最高行政法院(含改制前行政法院)95年度裁字第00190號

最　高　行　政　法　院　裁　定

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 95年度裁字第00190號

抗告人

甲○○

相對人

中央研究院

代表人

乙○○

訴訟代理人

李念祖律師

　　　　　　黃欣欣律師

上列抗告人因與相對人中央研究院間不予續聘事件，對於中華民國93年6月23日臺北高等行政法院93年度訴字第791號裁定提起抗告，本院裁定如左：

主文

理由

一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。

二、本件抗告人係相對人續聘為三年一聘物理研究所（下稱物理所）之助研究員，聘期至92年11月30日屆滿，物理所於92年4月25日以物理字第0923200321號函（下稱系爭函）通知其續聘案未獲通過，抗告人不服，提起申訴，經相對人以92年7月4日學術字第0920192360號函駁回其申訴，抗告人仍不服提起復審，公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）以各機關聘任人員係基於聘約內容執行職務，與機關間成立之聘約關系，性質上屬於公法契約，系爭函乃物理所踐行續聘審議規定而為之表意行為，性質屬機關之管理措施，非行政處分為由，決定復審不受理，抗告人不服復審決定，提起行政訴訟，先位聲明求為判決：㈠復審決定、相對人92年7月4日學術字第0920192360號函及系爭函均撤銷；㈡相對人應作成續聘之決定。備位聲明則求為判決：㈠復審決定撤銷；㈡保訓會應依再申訴程序作成適法之決定。原法院以助研究員之性質為約聘僱人員，與相對人間屬私法上僱傭關係，行政法院無裁判權為由，裁定駁回抗告人在原審之訴。

三、抗告意旨略謂：㈠查相對人作為我國學術最高研究機關，為完成人文及科學研究指導、聯絡及獎勵學術研究培養高級學術研究人才之國家任務（參中央研究院組織法第2條），特於中央研究院組織法第14條第2項規定「中央研究院研究人員分研究員、副研究員、助研究員、研究助理及助理五等，由研究院所務會議通過，提交聘任資格審查委員及院務會議審議通過後，報請院長聘任之」，故該法條作為相對人聘任「助研究員」所據法規，具有強制性、公益性，而機關組織法具公法性是屬當然，相對人聘任助研究員自應以公法關係定其屬性。次按助研究員縱不適用公務人員任用法官等、職等及銓敘之相關規定，然公務人員任用法所指之公務人員為最狹義之公務員，而公務人員保險法、公務人員服務法所指乃至刑法及國家賠償法所指最廣義之公務員雖不適用公務人員任用法官等、職等及銓敘之相關規定，亦無礙於其為公務人員之身分。原裁定以「助研究員不適用公務人員任用法官等、職等及銓敘之相關規定」作為認定抗告人與相對人間所存者為私法上契約，未免速斷。㈡公務人員保障法第102條明定「各機關依法派用、聘用、聘任、僱用或留用人員」準用公務人員保障法之規定，同法第25條第1項復規定公務人員對於服務機關或人事主管機關所為之行政處分，認為違法或顯然不當，致損害其權利或利益者，得依法提起復審。抗告人為公務人員保障法所稱之公務人員而依公務人員保障法提起爭訟，與相對人間關係自屬公法事件。否則，豈非有權利而無救濟，蓋性質上屬公法上爭議而因法律規定例外歸屬其他法院審判者，並不包括對保訓會所作復審決定之救濟。㈣有關公務機關與約聘僱人員所定約聘僱契約之性質，改制前行政法院曾作成62年裁字第233號、54年裁字第64號、53年判字第145號、51年裁字第49號、46年裁字第27號等號判例，認為係屬私法契約；惟前揭判例業經改制後最高行政法院庭長法官聯席會議分別於89年及91年決議不再援用。而最高行政法院92年度裁字第1549號裁定，則以該人員是否為公務人員保障法所稱之「依法聘用（任）、僱用人員」為斷，若該人員為公務機關「依法律或法律授權訂定之行政命令所聘用、聘任或僱用，而屬於公務人員保障法之準用範圍，此時其與公務機關即為公法上僱傭關係。本件抗告人係相對人依中央研究院組織法第14條第2項規定所聘用之助研究員，既為相對人組織法、組織條例、組織規程或組織編制表中之人員，依上開裁判意旨，自得準用公務人員保障法之相關規定，故與相對人之法律關係，非私法關係而為公法關係。㈤再按「公務人員保障法（以下稱本法）第1條規定：『為保障公務人員之權益，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法律之規定。』即在明定本法與他法間之適用順序，以本法優先適用。於本法公布施行後，公務人員如認基於公務人員身分之公法上權益受違法或不當侵害，其救濟之程序均應依公務人員保障法之規定辦理，本法未規定者，始適用其他有關法律之規定。」保訓會作有公保字第092000OO12B號函釋。復按行政院人事行政局90年3月19日90年局力字第005790號函示：「行政程序法施行後，公務機關依現行約聘僱人員相關規定，與約聘僱人員所訂定之約聘僱契約，是否屬於行政程序法所稱之『行政契約』等疑義。法務部民國88年9月7日函略以：『各機關臨時人員，基本上均係為機關執行各項職務，無論其職務性質是否涉及公權力之行使，外觀上似均具有公法上之職務關係，如依各該職務性質及契約標的或契約目的，區分何者為公法契約，何者為私法契約，除有相當之困難性，亦將使機關內人事制度及法律關係更為複雜化。』意即，自行政程序法施行後，公務機關依現行約聘雇人員相關規定，與約聘雇人員所定之約聘僱契約，均屬於行政程序法所稱之『行政契約』。」亦明揭約聘僱契約應係行政契約。查本件抗告人乃相對人依法聘用之人員，依公務人員保障法第102條第4款規定，應準用該法之規定，故抗告人對其基於公務人員身分之公法上權益遭受侵害，援引上開函釋，自得依公務人員保障法提起行政救濟。倘依原裁定見解認抗告人不得提起行政訴訟而應向普通民事法院提起救濟，民事法院焉能撤銷保訓會之違法決定？原裁定將抗告人與相對人間之法律關係解為私法關係，顯然有誤等語，為此，請將原裁定廢棄。

四、本院按：㈠往昔國家之行政任務，主要在於行使公權力之干涉行政，公務員與國家之關係被定性為特別權力關係，將公務員關係限定於終身任用之職業公務員，此固有其時代背景，惟時至今日，國家行政任務擴張，干涉行政與給付行政相互交融，在人事行政制度上，有種種進用行政人員或其他公務員之方式，其任用資格及程序各有不同，且凡屬公務員，無論其職務性質是否涉及公權力之行使，外觀上均具有公法上之職務關係（司法院釋字第395號解釋理由書參照），足見各機關依聘用人員聘用條例或依其組織法規之規定，以契約定期或不定期聘用、雇用之專業或技術人員，應認為係基於行政契約成立之公務員關係。㈡查中央研究院組織法第2條規定：「中央研究院為中華民國學術研究最高機關，任務如下：⒈人文及科學研究。⒉指導、聯絡及獎勵學術研究⒊培養高級學術研究人才。」足見相對人作為我國學術研究最高機關，依法賦有培養學術研究人才等國家任務。復依同法第14條第2項規定：「中央研究院研究人員分研究員、副研究員、助研究員、研究助理及助理五等，由研究院所務會議通過，提交聘任資格審查委員及院務會議審議通過後，報請院長聘任之」，同法第13條授權訂定「中央研究院研究所組織規程」，就各種研究人員資格及聘期於該組織規程中訂定，可見相對人係依組織法聘任「助研究員」，相對人所聘任之「助研究員」雖不適用公務人員任用法官等、職等及銓敘之相關規定，然相對人既係依其組織法之規定，聘任「助研究員」，則依首揭說明，相對人與其聘任之「助研究員」間，為基於行政契約成立之公務員關係。㈢抗告人為相對人聘任之「助研究員」，聘期至92年11月30日屆滿，屆期前，相對人之物理所於同年4月22日召開所務會議，審查其續聘案，經決議其續聘案未通過，此有該所92年4月22日召開所務會議紀錄影本附卷足稽，該所乃依中央研究院「研究人員新聘、續聘及升等審議程序作業要點」（下稱續聘升等審議要點）第26條之規定，以系爭函通知抗告人續聘案未獲通過，足見系爭函為相對人物理所踐行上開續聘升等審議要點之意思通知，性質非屬行政處分，而公務人員保障法之復審程序，依該法第25條之規定，係以服務機關或人事主管機關所為之行政處分為標的，系爭函既非行政處分，自非屬復審救濟範圍之事項，復審決定為不受理，並無不合。又本件抗告人不服系爭函提起申訴，經相對人以92年7月4日學術字第0920192360號函駁回其申訴，抗告人不服提起復審，保訓會原應依申訴程序處理，惟保訓會以抗告人之復審書明白主張上開駁回其申訴函，足以改變其公務人員身分或影響其公務人員權利重大，乃依法提起復審云云，而依復審程序處理，姑不論復審程序較申訴程序慎重，且縱保訓會依申訴程序處理，抗告人不服保訓會之申訴決定，仍不得提起行政訴訟。從而抗告人提起本件訴訟，請求為判決如聲明所示，即非適法，其起訴不備其他訴訟要件，原法院認兩造間為私法上之僱傭關係，而認本件無審判權，固有未洽，然結論並無二致，抗告人據以指摘，求予廢棄，難認有理由，應予駁回，爰裁定如主文。

第四庭審判長法 官　趙　永　康

以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異