臺北高等行政法院簡易判決

原告

甲○○

訴訟代理人

吳金棟律師

被告

新竹縣環境保護局

代表人

巫健次（局長）

上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服新竹縣政府中華民國96年6 月21日第000000-0號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

一、程序說明：本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）7 萬8 千元，係在20萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款、第2 項規定及司法院民國（下同）92年9 月17日（92）院臺廳行一字第23681 號令，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。

二、事實概要：被告於95年6 月15日接獲新竹縣竹東派出所通報坐落竹東鎮○○○段7-2 、7-13、7-14地號土地( 下稱系爭土地) 遭棄置廢棄物，經被告派員前往稽查，原告為系爭土地之所有權人，依法應負有清除之責，被告遂以95年6 月28日環業字第0950014531號函通知原告限期於95年7 月12日前清理完竣，惟被告於95年7 月20日、95年9 月8 日、95年9 月12日及95年9 月26日等日期前往複查時，發現原告未依限清理完竣，有違反廢棄物清理法第11條第1 款規定之情事，爰依同法第50條規定，按日分別處原告罰鍰6 千元，共計24 ,000 元，原告不服，提起訴願，經新竹縣政府訴願審議委員會決定撤銷原處分，另為適法之處分，被告於函請行政院環境保護署解釋後，除另於96年2 月14日環業字第0960003940號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、第0000000000號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、第0000000000號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、第0000000000號（裁處書編號：第00-000-000000 號）為按日處原告6 千元罰鍰處分外，復於96年4 月17日起至96年5 月3 日止不定期至現場稽查共計9 日，原告仍無任何清除或改善情形，有違反廢棄物清理法第11條第1 款規定之情形，被告乃依同法第50條規定，按日處原告6 千元罰鍰，作成96年4 月20日環業字第0960008471號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96 年4月24日環業字第0960008876號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年4 月26日環業字第0960009099號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年4 月27日環業字第0960009174號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年4 月30日環業字第0960009295號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年5 月2 日環業字第0960009559號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年5 月3 日環業字第0960009870號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年5 月4 日環業字第0960009964號（裁處書編號：第00-000-000000 號）、96年5 月7 日環業字第0960010075號（裁處書編號：第00-000-000000 號），以上13件處分，共計處原告罰鍰78,000元( 下稱原處分，詳如附表所示) ，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

三、兩造聲明：

㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。

㈡被告聲明求為判決：

⒈原告之訴駁回。

⒉訴訟費用由原告負擔。

四、兩造之爭點：

㈠原告主張之理由：

⒈程序部分訴願決定機關新竹縣政府於96年1 月15日以第000000-0號訴願決定書明確指示被告應查證下列事實: ①對於原告「主動通報其所有土地遭官德水傾倒廢棄物」，且已對所有土地「加設圍籬」等作為，是否已盡排除危害之可能？②原告是否符合廢棄物清理法第11條之改善責任？③其行政處分如何方屬合於法規？被告並未經調查或為其他行為（如勘驗、傳喚當事人等），又自96年2 月14日起至96年5月7 日止連續科處每次罰鍰6 千元之行政處分。自形式上觀察，原處分應非「適法處分」，如被告於「欠缺新事實或新證據」下，仍為相同處分，誠屬違法，而非適法處分。

⒉實體部分原告已盡廢棄物清理法上之防護義務，設置圍籬多處，使一般車輛無法進出，防止他人任意入內傾倒廢棄物，並在各圍籬上面，以鮮紅字體書明警告語句略以「禁止進入傾倒廢棄物、違者送警法辦」等。就土地所有人「應盡防護義務」之標準檢視：已盡相當之維護措施及作為義務，使意圖侵入濫倒廢棄物之人無法以運輸車輛駛入。原處分及訴願決定未考量原告已經主動提供違反廢棄物清理法之行為人係官德水之具體事證不顧，僅從形式認定原告以土地所有權人地位，亦得依據廢棄物清理法為處罰，似與事實不合，亦違反「侵權行為人責任」之法理。

⒊法律適用廢棄物清理法第11條各款科處罰鍰：限於指「地方行政機關指定清除區域內」始有適用，如其指定清除區域外，則無適用之。本件系爭土地是否「經新竹縣政府芎林鄉公所」指定及公告為指定清除區域程序？已有可議。

㈡被告主張之理由：

⒈按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。…」「有下列情形之一者，處1千2百元以上6千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。…」廢棄物清理法第11條第1 款及第50條第1 款定有明文。

⒉惟⑴本案事實欄所述前4 件經訴願審議機關撤銷後，被告已依訴願決定意旨函請行政院環境保護署解釋，釐清法令適用疑義，原告違法事實明確足以認定始另為處分，亦經訴願審議機關認為合法而為「訴願駁回」之決定，足以證明。⑵查95年6 月16日下午2 點50分原告至被告陳述其所有土地自94年底遭傾倒廢棄物，垃圾似乎來自三重市，約200 餘車，由官姓人士（不知名）以收費方式引進並傾倒廢棄物，被告當場即囑咐原告善盡土地管理之責，儘速清除並做好防護圍離措施，不得再有被傾倒情事，惟原告陳述希望捉傾倒垃圾之人，並拒絕於稽查紀錄上簽名，有稽查紀錄可稽（詳如附件2 ）。且原告係被告於95年6 月28日函文通知限期清除後，方於95年8 月9 日向新竹地方法院提出竊佔告訴。顯見原告所為皆為事後之補救，對於其因疏於管理致其土地遭人傾倒廢棄物之事實，仍難辭其咎。⑶系爭遭人傾倒廢棄物之土地，迄今仍未加設圍籬加強土地所有人應負管理之責，有歷次稽查照片可稽（詳如附件3 ）。原告為脫罪不惜偽造文書，竟於鄰地國有財產局所加設之圍籬前拍照附於訴狀內訴稱自己土地已加設圍籬，企圖矇騙，此有國有財產局台灣中區辦事處新竹分處來函表示為免本案附近之國有土地亦遭人繼續傾倒廢棄物，已於96年3 月19日委請廠商設置鐵皮圍籬，並檢附現場拍攝照片7 幀（詳如附件4 ），該照片與原告所附照片地點完全相同，更甚者，警告標語亦為該處所設並有署名（同附件4 ），竟然原告仍稱其所為（詳起訴狀第3 頁及證4、證5 照片）。⑷次查高雄高等行政法院95年簡字第408號判決「…觀諸首揭廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。…」可茲參照。顯見廢棄物清理法第11條第1 款、第50條第1 款之規定，係基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。是以，本案原告土地遭人傾倒廢棄物，其雖非行為人，也未同意傾倒，並主動通報，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。⑸按行政罰法第7 條規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」其立法理由係認為違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，從而行政機關對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由裁處機關負證明行為人有故意或過失之舉證責任。然細觀廢棄物清理法第50條第1 款文義，可知行為人具有故意或過失否，應審究其對於「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。」構成要件有無認識，無須審究其對於違法傾倒之事實有無認識。蓋土地所有人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者，應認為已該當廢棄物清理法第50條第2 款要件，可知廢棄物清理法有意區分「不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物」及「違反第12條之規定」兩者（詳見附件5 行政院環保署96年1 月31日環署廢字第0960004566號解釋函）。因此，本案被告於95年6 月28日環業字第0950014531號函限原告於95年7 月12日前清理完竣，原告不依第11條第1 款規定清除，即已該當廢棄物清理法第50條第1 款之行政罰要件。

⑹復查廢棄物清理法第11條所指為位指定清除地區以內者，方屬由執行機關清除，本案係為私人土地，顯而易見非屬執行機關清除地區，自適用第11條第1 項各款規定，不論是否在指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，如不為清除，即屬行政罰法第3 條規定所稱「違反行政法上義務之行為人」，從而執行機關予以裁罰自屬適法。⑺末查本案遭棄置廢棄物之土地，位於新竹縣主要河川頭前溪流域水污染管制區內且其下游有飲用水取水口，提供新竹縣市民眾民生用水，該地遭棄置大量廢棄物，致飲用水水源有污染之虞，顯屬與公共衛生有關，原告既為土地所有人，已符合首揭法律規定之構成要件，又依現場遭棄置大量廢棄物之情形，顯非短時間所為，原告對其土地怠於注意或疏於管理致遭棄置大量廢棄物，事實明確，依廢棄物清理法第11條第1 款規定負有清除之責任，經被告多次通知限期清除，原告皆置之不理，影響環境衛生至鉅，為促其儘速清理、改善，依廢棄物清理法第50條第1 款規定處以最高額罰鍰並限期清除，逾期未完成清除按日連續處罰，依法有據，並無違法，原告主張顯無理由，請判決如被告之聲明。

五、得心證之要領

㈠按「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。二、…。」、「有下列情形之一者，處1 千2 百元以上6 千元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1 款至第7 款規定清除一般廢棄物。二、…。」廢棄物清理法第11條第1 項及第50條分別定有明文。

㈡首開事實欄所述之事實，有照片、地籍圖謄本、新竹縣環境保護局稽查工作紀錄、95年6 月28日環業字第0950014531號函等件，在原處分卷可稽，為可確認之事實。原告既為土地所有人，依法負有清除之責任，經被告通知原告限期清除，屆期均未清除，影響環境衛生至鉅，有違反廢棄物清理法第11條第1 款規定之行為甚明，被告依同法第50條規定，裁處原告罰鍰( 違反時間、地點及處分書字號均詳如附表所示)，於法尚無不合。

㈢原告雖主張其設置圍籬多處，防止他人任意入內傾倒廢棄物，已盡廢棄物清理法上之防護義務，且主動提供違反廢棄物清理法之行為人係官德水之具體事證，原處分仍科處原告罰鍰違反「侵權行為人責任」之法理。惟按，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，主管機關得裁處土地所有權人、管理人及使用人罰鍰，並令限期改善，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此觀前揭定自明，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理若合符節。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許，因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任自不待言，而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責，例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」（參見黃啟禎，干涉行政法上責任人之探討，收錄於當代公法新論（中），翁岳生教授七秩誕辰祝壽論文集，二ＯＯ二年七月，頁二九五以下；及李惠宗，行政法要義，八十九年九月初版，頁五一Ｏ）。又狀態責任之課與，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務（參看德國基本法第十四條第二項），承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課予更屬維護土地環境不可避免之手段。經查，系爭土地位於新竹縣主要河川頭前溪流域水污染管制區內，其下游有飲用水取水口，提供新竹縣市民眾民生用水，該地遭棄置大量廢棄物，致飲用水水源有污染之虞，顯與公共衛生有關，原告係系爭土地之所有權人，為原告所是認( 見起訴狀第3 頁第5 行) ，縱令原告主張傾倒廢棄物者另有他人為真實，仍無礙其依法應負清除廢棄物之責任，亦不因原告有無設置圍籬防範，而認已盡依法清除廢棄物之責任。是原告主張，均非可採。

㈣次查，被告已就「原告對掩埋及堆置於其土地上下之廢棄物，不僅未為任何改善或清除作為，亦無加設圍籬等防範措施，對被告限期清除或處理之處分亦消極不作為」等訴願決定機關新竹縣政府於96年1 月15日以第000000-0號訴願決定指摘事項查明，並提出照片為證。另就原告對不清除廢棄物有無故意或過失之認定，亦經行政院環境保護署96年1 月31日環署廢字第0960004566號函釋明在案。再者，系爭土地係私人土地，應由土地所有權人、管理人或使用人負清除責任，已如前述，此與廢棄物清理法第11條規定「指定清除地區以內者」係由執行機關清除之情形，並不相同。準此，系爭土地是否在指定清除地區內，不影響原告違規行為之成立。

六、綜上，原告所訴各節，均非可採。原處分以原告違反廢棄物清理法第11條第1 款規定，依同法第50條規定，裁處原告罰鍰( 違反時間、地點及處分書字號均詳如附表所示) ，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法98條第1項前段、第233條第1項，判決如主文。