臺北高等行政法院判決

原告

經濟部水利署北區水資源局

代表人

賴伯勳（局長）住同上

被告

桃園縣政府

代表人

吳志揚（縣長）住同上

上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國100 年9 月23日環署訴字第1000065085號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）9 萬元，係在40萬元以下，依民國99年1 月13日修正公布，同年5 月1 日施行之行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序。本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。

二、事實概要：被告以原告於桃園縣復興鄉大漢溪羅浮橋下進行河川疏濬工程，經被告所屬環境保護局派員於100 年4 月25日14時至16時前往稽查，發現原告進行河川疏濬工程時未妥善採取水污染防治措施，致使溪水渾濁，經稽查人員於大漢溪羅浮橋之上、下游採樣送驗，檢驗結果上、下游水質變化大於15% ，違反水污染防治法第30條第1 項第5 款及行政院環境保護署（下稱「環保署」）公告「禁止足使水污染之行為」規定，遂於100 年6 月15日以府環稽字第1000036430號裁處書，依水污染防治法第52條及「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」第2 條附表項次6 規定，裁處原告9 萬元罰鍰（下稱「原處分」）。原告不服，提起訴願，經行政院環境保護署（下稱「環保署」）以環署訴字第1000065085號訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：伊歷年來辦理羅浮橋下淤積物清除作業，均係依據「水庫蓄水範圍使用管理辦法」、「河川水庫疏濬標準作業規範」、「河川水庫疏濬採售分離土石申購作業規定」等相關規定辦理，每年作業前亦提報清淤計畫、劃定清淤作業範圍，並報至經濟部核備，完成核准後方進行清淤作業。而清淤過程中，係將原沉降於庫底之淤積物清除，縱然作業過程中局部擾動水體，惟並未讓任何庫區外之物質進入水庫，並未影響水庫壽命與功能。今被告係援引環保署91年7月5 日環署水字第0910045352號公告事項第1 項之內容（下稱「91年7 月5 日公告」），認伊之行為有影響水庫壽命與功能，惟水庫蓄水範圍得否適用前揭公告被告應先釐清，且清淤作業並非河段進行工程亦無增加任何外來物質，顯然與該公告內容不符。另該公告事項第1 項「㈠1.工程進行河川段……其上、下游水質變化大於或等於15% ……」，對於上、下游之定義不明。又清淤作業期間，下游區域水庫各取水口水質均無變化，被告取水樣進行檢測及裁處時，並未說明其選定下游檢測地點之法律依據。此外，被告取樣檢測範圍係位於伊清淤工區作業現場旁邊亦非工區外下游區，若被告仍認可依水污染防治法第30條第1 項第5 款加以裁處，顯違常理等語。並聲明：原處分及訴願決定均撤銷。

四、被告則以：原告執行「石門水庫蓄水範圍內淤積物清除作業」係屬水利法第54條之1 規定之禁止行為，應受環保署91年7 月5 日公告「禁止足使水污染行為」之規範。伊因民眾檢舉，於100 年4 月25日派員至原告進行河川疏濬工程處進行檢測，其採樣結果上、下游水質變化高達5.5 倍，與91年7月5 日公告事項第1 項不符，已違反水污染防治法第30條第1 項第5款 之規定。又水污染防治法第30條規定係屬行為罰，其處分對象為實際違規之行為人，該條行為主體並無資格之限制，不論是否為水污染防治規定之「事業」，任何人於水污染管制區內有該法條規定所禁止之行為，即應受罰。另水污染防治法第30條第1 項第5 款公告「其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為」規定屬依法行政，為「法律優越」與「法律保留」原則之實定法化，原告有遵守之義務，而原告違規之事實至為明確，伊以原處分裁處原告並無違法等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。

五、上開事實概要欄所述之事實，為兩造所不徵執，並有被告所屬環境保護局100 年4 月25日環境稽查工作紀錄表影本、原處分影本及訴願決定書影本在卷可稽（答辯卷第51至53頁、本院卷第9 至13頁），堪認為真正。

六、經核本件兩造爭點為：被告以原告違反水污染防治法第30條第1 項第5 款規定，而以原處分裁處罰鍰9 萬元，是否有據？本院判斷如下：

㈠按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「在水污染管制區內，不得有下列行為：一、……。五、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。」「違反第30條第1 項各款情形之一……者，處新臺幣3 萬元以上30萬元以下罰鍰……。」水污染防治法第3 條、第30條第1 項、第52條分別定有明文。準此，在水污染管制區內，不得有經主管機關公告禁止足使水污染之行為，水污染之行為，若有違反，即應依水污染防治法第52條之規定受罰。經查：

1.環保署100 年5 月25日環署水字第1000043540號公告劃定「涉及二直轄市、縣（市）以上河川之水污染管制區」之公告事項：「……二、水污染管制區範圍：18條河川各主支流之集水區域，其所屬行政區域如附表1 所列。……」該公告之附表1 ：「一、淡水河系水污染管制區行政區域範圍：……桃園縣復興鄉－全部。……」（訴願卷第72至74頁）。可知桃園縣復興鄉全境均經主管機關環保署公告為水污染管制區。

2.行政院衛生署於75年2 月26日以衛署環字第582284號公告：淡水河系水區中之淡水河及其支流大漢溪自發源地至石門水庫間之河段，其水體分類為甲類（訴願卷第89至90頁）。可知大漢溪自發源地至石門水庫間河段，業經公告為甲類水體。

3.環保署復以91年7 月5 日公告修正「禁止足使水污染之行為」之公告事項一明定：「下列足使水污染之行為，應禁止之：㈠在河川區域內進行疏濬、埋設管線或其他工程，導致下列情形之一者：1.工程進行河段屬已公告水體分類中甲、乙類水體者，其上、下游水質變化大於或等於百分之15。……」（訴願卷第103 頁）除明文將在河川區域內進行疏濬工程之行為列為規範對象，且上開公告所禁止之行為，並未將水庫蓄水範圍內之疏濬行為排除在外，亦不以使外來物質進入水體或影響水庫壽命與功能為必要。則原告於水污染管制區之大漢溪甲類水體河段進行疏濬工程時，自應遵守上開規定，如其工程進行河段上、下游水質變化大於或等於15% ，即應依水污染防治法第52條規定加以裁罰。是原告主張經水利主管機關核准於水庫蓄水範圍之清淤作業，係為維護水庫之壽命及功能，且未使任何外來物質進入水體，非屬上開公告之規範對象云云，容有誤會，洵不足採。

4.按行政罰法第3 條規定：「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」上開規定僅係就本法所稱行為人所為之定義性規定，於各法律或自治條例所規定之行為人之範圍，則仍依各該規定之立法文義或意旨認定之（本條立法理由參照）。至中央或地方機關或其他公法組織，如有違反行政法上義務之行為時，因實務上肯定其有受罰能力而得成為行政制裁之對象，因此行政罰法於第17條明定：「中央或地方機關或其他公法組織違反行政法上義務者，依各該法律或自治條例規定處罰之。」明文宣示中央或地方機關或其他公法組織有行政罰之受罰能力。惟中央或地方機關或其他公法組織究否會成為受處罰對象，仍應視各該法律或自治條例是否將其列為處罰對象而定（本條立法理由參照）。環保署基於水污染防治法第30條第1 項第5 款之明確授權，以91年7 月5日公告「禁止足使水污染之行為」，既將本屬水利主管機關權責範圍內之疏濬河川工程列為管制對象之一，則中央或地方機關如有該公告所禁止足使水污染之行為，解釋上亦應為水污染防治法之處罰對象。是原告主張伊非水污染防治法所規範之事業，而不得為該法處罰之對象云云，亦不足採。

5.又於檢測河川區域內上、下游水質變化時之取水口位置，環保署於90年12月5 日邀集相關部會及各縣市環保局研商後，作成會議結論略以：「關於水質惡化判定，上、下游水質取樣點說明如下：上游水質取樣點以工程施作最上方往上游溯10公尺之適當點；下游水質取樣點以工程施作最下方往下游溯10公尺之適當點」，以作為水質取樣點規範之依據，此有環保署101 年1 月11日環署水字第1010002657號函及所附90年12月12日（90）環署水字第0080230 號會議紀錄影本在卷可稽（本院卷第39至40頁）。而上開會議結論，核屬主管機關基於職權，為執行水污染防治法相關規定，經考量立法目的，並兼顧疏濬、埋設管線或其他工程之特性及水污染防免之可能性後，所為之細節性、技術性執法規範，並未牴觸或逾越母法之立法意旨及授權範圍，亦未違反法律保留原則、期待可能性原則或比例原則，自得為執法機關依法行政之依據。是原告主張環保署前揭公告事項一之㈠「1.工程進行河段……，其上、下游水質變化大於或等於15% ……」之規定中，對上、下游之定義不明，復無選定下游檢測地點（取水口）之法律依據，於疏濬工程旁採樣，實無異課予行為人於清淤作業時，不得有任何自然水體擾動之義務，顯違常理且毫無期待可能性，亦違反合目的性及比例原則，故僅須於清淤作業期間，「下游」區域水庫各取水口水質均無變化，即不受上開公告之規範云云，殊無足採。

6.本件被告所屬環保局派員於100 年4 月25日14時至16時前往桃園縣復興鄉大漢溪羅浮橋下稽查，發現原告於該河段進行疏濬（既有淤積物清除）工程時，未妥善採取水污染防治措施，致使溪水渾濁，經稽查人員於施工點上、下游各溯10公尺處採樣檢驗比對，結果施工點上游水樣懸浮固體檢驗值為3.2 毫克/ 公升，而下游水樣懸浮固體檢驗值為20.9毫克/ 公升，上、下游水質變化超過15% （高達5.5 倍），該當前揭公告「禁止足使水污染之行為」，有稽查工作紀錄表影本、稽查水樣送驗申請單影本、現場照片、採樣照片、取水口位置照片、比例尺地圖示意圖、水質檢測報告影本附卷可稽（答辯卷第51至63頁、本院卷第42至51頁），原告違規事實，洵堪認定。是被告以原告違反水污染防治法第30條第1 項第5 款之規定，並依同法第52條規定裁罰，自屬有據。

㈡次按水污染防治法第66條之1 規定：「（第1 項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。（第2 項）前項裁罰準則由中央主管機關定之。」環保署依上開規定之授權，訂定「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（下稱「裁罰準則」第2 條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之。」而該第2 條之附表項次6 規定：「違反條款：第30條第1 項（水污染管制區內污染行為）」「處罰條款及罰鍰：第52條－新臺幣3 萬元以上30萬元以下」「污染源規模或類型（A ）：一、法人或非法人團體污染水體之行為者，9 萬元≧A ≧3 萬元。二、自然人污染水體之行為者，3 萬元＞A ≧1 萬元。」「不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ）：……二、污染行為非屬第30條第1 項第2 款行為者，3 萬元＞B ≧1 萬元」「違規紀錄（C）：C ＝自本次違反之日起，往前回溯1 年內違反相同條款次數（N ）×3 萬元（N 係指未經撤銷之裁罰次數）」「承受水體或環境類型（D ）：一、污染行為直接污染之水體屬地面水體分類甲類水體水系，8 萬元≧D ≧6 萬元……」「其他（E ）：污染行為有涉及棄置或使用含有害健康物質者，18萬元≧E ≧6 萬元」「罰鍰計算：30萬元≧A+B+C+D+E≧3 萬元」。經查：

1.原告為行政機關，顯非自然人，而應適用法人或非法人團體為污染水體行為之標準，裁罰範圍為3 萬元以上9 萬元以下（A ）；又原告之污染行為非屬水污染防治法第30條第1 項第2 款之行為，裁罰範圍為1 萬元以上3 萬元以下（B ）；且原告自本件違規日起回溯1 年內查無違規記錄，裁罰範圍為0 元（C ）；另原告污染行為直接污染之水體分類為甲類水體水系，裁罰範圍為6 萬元以上8 萬元以下（D ）；此外，原告之污染行為並未涉及棄置或使用含有害健康物質，裁罰範圍為0 元（E ）；合計裁處原告之罰鍰範圍應為10萬元以上（計算式：3+1+0+6+0=10）20萬元以下（計算式：9+3+0+8+ 0=20 ）。

2.被告援引「裁罰準則」為其裁罰基準，本無違誤，惟依上開「裁罰準則」本應科以10萬元以上20萬元以下罰鍰，原處分僅科以9 萬元罰鍰，無正當理由而有悖於上開「裁罰準則」之規定，本有失於平等原則及行政自我拘束原則，容有違誤，惟因本院應受行政訴訟法第195 條第2 項所定不利益變更禁止原則之拘束，而不得撤銷原處分，命被告另為更不利於原告之裁罰處分，附此敘明。

㈢綜上所述，原告起訴主張各節，均無足採。從而，原告於桃園縣復興鄉○○○○○○○段進行疏濬工程，未妥善採取水污染防治措施，致使上、下游水質變化超過15% ，該當環保署所公告「禁止足使水污染之行為」，而違反水污染防治法第30條第1 項第5 款之規定，應依同法第52條及「裁罰準則」第2 條附表項次6 規定，裁處原告10萬元以上20萬元以下罰鍰，被告之原處分竟僅裁處原告罰鍰9 萬元，容有違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽，惟基於不利益變更禁止原則，原告違章行為既已該當要件，而原處分復有利於原告，原告猶執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，仍應認為無理由，應予駁回。

七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1項 、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭