最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第150號｜法律人

最高行政法院判決 111年度上字第150號上訴人陳秀菊法定代理人銀美雲訴訟代理人詹順貴律師被上訴人新北市政府代表人侯友宜訴訟代理人馮梓琁陳郁涵律師參加人榮座建設股份有限公司代表人陳坤地上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國110年12月9日臺北高等行政法院108年度訴字第1395號判決，提起上訴，本院判決如下：主文上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。理由一、參加人擔任實施者，依民國97年1月16日修正公布之都市更新條例（下稱都更條例）第19條規定，擬具「擬定新北市○○ 區○○段（下稱○○段）00地號等73筆土地都市更新事業計畫案」（下稱原擬事業計畫），於98年8月20日（原判決誤載為98年8月10日）向被上訴人申請報核；被上訴人於99年2月10 日辦理30日公開展覽、同年2月24日辦理公聽會。參加人嗣依被上訴人都市更新審議委員會（下稱都審會）99年3月19 日第1次專案小組會議結論、100年4月20日第4次會議決議及102年4月11日第3次都更暨都設聯審專案小組（下稱聯審小組）會議審查結果，擴大更新單元範圍為○○段0、00、00、0 0-0、00至00、00-0、00、00、00-0、00至00、00-0、000、000、000等84筆土地及其上87筆合法建築物（下稱本件更新單元），並將原擬事業計畫更名為「擬定新北市○○區○○段00 地號等84筆土地都市更新事業計畫案」（下稱系爭事業計畫），由被上訴人於103年8月6日舉行聽證會後，經都審會於同年9月24日召開第37次會議審議通過，被上訴人則以108年6月14日新北府城更字第1084215177號函（下稱原處分），核定准予依計畫書所載內容實施，並自108年6月15日零時起生效。上訴人為本件更新單元內○○段00地號土地及其上門牌號碼○○市○○區○○路000巷0號建物之所有權人，因認原處分違法，遂向原審提起行政訴訟，聲明：撤銷原處分。經原審依職權命參加人獨立參加被上訴人之訴訟，並以原判決駁回上訴人之訴，上訴人遂提起上訴。二、上訴人起訴主張及被上訴人暨參加人在原審答辯，均引用原判決所載。三、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠系爭事業計畫核定前，因其大幅變更原擬事業計畫內容，原應辦理公開展覽。惟被上訴人依新北市政府辦理都市更新聽證程序作業要點（下稱聽證作業要點）第7條規定之程序，於103年8月6日召開聽證會，則被上訴人就變更後事業計畫之展覽天數雖較法定日數短少10日，尚不影響上訴人知悉相關資訊之機會；又上訴人業於聽證會中表示意見，並經被上訴人審酌，說明採納及不採納之理由後，作成決定，符合都更條例第33條規定。被上訴人已確保上訴人知悉相關資訊之可能性，及充分保障上訴人之程序權益。㈡99年5月20日修正施行之都更條例(下稱99年版都更條例)第29 條第1項賦予實施者對於權利變換計畫（下稱權變計畫）之擬定報核，是否與都市更新事業計畫併送辦理，有自由裁量決定之權限。司法院釋字第709號解釋（下稱709號解釋）並未宣告上開規定違憲，108年1月30日修正施行都更條例第48條第1項衡酌該次修正後都更條例第36條第1項第18款，已增訂都市更新事業計畫內容，應表明「權利變換之分配及選配原則。其原所有權人分配之比率可確定者，其分配比率」，加上修法後已強化估價師制度及都審會制度，已足保障人民權利分配之權益，暨實務上執行事業計畫與權變計畫併送之困難度及高成本等實際情形，仍維持舊法第29條第1項規定事業計畫與權變計畫分別送核原則，亦未規定事業計畫須與權變計畫一併報核。參加人報核系爭事業計畫時，未一併擬訂權變計畫報核，自無違法。㈢系爭事業計畫「拾伍、財務計畫」載明所提列容積移轉取得費用新臺幣（下同）28,702,279元之計算基準，係以區外容積移轉總成本暫依容積送出基地之公告土地總值70%計算，另就所列不動產估價費用（含技師簽證費）7,537,500元，載明係暫依審議原則估算提列，實際金額需以權變計畫披露為主等語，與都市更新權利變換實施辦法（下稱權變實施辦法）第13條第1、2項有關第1項第10款及第5款相符。又依都審會103年9月24日第37次會議決議，可知系爭事業計畫所列容積移轉費用與不動產估價費用，猶待被上訴人於參加人提出權變計畫時，審查應否准許，並非確定數額。㈣系爭事業計畫「拾伍、財務計畫」載明所提列風險管理費205 ,541,710元，其計算基準為工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、信託費用、總務及人事管理費用等合計金額之11.5%，與權變實施辦法第13條第1、2項並無不合，且與新北市都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額基準表（下稱共同負擔基準表）「伍、管理費用」之「五、風險管理費用」所列計算方式相符，復未逾其所定費率上限12%。參加人原以共同負擔基準表上限之12%提列該項費用，嗣先經102年4月11日第3次聯審小組會議要求詳述以上限提列費用之必要性，再經同年12月6日第4次聯審小組會議結論認為明顯偏高，建請風險管理費改依11.5%提列，最終於都審會第37次會議決議該項費用以11.5%提列，可認被上訴人業就參加人主張應以上限提列之理由，是否有合理之依據予以審認，且經討論後決定予以核減，難謂其判斷有何出於恣意之違法。㈤系爭事業計畫之容積移轉並無違法：本件更新單元送出基地之○○段0、00、00-0、00、00、00、0 0、00、00、00-0、0-0、00、00、00、00、00、00地號等17筆土地中，僅有○○段0、00、00、00、00-0地號等5筆土地，位於「訂定○○都市計畫（配合○○○東支流整治計畫）土地使用管制要點案」(下稱○○○整治計畫)範圍內，是上訴人稱另1 2筆送出基地，應適用○○○整治計畫之土地使用管制要點(下稱○○○計畫土管要點)，並非可採。參加人依都市計畫容積移轉實施辦法(下稱容積移轉辦法)選擇適用108年1月30日修正前都更條例第45條規定，準用依都市計畫法第83條之1第2項而訂定之容積移轉辦法第8條第2項、第9條第1項等規定辦理容積移轉，並非法所不許。前揭容積移轉辦法條文所定接受基地移入容積之計算公式，係以送出基地面積、送出基地與接受基地公告現值之比值、接受基地容積率三者相乘，與送出基地可移出之容積率無涉，參加人以本件更新單元建築基地所在之「變更○○都市計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）（第二階段）案」(下稱○○都市計畫)之土地使用分區管制要點（下稱○○都市計畫土管要點）所定住宅區容積率為計算基礎，而未適用○○○計畫土管要點有關送出基地可移出容積為200%之規定，亦無不合。另○○段00-0及00-0地號等 2筆土地亦不在○○○整治計畫範圍內，自不適用○○○計畫土管要點之規定。另容積移轉辦法第6條第1項第1、2款所定土地，並非以私人所有為要件。○○縣○○鄉取得上述2筆土地應有部分之所有權，係因無人繼承之故，不符合第1款規定情形，惟該2筆土地列為送出基地，依同條項第2款規定，則無不可等語，駁回上訴人於原審之訴。四、本院判斷：㈠現行(即108年1月30日公布施行)都更條例第86條第2項規定：「本條例中華民國107年12月28日修正之條文施行前已報核或已核定之都市更新事業計畫，其都市更新事業計畫或權利變換計畫之擬訂、審核及變更，除第33條及第48條第1項聽證規定外，得適用修正前之規定。」本件參加人係於98年8 月20日報核原擬事業計畫，嗣經被上訴人於108年6月14日核定系爭事業計畫，為原判決依據參加人98年8月20日榮座○○ 更字第98003號函及原處分所確定之事實。故在被上訴人核定系爭事業計畫前，系爭事業計畫除應踐行聽證程序外，得適用修正前之規定。㈡按99年5月20日修正前之都更條例第19條規定：「……(第2項) 擬定或變更都市更新事業計畫期間，應舉辦公聽會，聽取民眾意見。(第3項)都市更新事業計畫擬定或變更後，送各級主管機關審議前，應於各該直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所公開展覽30日，並舉辦公聽會。公開展覽、公聽會之日期及地點，應登報周知，並通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；任何人民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向各級主管機關提出意見，由各級主管機關予以參考審議。經各級主管機關審議修正者，免再公開展覽。……」(嗣99年版都更條例將原條文第3項後段有關公開展覽及公聽會之辦理規定，移列為修正條文第4 項，其後項次遞移；第1項至第3項及修正條文第5項之「擬定」，均修正為「擬訂」；另修正條文第3項，增訂實施者已取得更新單元內全體私有土地及私有合法建築物所有權人同意之都市更新事業計畫，辦理公開展覽期間得縮短為15日；並配合第22條修正第5項；後經108年1月30日修正公布之都更條例移列條次至第32條並作內容修正)。㈢現行都更條例第33條之聽證規定，係參照709號解釋文意旨，增訂主管機關於核定發布實施都市更新事業計畫前，除於核定前已無任何異議可以形成爭點進行論辯，或業經全體所有權人同意以整建、維護、協議合建或其他方式辦理者等，已無聽證之實益者而得免辦外，應依行政程序法有關聽證之規定舉行聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述後，由主管機關斟酌全部聽證之結果作成行政處分。則依709號解釋理由書第4段指出都更條例應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，其旨在於為使主管機關於核准都市更新事業概要、核定都市更新事業計畫時，能確實符合重要公益、比例原則及相關法律規定之要求，並促使人民積極參與，建立共識，以提高其接受度，除主管機關應設置公平、專業及多元之適當組織以行審議外，並應按主管機關之審查事項、處分之內容與效力、權利限制程度等之不同，規定應踐行之正當行政程序，包括應規定確保利害關係人知悉相關資訊之可能性，及許其適時向主管機關以言詞或書面陳述意見，以主張或維護其權利，且因都市更新事業計畫之核定，限制人民財產權及居住自由尤其直接、嚴重，故應規定由主管機關以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，以符憲法保障人民財產權及居住自由之意旨。是以系爭事業計畫核定前如已依99年5月20日修正前都更條例第19條規定舉辦公聽會及公開展覽，並以公開方式辦理聽證，得以確保上訴人知悉相關資訊之可能性，使其得適時向主管機關陳述意見，並出席聽證會議以言詞為意見之陳述及論辯，由被上訴人斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，即難謂對上訴人欠缺正當程序保障而侵害其權利。㈣經查，參加人於98年8月20日向被上訴人報核原擬事業計畫，更新單元範圍涵蓋土地73筆、合法建築物46筆，並經被上訴人於99年2月10日起辦理30天公開展覽，於同年2月24日辦理公聽會；嗣參加人依都審會99年3月19日第1次專案小組會議要求檢討本案計畫內容或更新基地範圍擴大之方向處理再提會討論之結論，第1次擴大更新單元範圍，將原更新單元西側之5樓建築及所坐落○○段00、000、000、000等4筆土地納入，涵蓋土地77筆、合法建築物57筆，於99年9月29日向被上訴人提送修正後事業計畫書圖。參加人繼依都審會100年2月24日第2次專案小組會議結論及100年4月20日都審會第4次會議決議要求參加人整合納入更新單元北側面積未達1,000 平方公尺鄰地範圍土地（○○段00～00等地號），避免因本案更新後致該範圍土地日後無法自行申請都市更新之意旨，於100年4月16日、100年5月15日、29日及101年10月6日辦理多次鄰地協調說明會，完成北側鄰地整合，第2次擴大更新單元範圍，涵蓋土地83筆、合法建築物87筆，並就擴大範圍後之建築物量體配置，重行考量開放空間之可及性及與鄰近建物之協調性，擬訂修正案，再度提請審議。其後，因第3次聯審小組會議審查結果，發現參加人2次擴大更新單元範圍，重新申請之建築線指示圖顯示，基地南側地界線未與現有巷道建築線重疊，該建築線重新測量後坐落於○○段00地號內，為免該地號土地成為畸零地，並使本案南側基地線與建築線重疊，經被上訴人都市更新處協助，以102年6月21日新北更事字第1020004361號函請該土地所有人台灣自來水股份有限公司（原判決誤載為台灣省自來水股份有限公司），同意分割該地號因建築線所劃出之畸零部分參與本案更新，○○段 00號土地嗣於103年3月26日依據建築線分割為○○段00及00-0 地號，其中之00-0地號土地納入更新單元，最終本件更新單元涵蓋土地84筆、合法建築物87筆，並將原擬事業計畫更名為系爭事業計畫，由被上訴人依其於103年6月4日修正發布之聽證作業要點第7條規定，於103年7月17日至同年8月6日將系爭事業計畫書圖張貼及公告，並對更新單元內之土地、合法建築物所有權人及其他權利關係人寄發開會通知單，通知於103年8月6日召開聽證會，且於通知單備註四、六載明系爭事業計畫書圖係張貼於該府、○○市公所及當地里辦公處供民眾查閱，並得於參加人所架設網站查詢，並檢送參加人提供系爭事業計畫書（光碟）1份予相關權利人，使其能充分瞭解計畫內容，上訴人之法定代理人即監護人銀美雲因而出席103年8月6日聽證會陳述8點意見，經被上訴人就其所提意見則逐一說明，並就其中不採納之意見說明其不採納之理由，而後始作成系爭事業計畫之核定等情，為原判決確定之事實，核與原審卷證資料相符。是原判決認定原擬事業計畫於舉辦公聽及公開展覽後，雖依都審會審議意見整合擴大更新單元，惟在被上訴人核定系爭事業計畫前，業將變動內容透過被上訴人舉辦之聽證程序，將系爭事業計畫書（光碟）寄送上訴人，使其於聽證會前知悉更新單元擴大之資訊，而由其法定代理人出席聽證程序就更新單元範圍變更，更新的戶數增加等節表示意見，並不影響上訴人知悉相關資訊之機會，已確保上訴人知悉相關資訊之可能性，復依法踐行聽證程序，堪認已充分保障上訴人之權益，經核於法並無不合，亦無違709號解釋意旨。上訴意旨猶以原擬事業計畫在審議期間歷經3次修訂而成為系爭事業計畫，已與原擬事業計畫內容不同，即應重新進行公聽會及公開展覽，以確保得以聽取更新範圍內所有權人之意見，然卻於進行無實質意義之聽證後1個多月後，審議通過系爭事業計畫，經被上訴人以原處分核定，違背709號解釋闡釋之正當法律程序，侵害鄰近居民保護權利之機制云云，指摘原判決有未適用現行都更條例修正公布前之都更條例第19條第3項規定之違誤云云，並無可採。㈤次按報核時都更條例第30條第1項規定：「實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等7項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐及管理費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。」另內政部依99年版都市更新條例第29條第3項授權，於103年1月16日修正之權變實施辦法第13條規定：「（第1項）本條例第30條所定負擔及費用，範圍如下：……七、管理費用：指為實施權利變換必要之人事、行政、銷售、風險、信託及其他管理費用。……（第2項）前項第4款至第6款及第9款所定費用，以經各級主管機關核定之權利變換計畫所載數額為準；第7款及第10款所定費用之計算基準，應於都市更新事業計畫中載明。……」又被上訴人為具體化都市更新事業及權利變換計畫內有關必要費用之內涵，訂定「新北市都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額基準表」(104年1月16日修正發布名稱及全文8點；並自104年2月1日生效，新名稱：新北市都市更新權利變換計畫提列共同負擔項目及金額基準)，作為辦理都市更新審議作業之參據。依上開基準表「伍、管理費用」之「五、風險管理費用」所列計算方式：「風險管理費=（工程費用+權利變換費用+貸款利息+稅捐+行政作業費+信託費用+總務及人事管理費用）x風險費率。風險管理費率以12%為上限」核乃為使實施者得以事先評估其實施之都市更新案之財務，並將此預估基準揭露於事業計畫，使土地及建物所有權人得以預見共同負擔之費率基準而知其梗概，至於各項費用確切金額仍待實施後之實際情形核算確定。原判決業已本於事實認定、證據取捨之職權，論明參加人基於原擬事業計畫報核後，因配合都審會專案小組及大會之決議，經擴大更新單元範圍後，更新單元面積及所有權人均增加，致開發規模擴大，風險提高，而以上限12%提列風險管理費，然經聯審小組會議及都審會實質審議後，改以11.5%提列之理由，並就上訴人之主張何以不可採詳予指駁，經核於法並無違誤。上訴意旨猶以參加人並未具體說明如何估算提列上開風險管理費之具體理由，原判決復未就上訴人之主張及訴外人財政部國有財產署於被上訴人審議過程中有關風險管理費等意見表示何以不足採之理由云云，指摘原判決不備理由，並無可採。又本院為法律審，當事人在上訴審不得提出新攻擊防禦方法或新事實、新證據資為上訴之理由，故上訴人就其未於原審爭執之人事管理費、銷售管理費於提起上訴後加以爭執，核屬新攻擊防禦方法，本院依法不得斟酌。㈥關於容積移轉部分： ⒈108年1月30日修正前都更條例第45條第1項規定：「更新地區範圍內公共設施保留地、依法應予保存及獲准保留之建築所坐落之土地或街區，或其他為促進更有效利用之土地，其建築容積得一部或全部轉移至其他建築基地建築使用，並準用依都市計畫法第83條之1第2項所定辦法有關可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式及作業方法等規定辦理。」(修正後移列為現行法第66條)；都市計畫法第83條之1規定：「（第1項）公共設施保留地之取得、具有紀念性或藝術價值之建築與歷史建築之保存維護及公共開放空間之提供，得以容積移轉方式辦理。（第2項）前項容積移轉之送出基地種類、可移出容積訂定方式、可移入容積地區範圍、接受基地可移入容積上限、換算公式、移轉方式、折繳代金、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部定之。」內政部據此授權訂定之容積移轉辦法第8條規定：「（第1項）接受基地之可移入容積，以不超過該接受基地基準容積之30%為原則。（第2項）位於整體開發地區、實施都市更新地區、面臨永久性空地或其他都市計畫指定地區範圍內之接受基地，其可移入容積得酌予增加。但不得超過該接受基地基準容積之40%。」第9條第1項規定：「接受基地移入送出基地之容積，應按申請容積移轉當期各該送出基地及接受基地公告土地現值之比值計算，其計算公式如下：接受基地移入之容積=送出基地之土地面積×（申請容積移轉當期送出基地之公告土地現值／申請容積移轉當期接受基地之公告土地現值）×接受基地之容積率。」第20條規定：「本辦法中華民國93年6 月30日修正施行前，已循都市計畫擬定、變更程序，訂定容積移轉相關規定者，得依其都市計畫規定辦理容積移轉。其計畫規定之執行如有困難者，得依都市計畫擬定、變更程序變更之。」 ⒉依被上訴人於100年1月間核定實施之○○都市計畫土管要點第4 點規定，可知位於該都市計畫區域內之住宅區容積率上限為300%，且面臨計畫道路寬度如未達8公尺，其住宅區容積率始不得大於200%，而上開規定沿自被上訴人86年8月15日發布實施之○○都市計畫（土地使用分區管制要點）第4點，及9 8年12月25日所發布實施「變更○○都市計畫（土地使用分區管制要點專案通盤檢討）（第一階段）」之原條文，並無變更。而依87年9月訂定之○○○計畫土管要點第4點雖規定：「送出基地：㈠本要點所規定之送出基地為位於本計畫範圍內之私地，其可移出建築容積率為200%。……」惟其第5點則規定：「接受基地：接受基地最小規模為500平方公尺。㈠接受基地之可移入建築容積，以不超過該接受基地法定基準容積之50%為原則。……」準此，位於○○○整治計畫範圍內之接受基地可移入之容積為接受基地法定基準容積之50%，其開發強度顯然大於容積移轉辦法第8條規定之40%。本件既屬實施都市更新地區，參加人依容積移轉辦法第20條規定選擇適用108年1月30日修正前都更條例第45條準用依都市計畫法第83條之1第2項而訂定之容積移轉辦法第8條第2項、第9條第1項及○○都市計畫土管要點等規定，而以較○○○計畫土管要點規定為低之容積率辦理容積移轉，為原判決確定之事實，則系爭事業計畫內之接受基地可移入容積自係受容積移轉辦法等規定為總量管制，其未適用○○○計畫土管要點，自屬有據。原判決依其認定事實取捨證據之職權，論明本件更新單元範圍內之建築基地均位於○○都市計畫範圍內，其西側面臨8公尺計畫道路，依○○都市計畫土管要點第4點規定，其住宅區之容積率可達300%，又系爭事業計畫之容積移轉分為區內及區外兩部分，區內容積移轉係以本件更新單元範圍內之○○段 0、00、00、00-0、00、00、00、00-0、00、00、00-0、00 、00、00、00、00、00、000、000、000地號等20筆道路用地及綠地，作為容積送出基地，區外容積移轉部分，則由參加人取得同一都市計畫區內之公共設施保留地作為送出基地，並依容積移轉辦法第8條第2項及第9條第1項規定，以送出基地面積、送出基地與接受基地公告現值之比值、接受基地容積率三者相乘，計算接受基地移入送出基地之容積，經核於法並無不合。上訴意旨仍執本件應優先適用○○○土管要點第4點有關送出基地可移出容積之規定，不得適用上開都市計畫法第83條之1第2項等及屬通盤檢討之○○都市計畫等規定而以接受基地之容積作為基礎云云，指摘原判決違背法令，核係對法令之誤解，亦無可採。又本院為法律審，應以高等行政法院判決確定之事實為判決基礎，上訴人並未依訴訟資料具體指出於原審已就位在○○○整治計畫範圍內之土地不只5 筆土地之主張及證據，上訴人復執都市更新單元劃定範圍具有包含○○○整治計畫以内及以外特定範圍之高度可能，原審未再調查確認是否僅○○段0、00、00、00、00-0等5筆土地位於○○○整治計畫範圍為上訴理由，本院尚無從斟酌。㈦綜上，原判決並無上訴人所指違背法令之情形，上訴意旨以前詞暨其他與判決基礎無涉之理由，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、結論：本件上訴無理由。中　　華　　民　　國　　112 　年　　9 　　月　　27　　日最高行政法院第三庭審判長法官陳　國　成法官　王　碧　芳法官　蔡　如　琪法官　陳文燦法官　簡　慧　娟以上正本證明與原本無異中　　華　　民　　國　　112 　年　　9 　　月　　27　　日書記官　蕭　君　卉

最高行政法院(含改制前行政法院)111年度上字第150號

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