最高行政法院(含改制前行政法院)109年度上字第432號

最　高　行　政　法　院　判　決

109年度上字第432號

上訴人

曾薏樺

訴訟代理人

吳彥鋒 律師

被上訴人

臺北市政府都市發展局

代表人

黃一平

上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國109年1月30日臺北高等行政法院108年度訴字第919號判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人代表人由黃景茂變更為黃一平，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、上訴人所有門牌號碼臺北市○○區○○路000號0樓之00建築物（下稱系爭建物），坐落於同區○○段00-0地號土地(下稱系爭土地)，領有96使字第0148號使用執照，位於都市計畫商業區；臺北市政府民國83年6月1日府都二字第83027894號公告之「擬訂基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案」（下稱83年計畫案）都市計畫圖說及105年11月9日府都規字第10539571200號公告之「修訂臺北市『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』（北段地區）內商業區、娛樂區規定計畫案」（下稱105年計畫案）都市計畫書，均明訂系爭建物所在商業區係供一般商業使用，不得作住宅使用。被上訴人查得系爭建物係按住家用稅率課徵房屋稅，於106年5月11日發函通知上訴人改善，繼於107年2月13日通知上訴人將派員現場勘查，再於107年3月14日發函通知上訴人陳述意見後，審認系爭建物作住宅使用，違反系爭建物所在土地使用分區之都市計畫規定，依行為時都市計畫法第79條第1項前段及臺北市中山區大彎北段商業區及娛樂區作住宅使用違反都市計畫法第79條第1項裁處作業原則（下稱裁處作業原則）等規定，以107年11月29日北市都築字第10760415951號裁處書（下稱原處分）處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，經臺北高等行政法院（下稱原審）108年度訴字第919號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄；原處分及訴願決定均撤銷，或發回原審更為審理。

三、上訴人起訴的主張及被上訴人在原審的答辯，均引用原判決所載。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：

㈠系爭建物坐落之土地位於83年計畫案街廓編號A9範圍內，係「供一般商業使用」而非供住宅使用，依該次細部計畫一併公告之土地及建築物使用組別容許表，A9街廓並無容許「獨立、雙併住宅」或「多戶住宅」之使用；臺北市政府92年1月7日府都二字第09126159700號公告之「修訂臺北市基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區細部計畫暨配合修訂主要計畫案內『基隆河（中山橋至成美橋段）附近地區土地使用分區與都市設計管制要點』案」（下稱92年計畫案）及105年計畫案均維持系爭建物所在A9街廓屬於「商業區（供一般商業使用）」，不得供住宅使用之規定，故系爭建物確實不得供住宅使用。上訴人為系爭建物所有權人，負有不得違反被上訴人所發布之都市計畫細部計畫案管制要點中關於商業區不得作住宅使用之使用管制命令義務，其違反命令將系爭建物作住宅使用，經被上訴人以行政指導函通知且經其收受後仍使該違法狀態存續，構成故意違反行政法上義務之行為。被上訴人依行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，適用裁處作業原則，以原處分處上訴人6萬元罰鍰，並限於文到次日起9個月內停止違規使用，並無違反信賴保護、法律不溯及既往原則。

㈡認定系爭建物是否合法使用之權責機關為受臺北市政府權限委任之被上訴人，臺北市稅捐稽徵處無從代被上訴人為認定；建商或房仲於上訴人購買系爭建物時所提供或未提供之資訊，屬上訴人與建商、房仲間之私法消費糾紛，非可將上訴人誤信而購屋之結果逕歸咎於被上訴人之行政行為所致。況系爭建物之建物所有權狀主要用途登載「商業用」、使用執照上建物用途載明「一般事務所」等文字，該等公文書縱無明文登載「不得作住宅使用」，亦應足使上訴人知悉系爭建物應供作一般事務所、商業使用，或對是否得作住宅使用乙節心生疑慮，倘向被上訴人及時稍加探詢，其所謂之前開誤會即應得以避免，故尚難認系爭建物權狀或使用執照之核發有何違法或不當，不足以供上訴人援引為信賴之依據。

㈢依都市計畫法第26條第1項規定可知，都市計畫除依循通盤檢討之機制，依都市發展情況，並參考人民建議作必要之變更外，一經核定發布後，都市計畫範圍內土地之使用將受都市計畫規範之限制，非可容許上訴人泛稱被上訴人怠於執行職務，違反誠信原則、行政自我拘束原則、禁反言原則、有利及不利事項一體注意原則、明確性原則等，以求豁免上訴人上開違規行為之處罰。況衡酌被上訴人先以行政指導函通知上訴人系爭建物涉及違規作住宅使用，繼以函通知上訴人將派員現場勘查（未獲上訴人置理），再以函通知上訴人陳述意見（未獲上訴人回應）等事證，足知被上訴人係為了解上訴人是否已停止違法使用之行為所為之調查，且以函通知現場勘查，並未強制上訴人配合，亦無其他違法採證之情事，而屢次發函請上訴人提供系爭建物使用現況之資訊，應屬了解上訴人是否有停止違法使用行為之必要方法，屬任意性調查，並無違反行政調查需遵守之比例原則及有利及不利一體注意原則等要求。至上訴人質疑臺北市政府就與本件爭議相同之「宜華國際股份有限公司旅館式住宅開發案」以及「潤泰京采」案極盡護航之能事，違反「非有正當理由不得差別待遇」「有利及不利應一體注意」等行政原則云云，惟查該2案乃因特定情事而變更都市計畫細部計畫之核定行為，與本件就違章事件之裁罰管制行為，類型完全無從類比，自無主張被上訴人違反非有正當理由不得差別待遇、有利及不利一體注意原則之餘地。綜上，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。

五、本院按：

㈠依地方制度法第18條第6款第1目規定，直轄市都市計畫之擬定、審議及執行，為直轄市自治事項。行為時都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」行為時同法第6條規定：「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」第22條第1項第3款規定：「細部計畫應以細部計畫書及細部計畫圖就左列事項表明之：……三、土地使用分區管制。」第32條規定：「（第1項）都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。（第2項）前項各使用區，得視實際需要，再予劃分，分別予以不同程度之使用管制。」第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」行為時同法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」臺北市政府依都市計畫法第85條規定授權，於82年11月2日修正發布「都市計畫法臺北市施行細則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市都市計畫施行自治條例」；另臺北市政府於82年11月2日依「都市計畫法臺北市施行細則」第26條修正發布「臺北市土地使用分區管制規則」，於100年7月22日修正改為新名稱「臺北市土地使用分區管制自治條例」。

㈡準此，直轄市政府本於其自治權限，除了可以擬定、審議及執行直轄市的都市計畫外，還可以基於行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款及第32條第2項規定的授權，對於都市計畫範圍內的土地，限制其使用人為妨礙都市計畫的使用，並於細部計畫書圖表明「土地使用分區管制」事項。而臺北市政府除可依「都市計畫法臺北市施行細則」（及其後修正的「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第1項規定劃定「商業區」，同細則（條例）第10條之1第2款限制其不得為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用外，必要時更可依同細則（條例）第10條第2項規定，劃定其他使用分區或特定專用區，而且依同細則（條例）第25條、第26條規定，臺北市政府如認為土地有合理使用的必要時，得依都市計畫法第23條規定擬定細部計畫，規定地區內土地及建築物的使用等事項，或依同法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地的使用，再予劃分不同程度的使用管制，並另訂「臺北市土地使用分區管制規則（自治條例）」管理。由此可知，臺北市政府於臺北市轄區內擬定發布之細部計畫，規定細部計畫地區內土地及建築物使用類別者，即屬行為時都市計畫法第79條第1項規定所稱直轄市政府依都市計畫法，對都市計畫範圍內土地或建築物之使用所發布之命令，臺北市轄區內建築物所有權人，應按臺北市政府所發布都市計畫細部計畫所定使用類別使用，倘於商業區內而為有礙商業的便利、發展或妨礙公共安全、衛生的使用情形，主管機關得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止違規使用。

㈢再按行為時都市計畫法第79條第1項前段規定，都市計畫範圍內之土地或建築物之使用，違反都市計畫法或直轄市政府依都市計畫法所發布之命令者，主管機關得對土地或建築物所有權人、使用人或管理人加以處罰，並勒令停止使用或恢復原狀。因此為維持都市計畫空間使用秩序之手段，行為時都市計畫法第79條第1項規定有行政罰性質之「罰鍰」，以及管制性不利處分性質之「勒令停止使用或恢復原狀」。蓋行政罰與管制性不利處分之目的不同，行政罰係對於違反行政法上義務且出於故意或過失之主觀可資咎責者，施以裁罰；管制性不利處分則非以人民有故意或過失違反行政法上義務之行為為管制理由，而係以管制措施乃為向未來維持行政秩序所必要。若建築物所有權人因故意或過失從事違法使用行為，主管機關自得依行為時都市計畫法第79條第1項規定，對此主觀有責之違反行政法上義務人（即建築物所有權人）裁處罰鍰，並依同條項規定，作成管制處分，限期令其停止違法使用，以利都市計畫之實現。

㈣又臺北市政府在行為時都市計畫法第79條第1項授權裁罰金額及管制行為範圍內，為積極有效處理監察院糾正文指正之大彎北段商業區及娛樂區違規作住宅使用情事，針對上開區域該等違規事件訂頒裁處作業原則，核其基準，係就違法情節態樣（依建物面積分級距）、經限期命停止違規使用後是否遵期改正（分為3階段）等因素，訂定裁罰金額原則以及管制改正期限與手段，以利不同案件同一違規情事得適用相同裁罰原則及管制措施，並未逾越授權範圍，且標準客觀合理，被上訴人自得據以適用。另臺北市政府業已依據行政程序法第15條第1項規定，以104年4月29日公告將「都市計畫法第79條」有關權限委任被上訴人辦理，是被上訴人得依據裁處作業原則而為裁罰以及作成管制處分。

㈤經查，上訴人為系爭建物之所有權人，系爭建物坐落之系爭土地位於臺北市政府83年計畫案、92年計畫案及105年計畫案的商業區內，係供一般商業使用，不得供住宅使用。上訴人購入系爭建物後，將之供作住宅使用，並向臺北市稅捐稽徵處申請核定按自用住宅課徵房屋稅，經被上訴人於107年3月14日發函通知系爭建物涉及違規作住宅使用，並請其陳述意見，上訴人仍供住宅使用等情，為原判決依法所確定之事實。上訴人既為系爭建物之所有權人，即有按都市計畫法及本於該法發布之土地使用分區管制法令而為使用之義務，其違背該等義務，將坐落商業區之不得供住宅使用之系爭建物充為住宅使用，經被上訴人通知後仍繼續違規使用，原審核認上訴人違反商業區管制法令行為，依行為時都市計畫法第79條第1項規定，以原處分裁處上訴人罰鍰6萬元並限於文到次日起9個月內停止違規使用，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。原審已詳述得心證之理由及法律上之意見，並就上訴人之主張何以不足採取，分別予以論駁甚明，經核與卷內證據尚無不符，亦無違反論理法則、經驗法則及證據法則。

㈥臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款有關商業區之使用限制規定（即：「不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用」），係針對商業使用之各種態樣、方式而言，並未允許得作住宅使用，且同自治條例第26條亦有重申臺北市政府得依都市計畫法第32條第2項規定，再予劃分不同程度之使用管制，臺北市政府早於83年6月1日公告83年計畫案所附之都市計畫說明書已明文揭示系爭建物坐落系爭土地位於商業區，供一般商業使用，不得供作住宅使用，此管制命令有經公告程序，迄92年計畫案及105年計畫案，均未變更，其管制效力一直延續至今，前揭細部計畫管制命令係經臺北市政府依都市計畫法規定所發布，有行為時都市計畫法第6條、第22條第1項第3款、第32條第2項規定的明確授權，並依都市計畫法臺北市施行細則（含其後修正之「臺北市都市計畫施行自治條例」）第10條第2項、第25條、第26條及臺北市土地使用分區管制自治條例第3條規定，於細部計畫內劃定「商業區」供一般商業使用，不得供作住宅使用，系爭都市計畫中有關使用分區的管制規定，自屬行為時都市計畫法第79條第1項所稱「依都市計畫法所發布之命令」，各該使用分區範圍內土地及建築物的使用，都應該受到各該管制命令的限制，與法律保留原則及授權明確性原則並無違背。上訴意旨主張系爭都市計畫中關於「土地及建築物使用限制」之內容，顯逾都市計畫法之授權範圍，欠缺法律之授權，應屬無效，原判決有適用法規不當，亦違反授權明確性原則云云，自無可採。又司法院釋字第156號、第742號解釋，是就計畫行政行為，其中具有直接限制一定區域內人民的權益或增加其負擔的規制效力部分，本於「有權利即有救濟」的憲法原則，指明應容許人民適用或準用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分的救濟規定，尋求權利保護，惟得否認為行政處分而許其爭訟，與是否該當行為時都市計畫法第79條第1項所稱之直轄市政府依本法所發布之命令，實屬二事，尚不能依此而認行為時都市計畫法第79條第1項透過罰鍰及計畫管制處分，所欲落實都市計畫對計畫範圍內土地空間的管制規劃，應排除得依有關違法行政處分救濟的管制命令。上訴意旨主張系爭都市計畫性質上屬行政處分，非法規命令，本件不該當行為時都市計畫法第79條第1項所定「違反本法或……依本法所發布之命令」之構成要件，原判決有適用法規不當、不適用法規及理由不備云云，要非可採。

㈦司法院釋字第709號解釋是針對87年11月11日制定公布之都市更新條例而為解釋。然本件所涉乃都市計畫法，而依都市計畫法第13條第1款、第22條第1項、第23條、第18條、第19條第1項及第21條第1項等規定，直轄市的細部計畫，原則上是由直轄市政府以主要計畫書圖為準則，擬定細部計畫書圖，表明「計畫地區範圍」、「居住密度及容納人口」、「土地使用分區管制」、「事業及財務計畫」、「道路系統」、「地區性之公共設施用地」、「其他」等事項，於各該直轄市政府公開展覽30天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會的日期及地點登報周知，任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管直轄市政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，再連同審議結果及細部計畫一併報請直轄市政府核定（91年5月15日修正前是報由內政部核定），當地直轄市政府應於核定公文之日起30日內，將細部計畫書、圖發布實施，並應將發布地點及日期登報周知，且應於1年內將道路及其他公共設施用地、土地使用分區的界線測繪於地籍圖上，以供公眾閱覽或申請謄本之用。參諸都市計畫法前開規定，直轄市政府擬定細部計畫後，已有公開展覽、舉行說明會及蒐集公民意見等提供公眾知悉相關資訊及適時陳述意見的機制，且須經由主管業務機關首長或單位主管、有關業務機關首長或單位主管或代表、具有專門學術經驗之專家及熱心公益人士所組成的都市計畫委員會審議（內政部依都市計畫法第74條第2項規定授權所訂定的「各級都市計畫委員會組織規程」第4條規定參照），並無司法院釋字第709號解釋所稱「未設置適當組織審議」而違反正當行政程序的情形。且因直轄市政府所擬定的細部計畫，涉及一定地區內有關都市生活的經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施的發展及對土地使用的合理規劃，影響的層面既深且廣，與都市更新計畫概要的核准及都市更新計畫的核定，二者性質亦不相同。都市計畫法關於細部計畫的擬定、公開展覽、舉行說明會、蒐集公民意見交由都市計畫委員會審議後，核定發布實施等規定，乃係考量基本權的種類、限制的強度及範圍、所欲追求的公共利益、決定機關的功能合適性、有無替代程序或各項可能程序的成本等因素後，由立法者所制定的相應法定程序，具有可行性及合理性，並無違反憲法上正當行政程序原則的內涵。臺北市政府依據當時都市計畫法所定程序擬定、審議、核定及發布實施系爭計畫案，並未逾都市計畫法之授權範圍，亦未違反正當行政程序。上訴意旨主張依司法院釋字第709號解釋意旨及行政程序法第158條第1項規定，系爭計畫案應屬無效，原判決有判決理由不備、判決不適用法規或適用法規不當之違法云云，難認可採。

㈧系爭建物使用執照存根已載明使用分區為「商業區」（原處分卷1第67至69頁），上訴人購買系爭建物之初，應得知悉系爭建物坐落商業區，當受商業區使用限制。且商業區是否得為住宅使用，身為土地及建物之所有權人及使用人，本有義務透過政府資訊公開管道查詢，上訴人未進行必要之查詢，逕行將系爭建物充為自用住宅使用而違規使用，上訴人主觀上即有可歸責。況被上訴人自106年5月11日起，即對上訴人就系爭建物應合法使用進行行政指導通知改善（原處分卷2第1至3頁），最晚自斯時起，上訴人即明知系爭建物坐落商業區，不得為住宅使用，其仍持續為住宅使用，自具有違章故意。至建築執照之核發旨在落實建築法第1條揭櫫之建築管理，期以事前管制之危險預防機制，達成維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻之立法目的；房屋稅則以房屋價值與實際使用情形定其課徵稅率，均與都市計畫管制內容要屬無涉。再者，系爭建物是否應受都市計畫管制，本無從就建築執照或房屋稅所顯示之資訊判斷，建築主管機關並無將都市計畫法對土地或建築物之管制內容登載於建築執照之公法上義務，而稅務機關亦無代都市計畫主管機關核定或確認建物所在位置是否應受都市計畫分區管制之可能，臺北市政府轄下各別公部門間之作為，亦不得據為排除上訴人對系爭建物有遵從公法管制之義務。上訴意旨主張其對於系爭建物「不得作住宅使用」實無認識之可能，核屬難以避免之違法性認識錯誤（禁止錯誤），原判決認上訴人收受行政指導函後即具有違反行政法上義務之「故意」，有判決理由矛盾之違法云云，自不足採。

㈨綜上所述，上訴人之主張均無可採，原判決駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。

最高行政法院第二庭

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異