臺北高等行政法院判決

109年4月30日辯論終結

原告

鄧雅謙

被告

臺灣桃園地方檢察署

代表人

王俊力（檢察長）

訴訟代理人

賴伊信

上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服法務部中華民國107年11月1 日法訴字第10713507010 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、程序方面：本件被告代表人原為彭坤業，訴訟進行中分別變更為郭文東、王俊力，茲據新任代表人郭文東、王俊力分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面：

一、爭訟概要：

（一）原告原係桃園市○○區戶政事務所（下稱○○戶政）戶籍員，因不服該事務所對伊所評定之民國99年度年終考績，乃依法申訴後向公務人員保障暨培訓委員會（下稱為保訓會）提出再申訴，○○戶政則依保訓會函文要求提出答覆。原告認○○戶政之考績委員會委員即訴外人黃春興、吳信杰2 人就原為伊承辦之桃園市○○區秀才里、瑞坪里（以下分別簡稱秀才里、瑞坪里）門牌拆除、釘掛作業之驗收程序，提供原告未於期限內完成初驗，事後自撰不實之訊息予○○戶政承辦人員填載答覆書，乃對該2 人提起偽造文書之刑事告訴（下稱系爭偵查案件）。案經被告檢察官即訴外人陳美華偵查後，認犯罪嫌疑不足，而於104 年7 月9 日以103 年度偵續一字第54號不起訴處分書（下稱系爭不起訴處分書）對吳信杰、黃春興為不起訴處分，原告不服聲請再議，復經臺灣高等檢察署（下稱高檢署）於104 年10月23日以104 年度上聲議字第8295號處分書駁回確定（下稱系爭駁回再議處分書）。

（二）其後，原告於107 年1 月17日向被告提出申請書（下稱系爭申請書），申請閱覽及複製103 年度偵續一字第54號案件卷宗（下稱系爭偵查案件卷宗）：⑴卷附該署檢察官陳美華審認可資證明原告「未交付門牌給廠商釘掛」之積極直接事證原件。⑵卷附該署檢察官陳美華所為系爭不起訴處分書審認可資證明原告事後自撰門牌查驗內容之秀才里及瑞坪里等2 份門牌驗收紀錄單，且此2 份門牌驗收紀錄單之總欄位右側空白處蓋有「戶籍員鄧雅謙」職名章下半截，並採類似騎縫章功能之門牌驗收紀錄單（與前揭第1點之資料合稱系爭資訊）。案經被告以107 年1 月24日桃檢坤平103 偵續一54字第008689號書函（下稱前處分），依檢察機關律師閱卷要點第2 點規定否准申請。原告不服，訴經法務部107 年6 月27日法訴字第10713503390 號訴願決定（下稱前訴願決定）略以：原告申請提供者，係不起訴處分確定後之卷宗資料，關於其閱覽揭露，現行刑事訴訟法並無特別規定，應回歸檔案法或政府資訊公開法（下稱政資法）之適用，被告自應依檔案法第18條各款、政資法第18條第1 項各款規定審查得否提供，爰將前處分撤銷，由被告於15日內另為適法之處分。嗣被告復以107 年7 月26日桃檢坤平103 偵續一54字第073820號書函（下稱原處分），依檔案法第18條第2 款、第7 款、政資法第18條第6 款及個人資料保護法（下稱個資法）第16條等規定，駁回原告申請，原告不服，復提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

１、原告為系爭偵查案件之告訴人，該案經被告所屬檢察官作成系爭不起訴處分書後，復經高檢署駁回再議而確定，系爭資訊並由被告歸檔在案。原告基於「個人資料查詢」、「事證蹟憑」、「權益保障」、「業務參考」等目的，於107 年1 月17日向被告申請閱覽及複製系爭資訊，經原處分駁回，惟駁回理由核與系爭申請書所載之申請目的不合，且原處分及訴願決定駁回理由亦與檔案法第17條規定不合，並抵觸客觀事實，應予撤銷。

２、原告因遭冒名製作2 紙門牌驗收紀錄、遭偽造戶籍員鄧雅謙職名章、遭偽造公印文等情，因而蒙受重大不白之冤及法律上利益遭受重大侵害，為了解系爭不起訴處分書內容是否真實，遂向被告申請閱覽及複製系爭資訊，被告保管系爭偵查案件全部卷證，並無拒絕公開或不予提供之情形，陳美華檢察官撰寫系爭不起訴處分書，並記載原告「未交付門牌給廠商釘掛，尚非全然無據」等語，卻未明確交代上情之證據究為「實體門牌」抑或「紙本證據」，故自應提供具體明確之證據予原告閱覽。況且，原告對於系爭不起訴處分書聲請再議，系爭駁回再議處分書亦記載「均有相關證據可憑」。然而，原告在偵查過程中已提出相關證據證明伊已經將3,666 片門牌交給廠商釘掛，但依據系爭不起訴處分書及系爭駁回再議處分書所載內容，完全沒有記載原告提出之證據。因此，原告提起本件行政訴訟，係請求閱覽、複製檢察官認定原告未交付門牌給廠商釘掛的證據。

３、另依系爭不起訴處分書記載原告所提出驗收日期為99年12月28日之瑞坪里及秀才里驗收紀錄2 紙，與原告於100 年6 月27日向保訓會提出再申訴書中所檢附該2 件相同內容之驗收紀錄，有所用職章、蓋章位置不同之疑義，但經原告函詢保訓會，保訓會答覆並未將原告所遞送之再申訴書之卷附資料提供給○○戶政，因此該2 紙門牌驗收紀錄上所蓋「戶籍員鄧雅謙」職名章之下半截公印文，涉及偽造原告之職名章，嚴重損害原告法律上之權益，原告自得請求閱覽、檢視相關卷證資料。又被告提供給本院之系爭偵查案件卷宗係9 件9 卷，而上傳至國家發展委員會檔案管理局（下稱檔案局）之數量卻係8 件8 卷，足見系爭偵查案件卷宗之原貌已被破壞，原告業已聲請保全證據，此部分非本院可以審理，故爰請依行政訴訟法第177 條第2 項規定裁定停止訴訟程序，將全案移送臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）。

（二）聲明：

１、訴願決定、原處分均撤銷。

２、被告應依原告之申請，作成准予閱覽及複製系爭申請書如下列申請事項之處分：

⑴系爭偵查案件卷宗所附檢察官陳美華審認原告「未交付門牌給廠商釘掛，尚非全然無據」之證據資料原件。

⑵系爭偵查案件卷宗所附秀才里及瑞坪里之門牌驗收紀錄單原件（該門牌驗收紀錄單之總欄位右側空白處蓋有原告之職名章下半截，原告職名章樣式為戶籍員鄧雅謙，採類似騎縫章功能）。

三、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：系爭偵查案件不起訴處分確定後，關於卷宗資料之閱覽揭露，現行之刑事訴訟法並無特別規定，應回歸檔案法或政資法之適用。本件原告向被告申請閱覽及複製系爭資訊，其性質係具有檔案性質之政府資訊，被告自得按檔案法第1 條、第17條、第18條以及政資法第1 條、第18條第1 項第2 款、第3 款、第4 款、第6 款及第2 項等規定加以審查。本件原告所請求閱覽及複製之系爭資訊，涉及政府機關內部單位之擬稿或其他準備作業，且含有政府機關為管理業務而取得或製作管理對象之相關資料，技術上亦無法加以分離，若予以提供將不無侵害個人隱私或職業上秘密之虞；又原告目前尚有對第三人提起妨害秘密及偽造文書之告訴，正分別由被告以「108 年度他字第5268號」、「107 年度偵字第5205號（被告為孫霖）」偵查中，被告並不清楚是否與系爭偵查案件有關。況且，原告之申請目的僅泛稱「個人或關係人資料查詢」、「業務參考」、「事證蹟憑」、「權益保障」云云，殊難認與公益有關，故被告依前揭相關法律規定不予提供系爭資訊，洵屬有據。再者，原告所申請閱覽、複製蓋有原告職名章下半截之驗收紀錄部分，並不存在於系爭偵查案件卷宗，故原告之申請，亦屬無據。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、爭點：被告以原處分否准原告之申請，是否適法無誤？

五、本院之判斷：

（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有系爭申請書（本院卷第25頁）、前處分（本院卷第27頁）、前訴願決定（本院卷第30至32頁）、原處分（本院卷第35至39頁）、訴願決定（本院卷第53至59頁）、法務部檢察書類查詢系統所列印之系爭不起訴處分書（本院卷第215 至220 頁）等件暨本院依職權調閱之系爭偵查案件卷宗可稽，自堪信為真實。

（二）應適用之法令：

１、按為健全政府機關檔案管理，促進檔案開放與運用，發揮檔案功能，於88年12月15日訂定檔案法（91年1 月1 日施行）。依該法第2 條第2 款規定：「本法用詞，定義如下：……二、檔案：指各機關依照管理程序，而歸檔管理之文字或非文字資料及其附件。……」第17條規定：「申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，各機關非有法律依據不得拒絕。」第18條規定：「檔案有下列情形之一者，各機關得拒絕前條之申請：一、有關國家機密者。二、有關犯罪資料者。三、有關工商秘密者。四、有關學識技能檢定及資格審查之資料者。五、有關人事及薪資資料者。六、依法令或契約有保密之義務者。七、其他為維護公共利益或第三人之正當權益者。」是檔案法業已明定申請閱覽、抄錄或複製檔案，應以書面敘明理由為之，且政府機關之拒絕事由，屬限制權利事項，應有法律依據。政府機關對於依規定申請閱覽、抄錄或複製檔案者，原則應予准許；除有上述法定基於國家安全等得不允檔案申請閱覽、抄錄或複製之正當事由者外，各機關不得無故拒絕，以免損及人民權益。

２、次按政資法制定之目的，在建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與（該法第1 條規定參照）。又「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。十、合議制機關之會議紀錄。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢( 調) 查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢( 調) 查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」亦分別為政資法第3 條、第5條、第7 條第1 項、第9 條第1 項、第18條第1 項所規定。準此，除依政資法第18條規定限制公開或不予提供者外，關於該法第7 條所列舉之政府資訊（除依第18條規定限制公開或不予提供者外），政府機關應主動公開，且具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民對於政府機關於職權範圍內作成或取得之資訊，亦得向政府機關申請提供政府資訊。又此所稱之政府資訊，固不分政府機關係基於公權力行政或私經濟行政而作成或取得，然須係政府機關職權範圍內已作成或取得，而以政資法第3 條規定之方式存在者，始屬該法規範之對象。因此，民眾申請閱覽複製者，無論係檔案法所稱之檔案或政資法所規範之政府資訊，均以該檔案或政府資訊存在為前提，否則倘民眾所申請閱覽、複製之檔案或政府資訊並不存在，政府機關自無從予以准許。

（三）關於原告請求閱覽、複製系爭偵查案件卷宗所附檢察官陳美華審認原告「未交付門牌給廠商釘掛，尚非全然無據」之證據資料原件部分：

１、經查，原告於107 年1 月17日以系爭申請書向被告申請閱覽、複製系爭偵查案件卷宗所附檢察官陳美華審認原告「未交付門牌給廠商釘掛，尚非全然無據」之證據資料原件，惟何謂「檢察官陳美華審認原告『未交付門牌給廠商釘掛，尚非全然無據』之證據資料原件」，原告原係指明請求閱覽、複製之標的為3,666 片門牌，但經本院於108 年10月1 日準備程序期日當庭提示系爭偵查案件卷宗之外觀，不可能存有3,666 片之鋁製門牌後，原告乃稱伊並不清楚該卷宗內是否會有其他書面資料記載該3,666 片鋁製的門牌等語（參本院卷第262 至263 頁）。其後，原告復於本院108 年11月4 日準備程序期日表示其所要閱覽複製之資訊即系爭不起訴處分書所謂「尚非全然無據」之證據（參本院卷第281 頁），但因仍未具體明確，故本院乃以口頭裁定命原告應於7 日內補正，逾期即予以駁回。又原告雖曾聲請訊問作成系爭不起訴處分書之陳美華檢察官與層層簽核之主任檢察官、襄閱主任檢察官、檢察長及作成系爭駁回再議處分之高檢署檢察長王添盛暨被告層層簽核原處分之承辦檢察官、主任檢察官、襄閱主任檢察官、代理檢察長暨法務部訴願審議委員會之10位委員（參本院卷第178 頁、第209 頁、第234 頁），以資證明渠等審認訴之聲明第2 項第1 款之證據資料為何。然查，原告依行政訴訟法第105 條第1 項規定，本應以起訴狀表明起訴之聲明，且該聲明應具體明確，倘原告無從自系爭不起訴處分書之記載明瞭該案承辦檢察官認定該案被告吳信杰、黃春興不構成偽造文書犯嫌之理由，仍可從系爭不起訴處分書所列載之書證或供述證據（詳如後述），得知檢察官心證之大概緣由，而非以聲請訊問承辦檢察官或主任檢察官、檢察長之方式，來確定其請求之事項。是以，原告就此部分之聲請，洵非必要。

２、次查，本院於108 年12月19日行言詞辯論時，再次詢問原告訴之聲明第2 項第1 款所要申請閱覽複製之資訊是否如同被告於108 年7 月25日提出列載證據清單（第3 點除外）之陳報狀（參本院卷第213 至214 頁）所載，然原告則稱該證據清單並無列載訴之聲明第2 項第1 款之證據資料，伊確實不清楚系爭不起訴處分書所載「尚非全然無據」之證據所指為何等語（參本院卷第322 、323 頁），足見原告就其請求之事項於辯論時仍未明確指明，已非合法。

３、再查，經本院審閱系爭不起訴處分書（參本院卷第215 至220 頁）之內容，可知該案承辦檢察官先係依據「有關桃園市門牌拆除、釘掛作業程序及注意事項之通報」（下稱門牌作業程序通報）第4 點規定：「於每個里拆除釘掛結束後2 天內本所責任區同仁須與廠商點交拆除釘掛門牌數量完畢，並繳交部分驗收單予黃股長春興。」認定原告確有義務提出其所負責之責任區驗收單交付該案被告黃春興。又該案承辦檢察官並參酌原告就其指訴黃春興拒收其驗收紀錄一節，並未提出相關事證，且原告其他同仁亦無遭拒收情事，暨揆諸原告於系爭偵查案件101 年1 月4 日偵訊時所提出之驗收日期為99年12月28日之瑞坪里及秀才里驗收紀錄2 紙（下稱系爭驗收紀錄一，參被告100 年度他字第6760號卷第26、27頁，即本院卷第333 、335 頁），及其於100 年6 月27日提出之再申訴書中所檢附之驗收紀錄2 紙（下稱系爭驗收紀錄二，參被告103 年度偵續一字第54號卷第61、62頁，即本院卷第327 、329 頁），原告就其所指訴遭黃春興拒收之驗收紀錄，竟可提出2 種不同蓋章位置之版本等情，因而認為無從認定黃春興確有拒收原告所交付驗收紀錄之情事。再者，該案承辦檢察官復依據敬陽股份有限公司（下稱敬陽公司）交付之瑞坪里、秀才里驗收記錄；○○戶政100 年1 月26日○○市換發瑞坪里暨秀才里門牌驗收處理報告表、100 年1 月20日及1 月27日簽呈暨證人王曉均之證詞，認定原告於門牌釘掛作業初期已認有「不符合」完成驗收及部分門牌尚未釘掛完畢之情形，且嗣後上開門牌釘掛後續作業係轉交由黃春興、王曉均、楊懿瑾組成3 人小組進行補正驗收，並已進行補正驗收完畢，故該案承辦檢察官乃認黃春興辯稱原告係「借故不辦理初驗驗收程序」、「蓄意杯葛門牌釘掛作業進度」、「未交付門牌給廠商釘掛」等語，尚非全然無據。

４、依上可知，系爭偵查案件之承辦檢察官係依據門牌作業程序通報、原告所提出之驗收記錄、敬陽公司交付之瑞坪里、秀才里驗收記錄、○○戶政100 年1 月26日○○市換發瑞坪里暨秀才里門牌驗收處理報告表、100 年1 月20日及同年月27日簽呈暨證人王曉均之證詞等，據此審認黃春興所稱原告「未交付門牌給廠商釘掛」，尚非全然無據。至於該案承辦檢察官認定黃春興所稱原告「未交付門牌給廠商釘掛」，尚非全然無據之心證，乃檢察官基於前揭證據進行推理所為之事實認定，尚不能反面推論必有可資證明原告「未交付門牌給廠商釘掛」之積極直接事證存在。準此，原告未能理解該案承辦檢察官基於前揭事證，得出該案被告黃春興抗辯原告「未交付門牌給廠商釘掛」等語，尚非全然無據之心證緣由，且亦不能認同上開證據可以得出前揭心證，故本院雖命被告列出證據清單，惟原告仍表示該證據清單並無列載訴之聲明第2 項第1 款之證據資料，伊確實不清楚系爭不起訴處分書所載「尚非全然無據」之證據所指為何等語（參本院卷第322 、323 頁）。又本院固然另命被告重新整理1 份證據清單（參本院卷第393至397 頁），但原告仍未具體明確說明其所請求閱覽、複製之事項為何，則本院亦無從依其聲明判准原告之請求。從而，原告請求閱覽、複製系爭偵查案件卷宗所附檢察官陳美華審認原告「未交付門牌給廠商釘掛，尚非全然無據」之證據資料原件，即非有據，應予駁回。

（四）關於原告請求閱覽、複製之驗收紀錄部分：經查，原告關於訴之聲明第2 項第2 款所申請閱覽之標的為秀才里及瑞坪里之門牌驗收紀錄單原件（該門牌驗收紀錄單之總欄位右側空白處蓋有原告之職名章下半截，原告職名章樣式為戶籍員鄧雅謙，採類似騎縫章功能），惟觀諸系爭驗收紀錄一（參本院卷第333 、335 頁），其中主驗人員欄位蓋有原告「戶籍員鄧雅謙」之職名章，其餘欄位均未有其他人員之簽名或蓋章；而系爭驗收紀錄二（參本院卷第327 、329 頁），則係於紀錄驗收人員總欄位右側空白處，蓋有原告之私章，且採類似騎縫章功能，僅有印文下半截。又本院於109 年3 月24日準備程序期日業經被告之同意，提示系爭驗收紀錄一、二予原告閱覽，並曉諭原告系爭偵查案件卷宗內並無原告所申請閱覽之蓋有原告職名章下半截之驗收紀錄，且被告亦稱系爭不起訴處分書記載「職名章下半截」，且「職名章樣式為戶籍員鄧雅謙，採類似騎縫章功能」乙節應係誤載等語，有本院109年3 月24日準備程序筆錄可佐（參本院卷第389 至392 頁）。由此足認，原告所申請閱覽之前揭驗收紀錄，並不存在。原告仍然據以申請，即無依據，應予駁回。至原告固主張系爭不起訴處分書之記載已造成原告之名譽受損，且無法回復等語，然此核為系爭不起訴處分書得否更正，及該誤載是否會影響不起訴處分之結論之問題，核與原告申請閱覽複製之標的應確實存在，否則即無從准許之情形無涉，附此敘明。

（五）原告雖又主張被告提供給本院之系爭偵查案件卷宗係9 件9 卷，而上傳至檔案局之數量卻係8 件8 卷，倘有抽出或隱匿之情形，即屬於檔案法第24條規定之刑事犯罪，足見系爭偵查案件卷宗之原貌已被破壞，原告業已聲請保全證據，此部分非本院可以審理，故爰請停止訴訟程序，將全案移送臺北地檢署等語。但查，本院向被告調閱該署105檔偵1535號檔案卷宗，被告於108 年9 月19日以桃檢東融108 民參13字第011898號函（參本院卷第249 頁）檢送予本院之卷宗共計9 宗（包括103 年度偵續一字第54號原卷1 宗、100 年度他字第6760號影卷1 宗、100 年度交查字第2680號影卷1 宗、101 年度偵字第9784號影卷1 宗、101 年度他字第3358號原卷1 宗、102 年度偵字第1074號原卷1 宗、102 年度偵續字第264 號原卷2 宗、104 年度他字第6416號原卷1 宗），而原告固然提出其至檔案局網站所查詢被告105 檔偵1535號之檔案目錄網路頁面1 紙（參本院卷第237 頁），其上記載之檔案數量為8 卷8 件，核與被告所檢送予本院之檔案數量為9 宗不符。然而，被告已於本院109 年2 月11日準備程序陳稱系爭偵查案件全卷均已提供予本院（參本院卷第378 頁筆錄），且被告所檢送予本院之檔案數量既然多出1 宗，顯然被告所檢送之卷宗並無原告所稱之隱匿問題，即不影響本院為應否准許原告申請閱覽複製之判斷，因此原告據此依行政訴訟法第177 條第2 項規定聲請停止訴訟程序，難認有據，亦併此敘明。

（六）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

六、結論：原處分及訴願決定並無違誤，原告請求撤銷，並請求如訴之聲明第2 項所示，為無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。

臺北高等行政法院第三庭