最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第391號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第391號

上訴人

張景惠

上訴人

曾國銘

上訴人

邱新倫

共同訴訟代理人

劉禹劭 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年2月20日臺北高等行政法院108年度訴字第670號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人之代表人原為黃景茂，嗣變更為黃一平，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。

二、上訴人張景惠、曾國銘（下稱上訴人張景惠2人）分別所有之臺北市○○區○○○路000號9樓之6、同號6樓之6建築物（下稱系爭2建物）及上訴人邱新倫（與上訴人張景惠2人合稱上訴人）所有之同號3樓之4建築物（與前述系爭2建物合稱系爭建物），坐落同區○○段81-17地號土地（下稱系爭土地），領有94使字第0023號使用執照（下稱系爭使用執照），位於都市計畫商業區。依臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告（下稱83年6月1日公告）之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）計畫圖說、92年1月7日府都二字第09126159700號公告（下稱92年1月7日公告）之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年11月9日府都規字第10539571200號公告（105年11月9日公告）之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。嗣被上訴人查得系爭建物前經臺北市稅捐稽徵處（下稱稅捐處）核定按住家用稅率課徵房屋稅，乃以106年5月23日北市都築字第10634182600號函、106年5月24日北市都築字第10633925500號函（下合稱系爭2通知改善函）、106年5月18日北市都築字第10634274900號函通知改善（與前述系爭2通知改善函合稱通知改善函）。嗣被上訴人查得系爭建物仍按住家用稅率課徵房屋稅，乃以107年2月14日北市都築字第10730189100號函、同日北市都築字第10730187000號函（下合稱系爭2通知會勘函）、107年1月8日北市都築字第10730197900號函（與上述系爭2通知會勘函合稱通知會勘函）通知上訴人現場會勘，並以107年3月15日北市都築字第10732334800號函、107年3月13日北市都築字第10730194400號函（下合稱系爭2通知陳述意見函）、107年1月31日北市都築字第10730203600號函（與上述系爭2通知陳述意見函合稱通知陳述意見函）通知上訴人陳述意見後，仍認定系爭建物違規作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時（即110年5月26日修正前）都市計畫法第79條第1項前段、「臺北市○○區○○○段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則」（下稱大彎北段裁處作業原則）等規定，分別以107年11月29日北市都築字第10760416741號裁處書、107年11月27日北市都築字第10760416551號裁處書（下合稱系爭2裁處書）、107年3月27日北市都築字第10732314700號裁處書（與上述系爭2裁處書合稱原處分）處上訴人各新臺幣（下同）60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，循序提起行政訴訟，聲明請求訴願決定及原處分均撤銷，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，聲明請求原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷。

三、上訴人起訴主張及被上訴人於原審之答辯均引用原判決之記載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，並負有依其使用類別而使用之狀態責任保持義務，若建築物因故意或過失，而有違反都市細部計畫為使用之情形，即得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對於違反行政法上義務人即建築物所有權人，裁處罰鍰或限期令其停止為違法使用。臺北市政府以104年4月29日府都築字第10433041900號公告（下稱104年4月29日公告），將行為時都市計畫法第79條有關臺北市政府權限委任被上訴人辦理，依行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定，被上訴人對於臺北市都市計畫範圍內土地或建築物之使用，違反臺北市政府依都市計畫法所發布命令者，即有依行為時都市計畫法第79條第1項規定作成處分之事務處理權限。㈡系爭建物坐落於系爭土地，依83年計畫案明定街廓編號A8區係供一般商業使用，而非供住宅使用。該計畫案之附表一，即基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地及建築物使用組別容許表中，A8區亦無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用。而於94年間起建造完成而得依法使用之系爭建物，自建造完成得使用時起，就位在83年間公告基隆河中山橋至成美橋段細部計畫所劃定之商業區內，且不得供作住宅使用，直至原處分作成生效前，歷經105年間大彎北段商業娛樂區都市計畫之變更，仍未改變該街廓係商業區（原判決誤載為娛樂區）且不得供住宅使用之限制。又相關使用分區管制要點內容，除臺北市政府依行為時都市計畫法第21條及第23條規定，踐行公開展覽及將發布地點及日期登報周知的程序之外，一般人民也可以主動向主管機關查詢，上訴人不能證明有資訊不公開透明或難以取得的情形。且被上訴人曾以通知改善函通知上訴人相關法律規定，並告以系爭建物如實際已非住宅使用，請至稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率等語，嗣以通知會勘函通知辦理現場勘查後，並以通知陳述意見函再次通知相關法律規定，且應檢附具體事證向被上訴人陳述意見，惟均未提出具體事證供被上訴人審核。是被上訴人認定系爭建物作為住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分裁處上訴人最低罰鍰各60,000元，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無不合。㈢按直轄市政府為規範都市計畫區域內各土地使用分區的使用管制程度，而依都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點均屬於行為時都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，則對於都市計畫範圍內土地或建築物的使用違反使用管制命令者，即該當於行為時都市計畫法第79條第1項所稱違反直轄市政府依都市計畫法所發布之命令此一要件。依司法院釋字第742號解釋理由書意旨，都市計畫之法律性質有可能定性為法令性質，亦可能是行政處分，且就此問題我國實務及學者所持立場與觀點素有差異，隨著社會變遷亦可能前後見解略有不同，縱有部分見解認其宜解為行政處分，使權益相關人得以救濟，然此均係基於權利有效保障或有權利即有救濟之精神而為解釋，尚非得據此曲解為具行政處分性質之都市計畫即非屬於行為時都市計畫法第79條第1項所稱直轄市政府依本法所發布的命令，否則違反都市計畫法公告發布實施之都市計畫，及併同都市計畫頒行的管制要點之行為，豈非尚須先區分都市計畫之法律性質，經定性為法規性質者而後始能據以裁罰，如此將使都市計畫法土地使用管制之相關規範無從貫徹，顯非符合都市計畫法之立法本旨。㈣臺北市政府依據都市計畫法第85條之授權制定臺北市都市計畫施行自治條例，依自治該條例第26條規定觀之，臺北市○○○○○區管制自治條例乃係依都市計畫法第85條規定制定之臺北市都市計畫施行自治條例第26條所授權訂定。準此，可知都市計畫範圍內之土地依都市計畫法得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，再予劃分，並得視實際需要，就各使用區，分別予以不同程度之使用管制，揆諸其立法目的，當係使都市計畫細部計畫透過細部計畫書及細部計畫圖表明「土地使用分區管制」時，能發揮因地制宜之功效。故臺北市政府所訂定之上開管制自治條例關於商業區中第1種至第4種商業區之使用管制規定，不論其過去與現在規範內容及方式如何，自仍不妨礙都市計畫擬定機關於擬定都市計畫細部計畫時，視個別都市計畫區域之實際需要，就特定商業區作更嚴格之使用管制，以達都市計畫法第32條關於土地使用分區管制因地制宜之立法目的。現行臺北市○○○○○區管制自治條例中關於商業區之使用固未有負面表列「不得為住宅使用」之限制，或者曾有允許商業區土地作住宅使用之規定，均仍不妨礙系爭都市計畫之擬定機關即臺北市政府視實際需要，就特定商業區土地使用予以更嚴格之使用管制規定。㈤上訴人主張原處分違反信賴保護原則，惟其所主張之信賴基礎中，建商、代銷公司或仲介等銷售一方的廣告行為，並非行政機關所為，不得作為信賴基礎。又都市計畫範圍內土地或建築物所有權人，依行為時都市計畫法第79條第1項之規範意旨，負有因狀態責任所生依都市計畫管制而使用之義務。此與該所有權人當初如何取得都市計畫範圍內土地或建築物所有權，取得當時在現實上是否另受建商、前手出賣人，甚或不動產仲介業提供之廣告或銷售資訊影響，致誤認購得標的可依法從事實際上都市計畫不容許之使用，係屬二事。因此，上訴人主張當初購買時未被告知不得作為住宅使用，且建案資訊以一般住宅之行銷手法，仲介相關資訊亦強調住家使用之類似字眼之情縱然屬實，則其在取得所有權之前，因私法上交易相對人之錯誤引導，就建築物所受都市計畫管制使用之項目有所誤認，也僅得向相關私法上責任主體尋求權利救濟，不能因此免除其取得所有權後，就有按都市計畫管制使用之義務。另土地登記是為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記之程序，經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，提升不動產交易安全之目的。而房屋稅課徵是依房屋用途所表徵財產價值的不同，區別適用的差別稅率，房屋稅之稅捐稽徵機關對稅率的核定，不具代表國家就特定房屋作住宅使用是否符合都市計畫法相關規定的意義。及戶籍登記是透過戶籍登記之管理，掌握定居於我國臺灣地區之國民人口身分與居住分布狀況，並以之作為各種需以此等人口資訊為制度運作條件之行政法令推行基礎。另使用執照則是主管建築機關就建築工程完竣後，審核建築工程是否符合建築法令，與建造執照所許可建造之設計圖樣是否相符之使用許可。土地登記資訊、不動產權利證明書狀或使用執照，即使欠缺都市計畫對土地與建築物「不得供住宅使用」之記載，或房屋稅稅捐稽徵機關將房屋按住家使用核定稅率者，或戶政機關准予戶籍登記等，均非都市計畫權責機關就土地或建築物得供住宅使用之意思表示，上訴人不得以此認定該土地或建築物依都市計畫管制命令可供住宅使用，甚而主張因信賴而免除其就都市計畫對土地或建築物使用管制之注意義務。依行為時都市計畫法第4條規定，臺北市政府才是該法在臺北市轄區內之主管機關，上訴人未提出臺北市政府或其委任的被上訴人，有作成任何公權力行為，足供其信賴系爭建物得作為住宅使用的任何證據，即無使上訴人信賴系爭建物可供住宅使用的基礎存在，自無信賴保護可言。㈥上訴人為系爭建物之所有權人，屬負有狀態責任之義務人，其對系爭建物違法狀態應予排除，惟未盡改善義務，違法狀態存續中且未盡改善義務之不作為繼續中，違反行政法上義務之行為尚未完成，被上訴人之裁處權並未罹於時效消滅。又系爭建物坐落之系爭土地，自83年計畫案即限定為商業區（供一般商業使用），不得供作住宅使用，105年計畫案亦無變更，故系爭建物自始即不得作為住宅使用，並無改變，上訴人即無因都市計畫變更而生合理信賴的利益。行為時都市計畫法第79條第1項自89年1月26日修正以來，即規定都市計畫範圍內建築物的使用，違反主管機關依該法發布的命令者，得處建築物所有權人、使用人或管理人60,000元以上300,000元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。系爭建物迄今仍為違法使用，此一事實狀態尚未終結，被上訴人依行為時都市計畫法第79條第1項規定裁罰，無違法律不溯及既往原則。至大彎北段裁處作業原則，係臺北市政府為協助被上訴人行使裁量權而於106年間訂頒的裁量基準，並無新舊法變更的情形；且原處分係按行為時都市計畫法第79條第1項法定罰鍰的最低額裁罰，亦無因新舊法變更致上訴人受更不利待遇的情形，是與法律不溯及既往原則無涉。此外，臺北市政府104年4月29日公告係將臺北市政府關於行為時都市計畫法第79條第1項的裁罰權限委任被上訴人行使，符合行政程序法第15條第1項及臺北市政府組織自治條例第2條第2項規定。被上訴人於106年間查得上訴人違章，於107年間作成原處分時，已具裁罰權限，且上訴人違規的事實狀態尚未終結，被上訴人作成原處分，自無違反法律不溯及既往原則。另原處分業已詳載系爭建物違反都市計畫所定土地使用管制限制的事實、法令依據及處罰內容等，意旨清楚，足使上訴人瞭解其受處分的原因事實及法令依據，尚無違反明確性原則。至原處分關於停止違規使用部分，被上訴人早以通知改善函，指導上訴人停止系爭建物繼續供作住宅使用，並向稅捐處辦理房屋使用情形變更，重新核定稅率，上訴人尚難以不知情為由主張免責。㈦細繹臺北市○○○○○區管制自治條例第93條、第94條規定，可知該等條文規定乃針對上開分區管制自治條例施行前已合法使用之土地或建築物，於適用該條例後雖不符相關土地使用分區管制之規範而變成「不合規定使用之土地及建築物」，然為尊重人民既得之權利及法秩序之安定性，所設過渡性之規範，以保障原有合法使用者之權益，並達到都市計畫之使用目的而訂定。系爭建物位於83年都市計畫案之A8街廓商業區，早已載明未容許供住宅使用，而上訴人分別於102年11月20日、102年3月11日、101年5月25日登記為所有權人，核與上開規定規範之情節有間。另臺北市政府於上訴人登記為系爭建物所有權人之前，即已發布都市計畫規定該建物所坐落的系爭土地不得供作住宅使用，上訴人購買系爭建物後，負有按臺北市政府所發布的都市計畫所定使用類別而使用之「狀態責任」保持義務。且被上訴人已以通知改善函通知上訴人系爭建物不得供作住宅使用，以免違規受罰，然上訴人仍繼續將系爭建物供作住宅使用。顯見上訴人已明知系爭建物不得供作住宅使用，卻仍執意作為自用住宅使用，其對於將系爭建物供作住宅使用的「違法性」，確實知之甚明。上訴人不符合行政罰法第8條前段所定「不知法規」之情形，自不構成同條但書「得減輕或免除其處罰」要件。被上訴人查認上訴人違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時都市計畫法第79條第1項前段及大彎北段裁處作業原則等規定，以原處分分別處上訴人各60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合等語，駁回上訴人在原審之訴。

五、本院按：

(一)關於上訴人張景惠2人部分：

1.依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市○○○○○區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市○○○○○區管制自治條例」。

2.準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區內建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

3.再按行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。

4.又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒大彎北段裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「行為時都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據大彎北段裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

5.經查，上訴人張景惠2人為系爭2建物之所有權人，系爭2建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供地區性之商業一般使用，不容許供住宅使用。上訴人張景惠2人購入系爭2建物後，將之供作住宅使用，並向稅捐處申請核定按自用住宅稅率課徵房屋稅，經被上訴人先以系爭2通知改善函通知改善，嗣以系爭2通知會勘函通知現場會勘，復以系爭2通知陳述意見函通知陳述意見，惟未獲回應，亦未提供變更成非住家稅率之相關資料供核等情，為原判決依法確定之事實。上訴人張景惠2人既為系爭2建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭2建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人張景惠2人違反商業區管制法令行為，依行為時都市計畫法第79條第1項規定，並參考大彎北段裁處作業原則所示裁罰標準，以系爭2裁處書分別處上訴人張景惠2人各60,000元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人張景惠2人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

6.臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭2建物坐落系爭土地位於商業區，供地區性之商業、一般零售服務業及辦公空間使用，不容許作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」，不容許供住宅使用，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則並無違背。上訴意旨主張臺北市都市計畫施行自治條例或臺北市土地使用分區管制自治條例並未限制商業區不得作為住宅使用，臺北市政府從未依法公告限制大彎北段地區建物不得做住宅使用，本件商業區建物當住宅使用並無礙商業之發展，系爭2裁處書顯然違反法律保留原則及授權明確性原則，原判決未斟酌適用相關規定，而有違誤云云，尚無足採。

7.72年4月25日公布，名稱為「臺北市○○○○○區管制規則」，後經多次修正，並於100年7月22日修正更名為「臺北市○○○○○區管制自治條例」(最近一次之修正為110年2月5日)，該新、舊法規範中之第93條及第94條規定(歷次規定內容大體相近)，其規制對象並非本案事實，因此不會因為該新舊規範之規定，而影響系爭2建物所受公法管制之內容。因為該等條文之規範意旨應是「在該法規範制定以前已現實存在之原有土地及建築物，即使不符合該管制規範新定之管制內容，但在一定條件基礎下，可以繼續使用至新建止」，乃是一種基於信賴保護原則所定之過渡規範。但本件上訴人張景惠2人就系爭2建物不得作為住宅使用之管制，既係適用前述臺北市政府依都市計畫法發布之命令（即83年計畫案、92年計畫案、105年計畫案）而來，並非臺北市○○○○○區管制自治條例第93條所定「適用本自治條例後，不合本自治條例規定之原有土地及建築物」情形，欠缺得適用自治同條例第94條規定之前提要件，自無再適用同條第2款規定之餘地。以本件情形，更非在上訴人張景惠2人購入使用系爭2建物後，方有前開不得作為住宅使用之管制命令，自亦無上訴人張景惠2人主張得繼續合法使用之問題。上訴意旨主張臺北市○○○○○區管制自治條例於100年7月22日公布施行，晚於上訴人張景惠2人購買使用系爭2建物時點，依該自治條例第94條第2款規定，自得繼續使用至新建止，縱認本件無上開規定之適用，依同條第4款規定，亦應准上訴人張景惠2人改為妨害較輕之使用云云，尚無足採。臺北市○○○○○區管制自治條例第21條至第24條之具體規定內容固然前、後有所不同，但規範目的始終相同，即在規範依都市計畫劃為商業區之土地及建物，其合法使用與非法使用之分辨標準，前開規定乃係在「商業區」管制條件下，再將商業區為細分為4種商業區，而規定各類商業區所能從事或不能從事之商業活動種類。此等規定應解為「商業區不得供住宅區使用」乃屬自明之理，而在此自明之理基礎下，再將商業區細分，為更緊縮之管制，其與本件系爭2建物之管制內容全然無涉。至於臺北市○○○○○區管制自治條例第21條之原來規定，確曾在一段實施期間內，許可商業區可供多戶住宅使用，但從83年6月1日公告之83年都市計畫說明書明示「系爭2建物所在地號之土地不容許供住宅使用」，此即表示該土地自始沒有列入商業區可供多戶住宅使用之種類。而特定土地應如何加以管制，本來即屬都市計畫擬定機關(本案為臺北市政府)之職權，自得視實際需要，就特定商業區土地使用決定其使用管制之強度。因此前開臺北市○○○○○區管制規則舊法規範第21條規定在其規範效力存續期間內，對本案事實仍無適用之餘地，也未改變系爭2建物所受土地行政管制之現狀。上訴意旨主張83年計畫案當時，並未限制不得供住宅使用，其得繼續為原有之使用云云，自無足採。

8.上訴人張景惠2人將系爭2建物違規充為住宅使用之行為係持續迄被上訴人作成系爭2裁處書時仍然存在，被上訴人援引行為時都市計畫法第79條第1項及大彎北段裁處作業原則作成系爭2裁處書，均為上訴人張景惠2人違規行為時之法律及行政規則。上訴人張景惠2人主張105年計畫案、大彎北段裁處作業原則、行為時都市計畫法第79條等，皆係在其買受系爭2建物後公布施行，自不得溯及既往適用云云，顯然忽視83年6月1日公告及83年計畫案之存在，也未能意識其違反分區使用之違規行為至被上訴人為處分時仍在持續中，核其主張自無可採。復按行政罰之裁處權時效之起算，依行政罰法第27條第2項規定，自違反行政法上義務之行為終了時起算，本件上訴人張景惠2人之違章行為迄對其為裁處書時始終繼續進行，自無裁處權已罹於時效消滅可言，上訴人張景惠2人主張其買受系爭2建物使用逾3年後，被上訴人始為裁處，已逾裁處權時效云云，自不足採。又上訴人張景惠2人所有系爭2建物之系爭使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（供一般商業使用），上訴人張景惠2人購買系爭2建物之初，應得知悉系爭2建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人張景惠2人未進行必要之查詢，逕行將系爭2建物充為自用住宅使用而違規使用，主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月起，即以系爭2通知改善函對上訴人張景惠2人就系爭2建物合法使用進行行政指導通知改善，最晚自此時起，上訴人張景惠2人即明知系爭2建物坐落商業區，不得為住宅使用，卻仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭2建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，縱有上訴人張景惠2人所稱協調不足之情，亦不得據為排除其對系爭2建物有遵從公法管制之義務。上訴人張景惠2人以臺北市政府轄下機關所為行為，欲脫免其違反都市計畫法之主觀責任，並指摘原判決違反信賴保護原則、誠信原則及行政自我拘束原則，本件應有行政罰法第8條但書規定之適用云云，自不足採。

9.綜上所述，上訴人張景惠2人之主張均無可採，原判決駁回其等在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決關於此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

(二)關於上訴人邱新倫部分：

1.按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。提起訴願逾法定期間者，應為不受理之訴願決定。參照訴願法第14條第1項、第77條第2款之規定甚明。訴願逾 期即未經合法之訴願程序，進而提起撤銷訴訟，不合提起撤 銷訴訟須經合法訴願之前置要件，起訴為不合法，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回。

2.次按行政程序法第68條第1項規定：「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達。」第72條第1項規定：「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。」第73條第1項規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處所之接收郵件人員。」第74條第1項及第2項規定：「送達，不能依前2條規定為之者，得將文書寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份，1份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就業處所門首，另1份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達。」「前項情形，由郵政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。」

3.經查，上訴人邱新倫因都市計畫法事件，不服被上訴人107年3月27日北市都築字第10732314700號裁處書（下稱系爭裁處書）而提起訴願。系爭裁處書經被上訴人依前揭行政程序法第68條第1項、第72條第1項前段及第73條第1項規定，交由郵政機關按上訴人邱新倫之戶籍地址（即臺北市○○區○○路000號7樓）寄送，因未獲會晤該上訴人，亦無代收文書之同居人、受雇人或接收郵件人員，郵政機關乃依同法第74條規定，於107年4月2日將系爭裁處書寄存於金龍郵局，並分別製作送達通知書2份，1份黏貼於上訴人邱新倫住居所門首，1份置於該送達處所信箱或其他適當位置，以為送達，有送達證書影本在卷可憑（參見原處分卷第115頁），是系爭裁處書已生合法送達效力。又系爭裁處書注意事項第1點已載明訴願救濟期間及收受訴願書之機關，依訴願法第14條第1項規定，上訴人邱新倫若對之不服，應自原處分達到之次日（107年4月3日）起30日內提起訴願。另上訴人邱新倫之地址在臺北市，無在途期間扣除問題，是其提起訴願之期間末日為107年5月2日（星期三），惟其遲至108年1月25日始經由被上訴人向臺北市政府提起訴願，有被上訴人108年2月14日北市都築字第1083014764號函所附訴願理由暨陳情書及貼妥原處分機關收文條碼之申請停止執行書影本在卷可稽（參見訴願卷第15頁）。是以，上訴人邱新倫提起訴願已逾30日之法定不變期間，揆諸前揭規定，自非法之所許，訴願決定以該上訴人訴願已逾上開不變期間，為不受理決定，自無不合，上訴人邱新倫復提起本件撤銷訴訟，揆諸前述規定與說明，顯非合法，自應予以駁回。又基於先程序後實體原則，上訴人邱新倫本件起訴既不合法，則其實體上之主張已無庸審究，原判決未見及此，仍就此部分從實體上予以駁回，固有未洽，惟其駁回結論並無二致，故此部分上訴仍為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異