臺北高等行政法院判決

上訴人

陳世錦

被上訴人

基隆市政府

代表人

林右昌

上列當事人間水土保持法事件，上訴人對於中華民國104 年6 月1 日臺灣基隆地方法院104 年度簡字第3 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、被上訴人前因上訴人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於坐落基隆市○○區○○段○○○小段0000、0000、0000、0000及0000地號屬山坡地範圍之土地（下稱系爭土地）砍伐樹木及開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺，經被上訴人於民國102 年11月14日派員會同相關單位人員及上訴人委託之人至現場勘查屬實，除於民國103 年2 月26日以基府產工罰貳字第1030206856號函，依水土保持法第12條第1項第4 款、第33條第1 項第2 款等規定，裁處上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰（下稱103 年2 月26日處分）外，另於102 年11月19日對上訴人寄發基府產工貳字第1020186594號函（下稱被上訴人102 年11月19日函），檢附102 年11月14日會勘紀錄，限期上訴人於函到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達90% ）。被上訴人嗣以上訴人迄至103 年1 月10日仍未改正，認其未依水土保持法第8 條規定於期限內實施水土保持處理與維護，於103 年10月3 日以基府產工罰貳字第1030239917B 號函，依同法第33條第1 項第1 款規定，裁處上訴人20萬元罰鍰（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，繼而提起行政訴訟，求為判決撤銷原處分及訴願決定，經原審法院以104 年度簡字第3號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回，上訴人遂提起本件上訴。

二、上訴人於原審起訴主張：伊於67年8 月14日因主管機關辦理土地重劃而為系爭土地之共有人，系爭土地於主管機關辦理重劃後，即已成為平坦地。嗣因系爭土地遭他人以鐵皮屋竊占、堆置雜物、雜草叢生，影響當地環境衛生，伊為回復當地環境衛生，雇工於系爭土地清理雜草、違建及廢棄車輛、雜物，並無改變土地原有形貌，更無進行整地開挖使系爭土地成為平坦地之違法行為，被上訴人率認伊擅自砍伐樹木及開挖整地改變地貌，顯有誤會。縱使伊有未擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發之行為，亦非屬未依核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護之情形，被上訴人援引有關未依核定水土保持計畫實施水土保持之規定，限期改正，於法無據。又被上訴人雖於102 年11月19日發函命伊應於1 個月內恢復植生及覆蓋率應達90% ，惟在廢棄土上不可能馬上灑草植生，故被上訴人所命改正期限顯然過短，違背經驗法則與論理法則。況伊已於期限內於系爭土地進行灑草種及植栽等工作，經通知被上訴人會勘後，由被上訴人於103 年5 月12日發函認定本件土地已辦理綠化植生完妥，是伊自無後續限期改正事項未於期限內完成情事。退步言之，縱認伊有未依被上訴人所定期限改正之違反行政法上義務行為，且具有過失，惟伊非法律人，豈會知悉被上訴人以行政命令規定上開裸露地應恢復植生及覆蓋率應達90% 之規定，則依行政罰法第8 條規定，應予減免處罰，為此提起本件訴訟，求為判決撤銷原處分及訴願決定。

三、被上訴人則抗辯：上訴人未先擬具水土保持計畫向伊送核，擅自於系爭土地砍伐樹木、開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺，經基隆市○○區公所於102 年10月29日函報伊辦理，伊於102 年11月14日派員會同相關單位人員及上訴人委託之人員邱弘吉至現場勘查屬實，依該次會勘紀錄第8 、9 點結論，請上訴人於文到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達90% ），並於改善完畢後檢送照片報府辦理複查之動作，逾期未改正或不符水土保持技術規定，將依規定累罰至改善為止，並以102 年11月19日函通知上訴人且檢附上開會勘紀錄。然上訴人未申辦限期改正、展期或通報伊該案已改正完畢申請複查，伊依上訴人103 年4 月17日函文檢附103 年1 月10日現場照片顯示，當日現場正進行撥灑草種工作，植生覆蓋率明顯尚未達90% ，認上訴人於限期改正時限內，仍未改善完成，違反水土保持法相關規定明確，而以原處分對上訴人裁罰，並無違誤，上訴人提起本件行政訴訟為無理由等語。

四、原判決駁回上訴人在原審之訴，理由略以：系爭土地係行政院農業委員會（下稱農委會）於98年8 月4 日公告之基隆市山坡地範圍，上訴人為系爭土地所有權人，為水土保持法第4 條所定水土保持義務人，依同條第8 條第1 項第5 款，及農委會依該法第8 條第2 項制定，於99年10月15日修正公布之水土保持技術規範第88條第1 項規定，上訴人於系爭土地內從事開挖整地之行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，始得為之。惟依基隆市暖暖區公所102 年10月28日現場查報照片，及被上訴人於102 年11月14日派員會同相關單位人員及上訴人委託之人員邱弘吉至現場勘查時拍攝之照片，可見上訴人雇用挖土機於系爭土地進行開挖整地，地面呈現大範圍土石裸露，且地表有凹陷地方及隆起土堆，顯已改變地貌，縱上訴人上開行為係出於維護土地權利及環境衛生之目的，仍應符合水土保持法第8條第1 項規定；又系爭土地未經被上訴人認定為「非屬擅自開挖整地所造成之平坦地」，故無農委會94年3 月4 日農授水保字第0941803754號函關於平坦地無須擬具水土保持計畫規定之適用，則上訴人主張：系爭土地為平坦地，且伊並未開挖整地改變原有地貌，所為僅係維護土地權利及環境衛生云云，不足採取。而被上訴人於102 年11月14日至系爭土地現場會勘後，就上訴人未具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺之行為，依水土保持法第12條第1 項第4 款及同法第33條第1 項第2 款等規定，以103 年2 月26日處分裁處上訴人15萬元罰鍰，另對上訴人寄發102 年11月19日函，檢附102 年11月14日會勘紀錄，請上訴人於函到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達90% ），並於改善完畢後檢送照片報府辦理複查作業，逾期未改正或不符水土保持技術規定，將依規定累罰至改善為止，再於102 年12月25日以基府產工貳字第1020191711號函通知上訴人應於函到1 個月內，將基地裸露面進行綠植生復育，並達90% ，倘1 個月內無法達90% ，請來文申請展期，如逾期未申請複勘或展期，將另案簽辦累罰。然依上訴人於103 年4 月17日提出之同年1 月10日現場照片所示，當日現場仍有人在進行撥灑草種工作，植生覆蓋率明顯尚未達90% ，堪認上訴人未於期限內依水土保持法第8 條規定實施水土保持處理與維護，則被上訴人以上訴人後續限期改正事項未於期限內完成，審酌其係第2 次違反水土保持法，違規面積2,000 平方公尺以上未滿3,000 平方公尺等情，依水土保持法第33條第1 項第1 款、基隆市違反水土保持法案件罰鍰標準第2 條及裁罰標準表規定，以原處分裁處上訴人20萬元罰鍰，核無違誤；且被上訴人已一再告知上訴人如植生復育無法於期限內達90% ，可申請展期，故上訴人並無於具體特殊情況具有正當事由，導致無法得知法規範存在之情形，上訴人主張被上訴人要求改正之期間太短，致其無法達成，應依行政罰法第8 條規定減免處罰，要屬無憑等語。

五、本院查：

㈠按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據；……。」行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條分別定有明文；又判決理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，復為同法第209 條第3 項所明定。故事實審法院如就個案事實未依職權調查並予認定，即屬未盡職權調查義務，而有不適用行政訴訟法第125 條第1 項及第133 條規定之判決違背法令情事；另若對於當事人所提有利事證未予審酌或採納，復未說明其理由，即構成同法第243 條第2 項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令。

㈡次按水土保持法第2 條規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3 條規定：「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。……三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：㈠標高在100 公尺以上者。㈡標高未滿100 公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。」第4 條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8 條第1 項第5 款及第2 項規定：「（第1項）下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：……五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。（第2 項）前項水土保持技術規範，由中央主管機關公告之。」第33條第1 項第1 款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反第8 條第1 項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護……。」復按人民提起撤銷訴訟，旨在請求行政法院撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上利益所造成損害，則有關行政處分是否違法而應予撤銷之審查，應以作成行政處分時之事實及法律為裁判基準時點。是以，水土保持義務人於山坡地開挖整地，未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，經主管機關要求其於一定期限內，依水土保持法第8 條第1 項規定改正者，如水土保持義務人雖未依主管機關所定期限實施，惟於主管機關依同法第33條第1 項第1 款規定裁罰前業已改正，主管機關嗣後自不得以水土保持義務人未遵期改正違法情形為由，予以處罰，否則該裁罰處分即屬違法。

㈢經查，系爭土地係農委會於98年8 月4 日公告之基隆市山坡地範圍，上訴人為系爭土地所有人，未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自雇工以挖土機於系爭土地上開挖整地，違規面積約2,500 平方公尺，經被上訴人於102 年11月14日派員至現場勘查屬實，以102 年11月19日函，檢附上開日期會勘紀錄，限期上訴人於文到1 個月內，依據水土保持法第8 條第1 項規定，實施必要之水土保持處理及維護（裸露地應恢復植生及覆蓋率應達90% ），被上訴人嗣以上訴人迄至103 年1 月10日仍未改正，違反水土保持法第8 條規定為由，於103 年10月3 日作成原處分，依同法第33條第1 項第1 款規定，裁處上訴人罰鍰20萬元等情，為原審依職權確定之事實。然依上所述，上訴人對原處分提起本件撤銷訴訟，有無理由，應以原處分作成時（即103 年10月3 日）之事實狀態，為裁判基準，則上訴人於被上訴人以原處分對其裁罰時，是否仍有違反水土保持法第8 條第1 項規定之情形，或上訴人在原處分作成前，已就系爭土地實施必要之水土保持處理及維護，而無違法情事存在，涉及原處分之合法性，為原審應依職權調查之事項；惟綜觀全案卷證及筆錄，未見原審法院就此加以調查，僅憑上訴人提出之103 年1 月10日現場照片顯示，系爭土地當日植生覆蓋率明顯未達90% ，堪認上訴人未依被上訴人102 年11月19日函檢附之102 年11月14日會勘紀錄所定期限，實施水土保持與維護，即逕認被上訴人於103 年10月3 日始作成原處分，對上訴人將近9 個月前之違規情形予以處罰，並無違法，以原判決將原處分予以維持，難謂已盡職權調查之義務。次查，上訴人曾於原審主張：伊已改善系爭土地之綠化植生，被上訴人亦於103 年5 月12日認定系爭土地已綠化植生完妥等語（參見原審卷第8 頁）；又上訴人曾於103 年4 月17日對被上訴人致函，說明其已將系爭土地上之違建、鐵皮車庫、貨櫃屋、廢棄車、廢棄物及垃圾清除，回復原始面貌，並檢附日期為103 年1 月10日、103 年3 月10日、103 年3 月20日及103 年4 月5 日之照片為證，其中日期為103 年4 月5 日之照片，所拍攝土地大部分已長有綠草（參見原審卷第51至53頁）。前述攻擊方法及證據，亦攸關上訴人是否在被上訴人於103 年10月3 日作成原處分前，即遵照被上訴人102 年11月19日函檢附之102 年11月14日會勘紀錄，實施必要之水土保持處理及維護，使系爭土地恢復植生及覆蓋率達90% ，故已無違反水土保持法第8 條第1 項規定之情形，惟原審並未加以調查，亦未於判決理由中，說明上訴人上開主張何以不足採取，及前述103 年4 月5 日照片無法作為對上訴人有利證明之原因為何，另有判決不備理由及違反行政訴訟法第125 條及第133 條規定之違誤。

㈣綜上所述，原判決有上述不適用法規及判決不備理由之違法，且其違法情事足以影響判決之結論，故上訴論旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，即有理由。又因本件事證有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院更為適法之裁判。

六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第六庭