000元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被上訴人依都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至大彎北段裁處作業原則，係臺北市政府助被上訴人行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；且原處分係按都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致上訴人受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。另臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告）係將臺北市政府關於都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定。被上訴人於106年間查得上訴人違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且上訴人違規的事實狀態尚未終結，被上訴人作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。另原處分已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被上訴人早以106年5月22日函送上訴人，被上訴人指導上訴人停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，上訴人尚難以不知情為由主張免責。㈥細繹臺北市土地使用分區管制自治條例第93條、第94條規定，可知該等條文規定乃針對上開自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該自治條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，以保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定。系爭建物位於83年計畫案之A4街廓商業區，早已載明不得供作住宅使用，而系爭建物完工及上訴人登記所有於後，核與上開規定規範之情節有間，上訴人主張系爭建物得繼續違法使用，原處分有違誠信原則云云，不足採認。另本件臺北市政府於上訴人登記為系爭建物所有權人之前，即已發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務。且被上訴人已先後以106年5月22日函通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，然上訴人仍繼續將系爭建物供作住宅使用。顯見上訴人已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實知之甚明。上訴人不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除處罰」要件。被上訴人查認上訴人違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分處上訴人罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院查：

(一)依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」（最近一次修正為110年2月5日）。

(二)準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

(三)查83年計畫案係臺北市政府所擬訂之細部計畫暨配合修訂主要計畫案，該細部計畫區係依據81年主要計畫案之計畫目標與構想，土地使用分區有住宅區、商業區、工業區及娛樂區。而該81年主要計畫案「拾、計畫容納人口：本計畫區預計容納人口為22,000人，計畫人口係考量細部計畫規劃佈設必要公共設施與計畫道路後之住宅區面積概算。未來計畫區內之商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管 制。」此分別有上開計畫案在卷可按。是81年主要計畫案及83年計畫案均已明定該計畫區內之土地使用分區，有住宅 區、商業區、娛樂區及工業區4種，各該都市計畫案依法本得對各使用分區有所規範及管制，各該計畫案內有關對住宅區之管制，依相關對住宅區之規定，同理，各該計畫案內有關對商業區之管制，依相關對商業區之規定，二者不容混淆，亦不容將相關對住宅區之規定，解讀為商業區內得作住宅使用之規定，上訴意旨一再混淆二者，指摘原判決違法，殊不足採，合先指明。

(四)承上開81年主要計畫案明定除住宅區外，其餘商業區、娛樂區及工業區均以不容納人口方式管制之意旨，83年計畫案明定計畫區內之商業區、工業區及娛樂區均不擬容納居住人口，僅於住宅區內，依其性質係住商混合使用、供住宅使用及供拆遷安置專案住宅使用，以計畫每人使用住宅樓地板面積25平方公尺，復依其面積分別計算規定容納人口為3,420、8,490、11,030人，合計22,940人；83年計畫案復以為配合基隆河整治計畫後之新生地，地區環山面水、地勢平坦方整、係臺北市不可多得之可供都市新發展用地，為建設本地區成為未來臺北市現代化購物商業娛樂中心、低污染之輕工業、倉儲中心、河濱住宅示範社區，乃訂定配合基隆河（中山橋至成美橋段）整治計畫地區土地使用分區與都市設計管制要點(下稱管制要點)，第1點土地及建築物之使用(一)規定：「本地區內各種使用分區之配置如附圖1……，其容許之土地使用組別如附表1『基隆河(中山橋至成美橋段)附近地區土地及建築物使用組別容許表』……」（表1關於街廓編號A4部分列於「商業區」之「供一般商業使用」使用類別，許可組別不包括獨立、雙併或多戶住宅）及(三)規定：「街廓編號A3、A4、A5、A6、A7、A8、A9、A10、A11、A12、A13之商業區(供一般商業使用)，為供地區性之商業、一般零售業及辦公空間使用，不得供作住宅使用。」嗣該府以92年計畫案變更修訂83年計畫案內之管制要點，第1點土地及建築物之使用(一)容許之土地使用組別修訂如附表1(許可使用組別不包括獨立、雙併或多戶住宅，並表明不准許住宅使用)及(四)規定：「街廓編號A3-A13之商業區(供一般商業使用)，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，其作原計畫允許使用之容積樓地板面積應達申請基地總容積樓地板面積之1/2以上，其餘除不准許住宅使用外，街廓編號A3-A11之商業區(供一般商業使用)，比照臺北市○○○○○區管制規則第3種商業區之使用組別。街廓編號A12-A13之商業區(供一般商業使用)比照臺北市○○○○○區管制規則第1種商業區之使用組別。」再以105年計畫案變更修訂管制要點關於北段地區部分，第1點土地及建築物之使用(四)規定：「本計畫區街廓編號A3-A11之『商業區(供一般商業使用)』，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間之使用為主，使用組別除不准許住宅使用外，比照臺北市土地使用分區管制自治條例第3種商業區之使用組別。」此分別有上開計畫案在卷可按。

(五)據上可知，臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制。臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。復由上開管制要點內容可知，臺北市政府自83年計畫案起，即於其轄區系爭土地所在之都市計畫範圍內，認為土地有合理使用之必要，依都市計畫法臺北市施行細則第25條之規定，按都市計畫法第23條規定之程序擬定細部計畫，就該計畫案範圍內商業區街廓編號A4，其土地及建築物之使用規定供地區性之商業、一般零售業及辦公室空間使用為主，不准許住宅使用事項所為之規定，核屬都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫（細部計畫）所定使用組別使用，倘於商業區有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。又系爭土地所在之商業區街廓編號A4不准許住宅使用，使用許可組別亦明確不包括獨立、雙併或多戶住宅，則自無再適用依都市計畫法臺北市施行細則第26條授權之臺北市土地使用分區管制規則關於商業區得允許多戶住宅使用之餘地。上訴意旨主張系爭都市計畫案不准許住宅使用之規定，牴觸都市計畫法、臺北市土地使用分區管制規則(自治條例)及81年主要計畫案；又臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，被上訴人據以援引作為本件裁罰上訴人依據，違反法律優越原則；再被上訴人違法逾越適用臺北市土地分區管制自治條例（規則）第2條第30款至第34款及第21條至第24條等規定，擴張解釋都市計畫法臺北市施行細則（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條之1第2款規定等詞，據以指摘原判決違法，核係其主觀之法律意見，尚無足採。上訴意旨復指摘原判決未依本院104年度判字第373號判決意旨，審酌被上訴人未提出違反臺北市土地使用分區管制自治條例之情節云云，亦屬誤解。再上訴人無視81年主要計畫案已明文商業區不容納人口，復混淆使用分區與公共設施之劃設目的，以本商業區之劃設既有預留各級學校使用，倘無作為住宅區有居住及學區需求，何來如此劃設云云，其主張自無可採。

(六)復依都市計畫相關法令所為之土地使用分區管制，係為實現都市計畫法「為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展」之立法目的(都市計畫法第1條)，而以依法發布之都市計畫「在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃」(都市計畫法第3條)，商業區「為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」(都市計畫法第35條)，住宅區則「為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生」(都市計畫法第34條)，劃分各使用分區且管制使用即在於追求都市之有計畫發展，上訴人所稱住宅使用係屬規模較輕之方式，依舉重以明輕之法理，在本質上不違反商業使用下具合法性，所謂商業之便利應係指都市計畫考量「面臨道路劃設寬窄」之設置，與可否當住宅使用無關云云，均屬其主觀之意見，不足採信。此外，在行政訴訟法第2編增訂第5章都市計畫審查程序規定前，因受限於撤銷訴願及撤銷訴訟須以行政處分為程序標的，是都市計畫之內容如直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加負擔，乃認定其屬行政處分之性質，並基於有權利即有救濟之憲法原則，許其就該部分提起行政爭訟以資救濟，惟得否認為行政處分許其爭訟，與是否該當都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依該法所發布之命令實屬二事，是上訴意旨主張依司法院釋字第156號及行政訴訟法第237條之18（上訴意旨誤載為237條之8）第1項規定，可見都市計畫之定性屬「行政處分」，原判決竟將105年計畫案定性為都市計畫法第79條規定之「命令」，有判決不適用法規之違誤云云，亦核係其主觀之法律見解，並不可採。至上訴人於上訴時所執臺北市政府84年9月27日府都二字第8406377號發布之「修訂臺北市主要計畫商業區（通盤檢討）計畫案」，與本件83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案所涉都市計畫商業區，究有何關連性，未據上訴人指明，其據此指摘原判決違背法令，亦不足採。又依上訴人所引內政部87年10月14日（87）台內營字第8708034號函釋意旨觀之，其前提應係都市計畫土地使用管制事項，不符直轄市政府所訂定土地使用分區管制規則之規定，始有因管制規則之修正未能符合時，應配合辦理都市計畫變更之情。惟本件如前所述，系爭都市計畫關於A4街廓的使用分區管制規定，既無違反相關規定情事，自與上開函釋所指情形不同，上訴意旨據此指摘原判決違法，亦有誤會。

(七)再依都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。又臺北市政府在都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

(八)經查，上訴人為系爭建物之所有人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案供一般商業使用之商業區內（供一般商業使用），不容許供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人以106年5月22日函通知上訴人改善，復以107年3月7日函通知系爭建物涉違規作住宅使用，並請其陳述意見，未獲上訴人回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以原處分各裁處上訴人馮蕙馨、林月華、邱秀賢、田臨文100,000元、150,000元、100,000元、150,000元罰鍰，並均限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。上訴意旨指摘原處分僅憑上訴人所有系爭建物目前適用住家用稅率，即認定上訴人有違法使用情事，有未盡舉證責任之違誤云云，難認可採。

(九)至依上訴人援引之臺北市土地使用分區管制自治條例(規則)第93條及第94條規定觀之，查其規制對象並非本案事實，因此不會因為該規定，而影響系爭建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但上訴人就系爭建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市土地使用分區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人購入使用系爭建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市土地使用分區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人購買使用系爭建物時點，依該條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。又臺北市土地使用分區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與系爭建物之管制內容全然無涉。至於臺北市土地使用分區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年計畫案說明書明示「系爭建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關（本案為臺北市政府）之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市土地使用分區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，核係其主觀誤解，自無足採。

(十)上訴人將系爭建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成原處分時仍然存在，被上訴人援引都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則作成原處分，均為上訴人違規行為時之法律及行政規則。上訴人主張105年計畫案、大彎北段裁處作業原則、都市計畫法第79條等，皆係在上訴人買受系爭建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，上訴人之違章行為迄原處分作成時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人主張其買受系爭建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，亦不足採。又系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月22日起，即對上訴人就系爭建物合法使用進行行政指導，最晚自此時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人所稱協調不足之情，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並主張其有信賴基礎外觀存在，被上訴人牴觸信賴基礎而為法規溯及既往之適用，原判決論斷與卷內證據不符，且與行政程序法第4條、第9條及納稅者權利保護法第11條第1項規定衝突，復指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，核係其主觀之法律意見，難以憑採。

()綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異