臺北高等行政法院判決

上訴人

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）住同上

訴訟代理人

林宗竭 律師

被上訴人

經濟部工業局大園工業區服務中心

代表人

楊濟光（主任）住同上

上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國105 年8月31日臺灣桃園地方法院104 年度簡字第146 號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：

主文

理由

一、緣上訴人所屬環境保護局( 下稱環保局) 於民國103 年11月26日19時55分至20時22分許派員稽查，在被上訴人所屬污水處理廠廢水放流口採樣檢測結果，化學需氧量116 毫克／公升，未符合放流水標準（100 毫克／公升），違反水污染防治法第7 條第1 項規定。上訴人乃依水污染防治法第40條第1 項暨行政院環境保護署（下稱環保署）「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（下稱裁罰準則）附表項次一「污水下水道系統排放廢水不符合放流水標準」，應裁處之罰鍰金額如下：⑴污染源規模或類型（A ）：屬應設置環境保護專責單位者，處罰鍰新臺幣（下同）9 萬元。⑵不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ）：一( 一) 4.排放之廢（污）水中任一污染物（不含大腸桿菌群）最高濃度為放流水標準限值倍數未達2 倍者，處罰鍰45,000元。⑶違規記錄（C）：自本次違反之日起，往前回溯6 個月內違反項條款次數（共2 次，103 年6 月25日、103 年6 月11日）乘以6 萬元＝12萬元。⑷承受水體或環境類型（D ）：排放廢（污）水非屬甲、乙類水體水系者，處罰鍰2 萬元。上訴人因此作成104 年6 月24日府環稽字第1040159174號函檢附執行違反水污染防治法案件裁處書（下稱原處分），裁處被上訴人罰鍰合計275,000 元，並處環境講習2 小時（原判決及訴願決定均漏植）。被上訴人不服，提起訴願，經環保署於104 年10月27日以環署訴字第1040055900號訴願決定（下稱訴願決定）駁回。被上訴人猶未甘服，提起行政訴訟，經原審法院以104 年度簡字第146 號行政訴訟判決「原處分及訴願決定均撤銷」（下稱原判決）。上訴人對原判決不服，遂提起本件上訴。

二、被上訴人於原審起訴主張：被上訴人自從經濟部工業局辦理污水廠擴建及提升功能工程乙案，發生承商違約及施工損害污水廠設備等情事，致多次被改制前桃園縣政府環保局密集稽查，並多次為罰鍰處分，進至為行政訴訟，此有本院103年度訴字第1707號判決可參。換言之，經濟部工業局與上訴人一樣，都是力求符合環保法令，保障放流水之水質。然而，工程合約因承商出問題，造成機器或設施老是出錯或損壞，並非被上訴人所願，也是人力所不及之障礙。上訴人明知被上訴人污水廠有此種問題存在，不是稽查、採樣、檢測、處罰就能達成符合環保法令，保障放流水之水質等目的。即應由中央與市府協力，責成工程合約迅速處理、完工驗收，才能終局解決。所以，上訴人曾於改制前縣政府時期之103年8 月22日府環水字第1030203338號函，針對被上訴人檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」，表示同意備查，並於說明一表示法令依據為水污染防治措施及檢測申報管理辦法(下稱管理辦法) 第101 條規定，即有採行工程改善措施之必要者，應於1 年內完成改善。必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延1 年完成改善；說明二要求被上訴人務必於103 年9 月30日前完成短期改善工程，於104 （函中誤植為103 ）年2 月28日前完成中期改善工程，於1 年內（104 年7 月31日前）完成長期改善工程。但每月水量及水質變化檢討分析、收集及處理能力評估及因應措施執行情形應作成紀錄，並保存3 年備查。而本案稽查、採樣、檢測之時間為103 年11月26日，乃是前揭准予備查並同意1 年改善期內，上訴人明知此段改善期限內採用罰鍰方法無法達成水質改善目的，亦違反誠信原則，故原處分違反比例原則及誠信原則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、上訴人則以：被上訴人於103 年11月26日排放廢水不符合放流水標準，經上訴人於103 年12月3 日（稽103-103020）前往確認，當日係因T01-14曝氣池第三座鼓風機故障破損，造成曝氣量不足處理效能降低所致。被上訴人所提「污水處理廠改善工程計畫書」，上訴人予以同意備查，乃係依據管理辦法第101 條規定為之，上開行為係屬設備操作功能不足改善計畫而非處理設施故障計畫，故上訴人依水污染防治法第7 條第1 項規定裁罰，並無不妥等語，資為抗辯。並聲明：被上訴人之訴駁回。

四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果略以：環保署91年9月16日環署水字第0910059734號函釋及93年9 月27日環署水字第0930070314號函釋( 下稱環保署91年9 月16日及93年9月27日函釋) ，乃係依據限期改善之立法意旨，並基於行政行為最少侵害性與合目的性之原則，就限期改善期間內應如何稽查裁處所為之解釋，以供下級機關作為執行之依據，並未逾越水污染防治法相關規定，亦無被上訴人所指違反比例原則及法律保留原則之情事，自可適用。被上訴人於103 年8 月5 日向上訴人提出「大園工業區服務中心污水處理廠改善工程計畫書」，經上訴人103 年8 月22日府環水字第1030203338號函表示同意備查，依該同意備查函之說明、被上訴人所整理之關於污水處理廠之排放水檢測結果，自102 年10月17日起迄104 年8 月17日之歷次檢測及裁罰情形附表，可知在本件被上訴人於103 年11月26日經檢測水質超標之前，曾經上訴人採樣檢測水質超標而遭裁罰，而多筆罰單均經訴願委員會審查後認上訴人之上開處分有瑕疵而予以撤銷，則就本件違規而言，上訴人進行稽查、採樣及檢測之時間為103 年11月26日，乃於上訴人103 年8 月22日函同意之一年改善期內，且係歷來最接近標準值之紀錄，是應可認定被上訴人確有盡力於改善其水質之處理，亦足認應符合上訴人前開同意備查函所指之「短期改善工程」、甚至是「中期改善工程」。是以，考量本件之採樣時間為103 年11月26日，尚屬上訴人所通知被上訴人污水處理廠之中期改善工程期間，並綜合審酌水污染防治法之立法目的、法規之合目的性、環保署前揭函釋之意旨，及比例原則、誠信原則等，被上訴人103 年11月26日之違規情形，應不予處罰，是上訴人未綜合審酌前揭情狀而逕予裁罰，容有未合等語，而撤銷訴願決定及原處分。

五、上訴人上訴意旨略以：上訴人雖曾依管理辦法第101 條第1項規定，以103 年8 月22日府環水字第1030203338號函針對被上訴人檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」同意備查，並於說明二要求被上訴人於104年7月31日前完成改善工程。然管理辦法第101條第1項規定，並未涉及水污染防治法第7條第1項規定排放廢污水應符合放流水標準之行政法上義務之減輕或免除，亦未規定命改善期間不得再次稽查或處罰，又該項所明定之完成改善期間，為被上訴人經常性之法定義務，上訴人予以備查並不生其他法律效果，此與水污染防治法第40條第1項規定所為之限期改善通知性質完全不同，自不能謂上訴人於前揭同意備查函之1年改善期間內，不得對被上訴人稽查處罰，亦不生違反誠信原則之問題，否則將使水污染防治法第40條成為具文。況被上訴人之基本法定義務，不因是否有陳報工程改善計畫，或該改善計畫有無備查而影響。否則若依原判決之見解，管理辦法第101條規定將違其授權母法（水污染防治法）中第61條關於限期改善期間不得超過90日之規定，其違反法律保留原則，應屬無效。又環保署91年9月16日及93年9月27日函釋之適用，係以環保機關限期改善通知為前提，原判決誤以上訴人103年8月22日府環水字第1030203338號函為水污染防治法之限期改善通知，並進而錯誤適用上開環保署之函釋，撤銷原處分及訴願決定，亦有不應適用而積極誤為適用上開函釋之違背法令。此外，另案本院104年度訴字第1295號判決、最高行政法院105年度判字第478號判決，亦認為被上訴人不能以該改善工程計畫經上訴人備查，以此主張於工程施工期間均得豁免法定義務及責任，均駁回被上訴人之上訴，原判決之認事用法，亦顯與上開實務見解歧異等語。並聲明：1.原判決廢棄。2.駁回被上訴人在第一審之訴。

六、本院判斷如下：

㈠按水污染防治法第7 條第1 項規定：「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」第40條第1 項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處新臺幣6 萬元以上2 千萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得令其停工或停業；必要時，並得廢止其水污染防治許可證（文件）或勒令歇業。」管理辦法第101 條第1 項規定：「污水下水道系統應每月分析檢討水量及水質變化，並評估污水下水道系統收集及處理能力。經評估檢討有收集及處理能力不足之虞者，應以書面通知直轄市、縣（市）主管機關，並採取因應措施。有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延一年完成改善。」可知，只要污水下水道系統排放廢（污）水於地面水體者，不符放流水標準，主管機關即應依水污染防治法第7 條第1 項、第40條第1 項及裁罰準則第2 條規定，裁處6 萬元以上2 千萬元以下罰鍰，除有免除處罰之法定事由外，主管機關並無不予裁罰之自由。

㈡本件原審本於職權調查證據後，認定上訴人曾於103 年8 月22日以府環水字第1030203338號函( 見原審卷第35頁) ，針對被上訴人所檢送之「污水處理廠改善工程計畫書」（見原審卷第103 至117 頁），同意備查，並於該函說明二、三略稱「二、請貴中心（即被上訴人）務必於103 年9 月30日前完成短期改善工程，於104 （函中誤植為103 ）年2 月28日前完成中期改善工程，於1 年內（104 年7 月31日前）完成長期改善工程。三、每月水量及水質變化檢討分析、收集及處理能力評估及因應措施執行情形應作成紀錄，並保存3 年備查」，而本件之採樣時間為103 年11月26日，乃在上訴人前揭103 年8 月22日准予備查函文並同意之1 年改善期內，並綜合審酌水污染防治法之立法目的、法規之合目的性、環保署91年9 月16日及93年9 月27日函釋之意旨及比例原則、誠信原則等，而認被上訴人此次103 年11月26日之違規情形，應不予處罰，因此將原處分及訴願決定撤銷，固非全然無見。

㈢惟查上訴人103 年8 月22日府環水字第1030203338號之同意備查函，其說明即已明載其依據管理辦法第101 條第1 項規定：「污水下水道系統應每月分析檢討水量及水質變化，並評估污水下水道系統收集及處理能力。經評估檢討有收集及處理能力不足之虞者，應以書面通知直轄市、縣（市）主管機關，並採取因應措施。有採行工程改善措施之必要者，應於一年內完成改善。必要時，得向直轄市、縣（市）主管機關報請同意展延一年完成改善。」辦理（見原審卷第35頁），由此可知上訴人前開同意備查函，係關於污水下水道系統應採行水污染防治措施中有關收集及處理能力有不足之虞之因應及改善措施，完全未涉及水污染防治法第7 條第1 項規定排放廢污水應符合放流水標準之行政法上義務之減輕或免除，亦未規定命改善期間不得再次稽查或處罰。上開同意備查函說明二雖提及請被上訴人務必於103 年9 月30日前完成短期改善工程，於104 （誤植為103 ）年2 月28日前完成中期改善工程，於1 年內（104 年7 月31日前）完成長期改善工程，惟此係管理辦法第101 條第1 項所明定之完成改善期間，為被上訴人經常性之法定義務（應每月分析檢討水量水質變化，如有收集及處理能力不足之虞時，採取因應及改善措施，並於1 年內完成改善），並非上訴人另為處分所定之改善期間，上訴人予以備查，僅表示上訴人知悉被上訴人所提之工程改善計畫，且須於1 年內完成改善，此外並不生其他法律效果。此與環保署91年9 月16日及93年9 月27日函釋意旨，所提及依水污染防治法第40條所為限期改善之行政處分，係屬督促其完成改善之行政處分，因此在改善期限內原則上不得再予稽查處罰，其性質完全不同。自不能謂上訴人於同意備查函之1 年改善期間內，不得對被上訴人稽查處罰，亦不生違反誠信原則之問題。況污水下水道系統本應具備足夠之功能及設備，俾在最大產能或服務規模下均能使處理後之廢污水符合相關法令規定，此觀管理辦法第12條規定自明，被上訴人係屬應設置環保專責單位之污水下水道系統，具備並維持污水下水道系統之功能與設備，本為其基本之法定義務，不因被上訴人是否有陳報工程改善計畫，或該改善計畫有無備查，而影響其所應負之行政法上義務。原判決誤以上訴人103 年8 月22日府環水字第1030203338號之同意備查函為水污染防治法第40條第1 項之限期改善通知處分，進而錯誤適用環保署91年9 月16日及93年9 月27日函釋意旨，即有法規適用不當之違背法令情事。

㈣又原處分內容除裁處被上訴人罰鍰275,000 元外，並處環境講習2 小時，被上訴人對之不服而提起行政訴訟（見原審卷第4 、17頁），則原判決就原處分關於處環境講習2 小時部分究有何違誤而予以撤銷，未置一詞，亦有判決不備理由之違法情事。

七、綜上，原判決既有前開適用法規不當及不備理由之違背法令事由，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審再行調查審認之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查，另為適法之裁判。

八、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236 條之2第3 項、第256 條第1 項、第260 條第1 項，判決如主文。

臺北高等行政法院第三庭