臺北高等行政法院判決

109年7月2日辯論終結

原告

王李杏

原告

李正德

原告

張仁德

原告

林繼成

共同訴訟代理人

廖年盛 律師

被告

行政院

代表人

蘇貞昌（院長）

訴訟代理人

洪郁惠

訴訟代理人

余佳樺（兼送達代收人）

訴訟代理人

陳學祥

輔助參加人

桃園市政府

代表人

鄭文燦（市長）

訴訟代理人

詹君正

　張允

　林美惠

上列當事人間確認徵收法律關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、爭訟概要：原告之被繼承人李阿癸所有坐落改制前桃園縣大園鄉竹圍段田寮小段517-1 （自517 地號分割）、518-2 （自518 地號分割）、527-4 （自527-1 地號分割）、553 、817-1 （自817 地號分割）、855-2 （自855 地號分割）地號等6 筆土地及同段同小段843 、844 、872 、958 、959 、959-1 、960-1 （自960 地號分割）、960-2 （自960 地號分割）、961-1 （自961 地號分割）、527-1 、535 、613 、613-4 、613-5 （自613-3 地號分割）、828-3 （自828 地號分割）、828-5 （自828-1 地號分割）地號等16筆土地（以下合稱系爭土地），為訴外人交通部民用航空局（下稱民航局）辦理「桃園國際機場後期」及「桃園國際機場勤務道」2 案工程所需用地，前分別奉被告63年11月18日台內地字第610797號函（下稱系爭徵收處分一）及64年2 月17日台內地字第624789號函（下稱系爭徵收處分二）核准徵收（以下合稱系爭2 個徵收案），並經改制前桃園縣政府（103 年12月25日升格直轄市為桃園市政府）即參加人公告徵收，並分別於徵收公告期滿15日內通知發價，因依土地登記簿所載地址通知不到原土地所有權人李阿癸，遂按當時有效即44年3 月19日修正公布之土地法（下稱行為時土地法）第237 條規定將系爭徵收處分一、二之補償費分別提存於臺灣桃園地方法院（下稱桃園地院）提存所，並經該所分別於64年4 月18日、同年月25日以64年度存字第599 號（即系爭徵收處分一之補償費，下稱系爭599 號提存事件）、64年度存字第818 號（即系爭徵收處分二之補償費，下稱系爭818 號提存事件）准予提存，而完成徵收法定程序。茲原告主張系爭2 個徵收案於公告徵收時，未通知系爭土地之所有權人（即李阿癸之繼承人），徵收補償費亦未依規定於公告期滿後15日內發給土地所有權人，依司法院院字第2704號及釋字第110 號解釋意旨，系爭2 個徵收案已失其效力等情，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明：

（一）主張要旨：

１、被告核准徵收系爭土地時，李阿癸早已死亡，故系爭土地之所有權人已非李阿癸，應為其全體繼承人公同共同，惟參加人辦理系爭2 個徵收案時，卻未調取李阿癸之戶籍謄本，亦未通知李阿癸之全體繼承人，而仍通知李阿癸，且通知李阿癸所寄送之地址，又是李阿癸從未設址之桃園縣大園鄉○○村○○00-0號及臺北市○○街30號，於送達不到後，亦未再進一步查明其戶籍謄本，即以送達不到為由，將徵收補償費逕向桃園地院辦理提存。由此可知，參加人於接到被告核准徵收系爭土地之通知時，除未依土地法第227 條第1 項通知真正之土地所有權人外，提存時又以當時已死亡之李阿癸為受取人，故該提存依法亦不生提存之效力，等同未於徵收公告期滿後15日內發補償費給土地所有權人，依司法院院字第2704號、釋字第110 號解釋意旨，系爭2 個徵收案自當時起即已失效。

２、再者，關於系爭599 號提存事件之補償費，參加人於75年間以李阿癸於提存前死亡，提存錯誤為由取回，嗣雖於88年間通知李阿癸之繼承人領取，但該徵收案既早已失效，自不因李阿癸之繼承人於88年間領取其中一部分補償費而生影響。另關於系爭818 號提存事件之補償費，則在李阿癸之繼承人無人知悉之情況下，因逾10年期限未領取而歸屬國庫，故等同未發放給土地所有權人，自不符行為時土地法第223 條第1 項之規定，是其徵收案亦應失其效力。況且，參加人於67年間即已知悉李阿癸在徵收及提存前已經死亡，故參加人當時即已知悉提存錯誤，卻未在知悉後15日內通知李阿癸之繼承人並發給補償費，是系爭2 個徵收案，應已失其效力。

（二）聲明：確認系爭2 個徵收案之徵收關係均不存在。

三、被告答辯及聲明：

（一）答辯要旨：

１、系爭土地於63年、64年間奉准徵收時，土地登記簿記載之所有權人李阿癸之住址分別有「臺北州海山郡○○○○○○○○○00○地」及「臺北市○○街」，參加人依該登記簿住址辦理通知無法送達後，遂依行為時土地法第237 條規定，將未能通知送達之相關資料正本分別送請桃園地院提存所辦理提存，復經該提存所以系爭599 號、818 號提存事件准予提存，完成徵收程序，依行為時土地法第227條、第237 條、土地法施行法第56條等規定，並無違誤。

２、系爭2 個徵收案之補償費，需用土地人民航局均於奉准徵收後即撥交至參加人指定之臺灣土地銀行桃園分行之徵收補償專戶內，參加人亦依規定於徵收公告期滿15日內通知所有權人領取徵收補償費，惟因年代久遠，相關之通知函文均已逾檔案保存期限，業已銷毀，僅存64年4 月25日桃府場執組（用）字第021651號函（即桃園國際機場勤務道第一次發價通知）可稽。又李阿癸應領取之徵收補償費因處所不明，通知不到無法領取，參加人乃依規定提存於桃園地院提存所，並經准予提存，是徵收之效力已告確定。參照司法院院字第2704號及釋字第110 號解釋及最高行政法院97年2 月份庭長法官聯席會議決議，系爭2 個徵收案並未失其效力。

３、有關原告主張參加人以錯誤地址辦理提存，及提存時以已死亡之李阿癸而非以李阿癸之全體繼承人為受取人，依法不生提存效力等節，前曾經本院99年度訴字1311號判決審理後，認原告之主張並無理由，則原告再以相同理由主張系爭2 個徵收案之法律關係不存在，應有未洽。

（二）聲明：原告之訴駁回。

四、參加人陳述意見略以：

（一）李阿癸雖於59年1 月10日死亡，惟其繼承人遲至83年12月29日始辦理繼承登記，故參加人依行為時土地法施行法第56條規定，按「登記簿地址」通知土地所有權人領取補償費，並無違誤。

（二）系爭第599 號提存事件之徵收補償費，原提存金額為新臺幣（下同）121,764.9 元，74年間因資料變更，需取回原提存物地價補償費52,624元，嗣並經參加人申請取回（桃園地院74年度取字第419 號）。又參加人係於75年間始知提存物受取人李阿癸早已於提存前死亡，因提存有誤，故參加人申請取回地價補償費加計利息共計83,079.9元（桃園地院75年度取字第252 號），嗣並由李阿癸之繼承人於87、88年間全數領訖在案。另系爭818 號提存事件之徵收補償費，原提存金額為595,490.3 元，因欠繳田賦實物等245,942 元，參加人遂於74年7 月3 日向桃園地院取回（74年度取字第847 號）代為扣繳，餘款計349,548.3 元及利息118,679 元續存，經提存10年期滿未領取，已由提存所依提存法第11條第2 項規定歸屬國庫等語。

五、爭點：系爭徵收處分一、二有無因系爭土地登記名義人李阿癸已死亡而影響其合法性？或因參加人未於公告期滿後15日內發給徵收補償費，致失其效力？

六、本院之判斷：

（一）前提事實：前揭爭訟概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有李阿癸之繼承系統表【被告所檢附之內政部借調文件卷（下稱調借卷）第41頁】、所有權人李阿癸（亡）被徵收土地分割對照表【參加人108 年10月31日府地權字第1080260990號函覆內政部所檢附之資料卷（下稱參加卷）第8 頁】、系爭徵收處分一、二（參加卷第9 至10頁）、臺灣省政府64年2 月22日府民地丁字第17688 號函（參加卷第11頁）、參加人63年12月18日桃府場執組（用）字第106308號及64年3 月14日桃府場執組（用）字第020275號公告徵收（參加卷第12至13頁）、系爭土地登記簿謄本（參加卷第14至61頁）、64年4 月18日64年度存字第599 號及64年6 月25日64年度存字第818 號提存書（參加卷第62至63頁）、74年度取字第847 號及75年度取字第252 號取回提存物請求書（本院卷第35至38頁）在卷可稽，自堪信為真實。

（二）按現行有效之土地徵收條例係於89年2 月2 日公布施行，在此之前關於土地徵收之依據、程序、補償等，悉依土地法為主要之法源依據。查系爭徵收處分一、二分別為行政院於63年11月18日、64年2 月17日所作成，故關於系爭徵收處分一、二之爭議自應以當時有效即44年3 月19日修正公布之土地法為依歸，合先敘明。

（三）次按行為時土地法第208 條第2 款規定：「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定，徵收私有土地。但徵收之範圍，應以其事業所必需者為限。……二、交通事業。……」第222 條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由行政院核准之。……二、舉辦之事業屬於中央各院部會直接管轄或監督者。……」第225 條規定：「行政院或省政府於核准徵收土地後，應將原案全部令知該土地所在地之該管市縣地政機關。」第227 條規定：「（第1 項）市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。（第2 項）前項公告之期間為30日。」第233 條本文規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236 條規定：「（第1 項）徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。（第2 項）前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第237 條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費，遇有左列情形之一時，得將款額提存待領。一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」由此可知，舉辦之事業屬於中央各院部會直接管轄或監督者，為興辦事業需要，得報請被告核准徵收私有土地，被告於核准徵收土地後，則應令知該土地所在地之該管市縣地政機關辦理公告，並發給補償費，此乃徵收應踐行之法定程序，且徵收處分係以公告之方式對外發生效力，亦先敘明。

（四）再按我國土地所有權制度採登記主義，經土地總登記後，土地權利關係即屬確定，所有權經變更時，依行為時土地法第72條及第73條之規定，應由所有權人聲請土地權利變更登記。又行為時土地法第228 條規定：「被徵收土地之所有權未經登記完畢者，土地他項權利人應於前條公告期滿後30日內，向該管市縣地政機關聲請將其權利備案，土地所有權已經登記完畢者，其他項權利以公告屆滿之日土地登記簿所記載者為準。」此規定在於便利徵收機關執行徵收，得不經調查，逕以土地登記簿所記載之名義人為準，即以該名義人為他項權利人之代稱，對之進行徵收法定程序。此雖係就他項權利之變更不申辦變更登記之情形所為之規定，然於土地所有權變更不依規定申辦變更登記之情形，實相類似，應類推適用，此觀諸行為時即35年4 月29日修正公布之土地法施行法第56條規定：「依土地法第227 條所為通知，應照左列之規定：一、被徵收土地已登記者，依照登記總簿所載之土地所有權人及土地他項權利人姓名、住所，以書面通知。二、被徵收土地未經登記者，應以所在地之日報登載通知7 日。」亦得資印證。基上，徵收機關辦理本件土地徵收，逕以土地登記簿所記載之名義人為被徵收土地所有權人，對之進行徵收法定程序，不因登記名義人已死亡而影響其合法性（最高行政法院104 年度判字第395 號判決參照）。

（五）經查，系爭土地為民航局辦理「桃園國際機場後期」及「桃園國際機場勤務道」2 案工程所需用地，前分別經被告以系爭徵收處分一、二核准徵收，嗣經參加人公告徵收，並分別於徵收公告期滿15日內通知發價等情，業如前述。又系爭土地原所有權人為李阿癸，李阿癸於59年1 月10日死亡，然其繼承人並未辦理繼承登記，故參加人於63年、64年辦理系爭土地徵收時，土地登記簿記載之所有權人仍為「李阿癸」等情，亦有李阿癸之戶口名簿（參本院卷第17頁）、繼承系統表（參調借卷第41頁）、系爭土地登記簿（見參加卷第14至61頁）在卷可稽。是以，參加人仍列李阿癸為被徵收土地所有權人，對之進行徵收法定程序，依前揭說明，並無違誤，原告主張李阿癸於徵收前已經死亡，其繼承人均未收受被告核准徵收系爭土地之通知云云，並不會影響系爭徵收處分一、二之合法性。

（六）原告雖稱：參加人在辦理徵收程序時，並未調取李阿癸之戶籍謄本，且通知李阿癸所寄送之地址，又是李阿癸從未設址之桃園縣大園鄉○○村○○00-0號及臺北市○○街30號，於送達不到後，即以送達不到為由，將徵收補償費逕向桃園地院辦理提存。由此可知，參加人係以當時已死亡之李阿癸為受取人，依法自不生提存效力，且等同未於徵收公告期滿後15日內發補償費給土地所有權人，是該系爭2 個徵收案自當時起即應失其效力等語。惟查：

１、按因交通事業需用之必要，國家得徵收人民之土地，並依法給予合理之補償，且應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給，前固已述及。然需用土地人經主管機關核准徵收，其目的在於取得人民之土地以供公用，而需用土地人已將其應補償地價及其他補償費額，繳交直轄市或縣（市）地政機關，而徵收之補償機關，已於徵收公告期滿15日內，依規定通知法律上之領取權人，使之處於隨時可領取之狀態，即合於行為時土地法第233 條所規定「應於公告期滿後15日內發給」之意旨，且對於原土地所有權人之財產權，已有必要之保障。又就此需用土地未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，並非當然致徵收土地核准案失其效力，此觀司法院釋字第110 號解釋舉出有「對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定」、「經土地所有人同意延期繳交有案者」等得阻卻徵收失效之事由，無非基於其非屬主管地政機關之遲延，不可歸責於主管地政機關，且徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於主管地政機關之事由，致未於法定期間發給補償地價或其他補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果（最高行政法院109 年度判字第235 號判決參照）。準此，主管地政機關於法定期間內通知應受補償人領取補償地價或其他補償費，應受補償人因自己之事由不前往領取，或因其他事由而無法送達領取補償之通知，致補償地價或其他補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於主管地政機關之事由，自得阻卻徵收失效之效果。再者，「土地法第233 條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237 條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。」乃係最高行政法院97年度2 月份庭長法官聯席會議決議所統一之見解。

２、系爭徵收處分一、二經被告核准後，乃由參加人依行為時土地法第227 條規定辦理公告，並通知土地所有權人李阿癸領取徵收補償費。又因系爭土地於63年、64年間奉准徵收時，土地登記簿記載所有權人李阿癸之住址分別有「臺北州海山郡○○○○○○○○○00○地」及「臺北市○○街」，而因上開地址缺乏具體之門牌號碼或地址老舊，無法反應現今門牌編定，因此無法合法送達領取徵收補償之通知，參加人遂依行為時土地法第237 條規定，將未能送達通知之相關資料送請桃園地院提存所辦理提存，復經該提存所分別於64年4 月18日、64年6 月25日以系爭599 號、818 號提存事件准予提存等情，有系爭土地登記簿（見參加卷第14至61頁）、臺灣省政府63年11月19日府民地丁字第124096號函（參調借卷第43至45頁）、參加人63年12月18日桃府場執組（用）字第100693號函及63年12月18日桃府場執組（用）字第106308號公告（參調借卷第47至51頁）、臺灣省政府64年2 月22日府民地丁字第17688 號函（參調借卷第53至55頁）、參加人64年3 月14日桃府場執組（用）字第020275號函、64年4 月25日桃府場執組（用）字第021651號函、64年5 月29日桃府地用字第042819號函（參調借卷第57至67頁）附卷可佐。

３、原告固主張參加人在辦理徵收程序時，並未調取李阿癸之戶籍謄本，以資作為合法送達徵收補償通知之依據等語。然而，參加人陳稱：「早期因為並沒有電腦化，全部都是人工查詢，戶政機關要去倉庫內翻找，不一定找得到，如果回答沒有就沒有辦法繼續查下去，參加人就依據登記簿完成徵收程序；早期的登記簿並沒有記載身分證字號，到60幾年起才開始有登記身分證字號，基本上就是依據姓名及設籍的地方查詢；徵收清冊記載是什麼地址，就會按照該地址為通知。」（參本院卷第141 頁）。又確認法律關係不存在之訴，如被告主張其法律關係存在時，固應由被告負舉證責任，然所謂「證據」，並不以直接證據為限，尚包括間接證據。而是否已盡舉證責任，應視個別事件情形之不同而為具體之認定。本件原告係於108 年9 月27日提起本件確認徵收法律關係不存在之訴訟（見本院卷第11頁收文章），距63、64年間徵收當時，已時隔40幾年之久。徵收機關於徵收執行達40幾年後，徵收時之資料多逾檔案保存期限而已銷燬，或因保存不易而佚失，當時辦理徵收之人員及當事人亦難以通知到場作證，要求徵收機關於40幾年後，舉證其當時已合法踐行徵收及補償程序，在客觀上舉證有其困難。對於此種年代久遠之訴訟，若以嚴格之採證標準，則許多無資料可查之徵收處分，勢將被認定無效或失效，就「公益」與「被徵收人民所為特別犧牲」二者加以權衡，就徵收機關有關徵收程序、補償方式適法等待證事實，所為之舉證，不宜採過於嚴格之認定標準，以避免過度認定徵收無效或失效，有害及公益。是以，當事人雖無法提出直接證據以資證明待證事實，然由其他間接證據，於不違反經驗及論理法則下，足認有此事實存在時，於證據法則亦非有違。本件由系爭土地登記簿之內容，完全無法知悉李阿癸之年籍資料、正確住所及死亡與否之訊息，則李阿癸死亡之事實，自非行政機關即參加人於辦理徵收程序時所得知悉。原告及其他繼承人於李阿癸死亡後，未積極就土地登記事項辦理變更所有權人之記載，是本件縱有如原告所稱未能通知發給補償費之情事，亦屬可歸責於原告及其他繼承人之事由，而非可歸責於參加人，縱未辦理提存，仍有阻卻徵收失效之效果。至參加人嗣以系爭土地之徵收補償費有行為時土地法第237 條所定之情形而將之提存，縱有不應提存而提存，不生提存之效力，然此並不影響參加人已於15日內通知發放補償費之事實，自不生徵收失效之結果。

４、況且，系爭599 號提存事件原提存之金額為121764.9元，嗣因參加人面積計算錯誤，故向桃園地院提存所請求取回部分款項，復因參加人發現李阿癸於提存前已經死亡，提存出於錯誤，遂於75年1 月27日取回餘款83,079.9元，並按李阿癸繼承人之應繼分核發完畢等情，有系爭599 號提存事件之提存書及提存通知書、中正機場徵收土地補償地價清冊關於系爭599 號提存事件提存款項如何提存、取回、核發過程暨李阿癸之繼承人簽收之紀錄、桃園地院75年度取字第252 號取回提存物請求書附卷可稽（見本院卷第31至32頁、調借卷第75至77頁、第79至95頁）。由此可知，關於系爭徵收處分一之徵收補償費業經李阿癸之繼承人領取完畢，並無原告所稱因未核發補償費致失其效力之情形發生。至於系爭818 號提存事件原提存之金額為595490.3元，嗣參加人因李阿癸欠繳田賦實物等，而取回245,942 元，餘款349,548.3 元則予續存，其後，該提存事件之提存金額因10年期滿而歸屬國庫等情，則有系爭818 號提存事件之提存書、74年度取字第847 號取回提存物請求書在卷可憑（參本院卷第33至36頁）。復參諸參加人陳稱：系爭818 號提存事件所涉及之土地，其登記簿上所記載之地址均為臺北市○○街，因○○街與李阿癸之繼承人間找不到關聯性，故無法處理等語（參本院卷第141 頁）。因此，李阿癸之繼承人最終無法領取系爭818 號提存事件提存之補償款，實因李阿癸之繼承人在當時無法證明其等為李阿癸之繼承人，致參加人無法按系爭599 號提存事件之處理方式，將提存金額取回核發予李阿癸之繼承人。又系爭818 號提存事件之提存書為何會記載受取人之住址為：「臺北市○○街00號」，實因年代久遠，相關資料均已銷毀，此有桃園地院95年4 月10日桃院木（64）存字第818號函可佐（參調借卷第221 頁），故已無從考據，惟此住所之記載，縱有錯誤，依前揭說明，仍不生徵收失效之結果。

（七）原告固又稱：參加人至遲於67年間即已知悉李阿癸於徵收、提存前已經死亡之事實，故參加人當時已知提存錯誤，卻未在知悉後15日內通知李阿癸之繼承人並發給補償費，是該2 個徵收案，應屬失效等語，並提出參加人67府地用字第102389號函為據（參本院卷第153 至154 頁）。但查，如前所述，李阿癸死亡之事實，既非參加人於辦理徵收程序時所得知悉，而有阻卻徵收失效之效果，且不因參加人所辦理之提存不生提存之效力，而影響參加人已於15日內通知發放補償費之事實。是以，縱參加人於67年間即已知悉李阿癸於徵收、提存前已經死亡之事實，且未積極尋找李阿癸之繼承人，亦不會導致徵收失效之結果。是以，原告以上開事由主張系爭2 個徵收案已失其效力云云，即非可採。

（八）綜上所述，系爭徵收處分一、二並未因李阿癸之死亡而受影響，且亦未因參加人向桃園地院提存補償款時，李阿癸已經死亡，提存之效力有所疑義，而致生徵收失效之結果。從而，原告訴請確認系爭2 個徵收案之徵收關係均不存在，即無理由，應予駁回。

（九）本件判決基礎已經明確，兩造其餘的攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。

七、結論：原告訴請判決如其聲明所示，並無理由，應予駁回。訴訟費用由原告負擔。

臺北高等行政法院第三庭