臺灣桃園地方法院103年度簡字第169號

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　103年度簡字第169號

　　　　　　　　　　　　　　　　　　 105年4月7日辯論終結

原告

李永興

訴訟代理人

康英彬律師

被告

桃園市政府

代表人

鄭文燦

訴訟代理人

吳珮貞

訴訟代理人

張訓嘉律師

訴訟代理人

何嘉昇律師

上列當事人土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署103 年11月11日環署訴字第0000000000號訴願決定（原處分案號為被告103 年5 月1 日府環水字第0000000000號處分），提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

壹、管轄程序部分按下列各款行政訴訟事件，除本法別有規定外，適用本章所定之簡易程序：因不服行政機關所為新臺幣40萬元以下罰鍰處分而涉訟者，為行政訴訟法第229 條第1 項、第2 項第2 款所明定，是本案原告爭訟之訴訟標的罰鍰金額既在40萬元以下，自應適用簡易程序，合先敘明。

貳、程序及實體部分

一、事實及爭訟概要：

㈠緣坐落於桃園縣蘆竹鄉（現改制為桃園市○○區○○○段○000地號（原屬福興段第4地號）之土地（下稱系爭土地），係訴外人何順昌等人所有，屬一般農業區，使用類別地為農牧用地。被告認原告係系爭土地之土地使用人，而該土地於93年5 月12日經被告以府環水字第0000000000號函公告為土壤污染控制場址、於94年1 月28日以府環水字第0000000000號函公告為土壤污染管制區，並於102年11月7日以府環水字第0000000000號公告增列管制面積，原告即為土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第2 條第19款所定義之污染土地關係人。再原告前因違反土污法第17條第2 項第2 款之規定，被告已於102 年8 月20日以府環水字第0000000000號函檢送裁處書（編號：00-000-000000 ），依同法第40條第2 項規定裁處罰鍰新臺幣（下同）15萬元整，並限於103 年3 月1 日內改善完成，屆期未完成改善者，按次處罰。案經被告所屬環保局（下稱環保局）於103 年3 月7 日至現場進行複查作業，現地有舖設水泥及搭建鐵皮屋等情事仍未完成限期改善，故原告違反土污法之事證明確，乃於103 年5 月1 日，依土污法第40條第2 項之規定，以府環水字第0000000000號裁處書裁罰原告罰鍰30萬元及處環境講習4 小時，並限於103 年8 月7 日前改善完成，屆期未完成改善者，按次處罰（下稱原處分），該處分並已於103 年5 月7 日送達原告，由原告本人親收在案。

㈡嗣原告對於上開原處分不服，乃委請呂宏仁議員向被告要求召開第一次協調會，並於103 年6 月9 日向被告提出陳述書，嗣又於103 年8 月6 日經被告向行政院環境保護署（下稱環保署）提出訴願書，惟環保署認原告已於103 年5 月7 日合法收受原處分書，扣除在途期間3 日，原告最遲應於103年6 月9 日（星期一）前提起訴願，惟訴願人遲至103 年8月6 日始經由被告提起訴願，已逾法定30日不變期間；且原處分亦無明顯違法或不當之處，遂於103 年11月11日，依訴願法第77條第2 款前段之規定，以環署訴字第0000000000號訴願決定書為「訴願不受理」之決定（系爭訴願決定），該訴願決定書並於103 年11月12日合法送達原告，原告對此訴願決定仍有不服，即於103 年12月29日向本院提出行政訴訟。

二、原告主張：

㈠被告係認原告為系爭土地之土地使用人，而該土地於93年5月12日業經被告公告為土壤汙染控制場址，且於94年1 月28日公告為土壤汙染管制區，並於102 年11月7 日公告增列管制面積，且認原告前因違反土污法第17條第2 項第2 款之規定，經被告於102 年8 月20日裁罰15萬元整，並限於103 年3 月1 日改善，然經環保局於103 年3 月7 日至現場進行複查作業，現地有鋪設水泥及搭建鐵皮屋等情事仍未完成限期改善，遂依土污法第17條第2 項第2 款、環境教育法第23條第2 項第2 款之規定以原處分裁罰原告罰鍰30萬，嗣原告因不服原處分，而於收受原處分裁處書後，確有於30日內提起訴願，該訴願程序自屬合法。

㈡又被告於103 年3 月7 日至系爭土地進行復查作業時，即已向原告表示「現地有鋪設水泥及搭建鐵皮屋等情事，仍未完成限期改善，違反土污法明確，依法執行按次處罰30萬元，並限於103 年8 月7 日前改善完成，屆期未完成改善者，按次處罰」，原告於當日知悉後，乃拒絕於記錄表簽名，並於103 年4 月14日繕具「訴願書」向被告提出訴願，可知原告始終有訴願之意思表示。嗣原告收受原處分書後，原告不服，即先如—般民眾做法，尋求民意代表協助，故原告約於5月間由「呂宏仁縣議員」邀集被告所轄環保局於桃園縣議會召開第一次協調會，當時並有做成會議記錄可稽，復有「呂宏仁縣議員」得以為證。再原告另於103 年5 月18日委請他人撰寫「申訴書」，並自行將「申訴書」送至被告一樓收發送件提出申訴（但因原告不諳程序，故僅送一份而未請收發於影本蓋印留存），是原告確已於合法訴願期間提出訴願。退步言之，倘被告否認有收受此「申訴書」，然原告嗣亦於103 年6 月9 日再度對系爭裁罰書向被告提出「陳情函」，此亦經被告自承收受在案，足認原告確於期限前提出合法之訴願程序。而該等申訴書、陳情函，雖未以「訴願書」之名義為之，然此係因一般民眾不諳法律規定所致，自不能僅因未記載正確文件之名稱，即認該訴願不合法。況被告在提出予訴願機關之相關原處分卷資料中，竟漏未提出原告所提出之上開陳情函，致訴願機關無從審酌該資料，亦有不當。

㈢另按「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正」，此為訴願法第62條所明定。是上開由原告自書之「申訴書」或「陳情函」，非僅單純之言詞提出訴願，而係以書面為之，倘上開書面有不符程式之情形，則被告自應依上開法條所定通知原告補正，基於憲法保障人民訴訟權利，訴願決定機關自不得於原處分機關即被告「未依法命原告補正下」，率以程序為由駁回原告之訴願。

㈣第按「訴願人在第14條第1 項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書」，此為訴願法第57條所明定。查原告乃一介平民，不諳法律，故於接奉系爭裁罰書後，認裁罰錯誤侵害個人權益而不斷向桃園縣政府提出申訴或陳情，核其目的無非不服遭裁罰，而尋求撤銷此不利之處分，此細究陳情書理由第2 點所載「使用之農業用地，使用人僅鋪設水泥並無製造汙染或種植任何產品、食物延伸為汙染鍊，土地之汙染非使用人所造成，是否為其他違規條例？」與第3 點「縣府應盡速進行田地改革，保障農民權益」之文義即明。從而，上開遣辭用句雖未必精準，但實不可拘泥於此表面文字而未探求立書人之真意。從而，依上被告聲稱陳情函僅屬「單純請求展延」之說，實有未洽。

㈤原處分所認定原告違反土污法之相關事實顯有違誤：

⒈按原處分機關固稱系爭土地早於93年5 月即已公告為土壤汙染控制場及於94年1 月28日公告為土壤汙染管制區，然此公告顯屬限制憲法所保證人民財產權，自應有相當之公告程序讓民眾得以公開見聞以達公示效果，否則民眾如何得知財產權受受限。查原告曾於95年2 月27日向地政事務所請領系爭土地之土地登記謄本，該謄本上並未有任何被告所為之管制公告登記事項，而被告發現疏失，遂於數年後始補作土地謄本公告登記。是該公告所生之效力自不得溯及，被告機關顯未盡公整義務，則民眾在未受告知有何限制下所為之行為，自不應受處罰。

⒉依法行政、法律不溯及既往原則與信賴保護原則，乃法治國應有之行政依據。是本件就系爭土地倘依原處分機關所稱已分別於93年5 月公告為土壤汙染控制場及94年1 月28日公告為土壤汙染管制區，並禁止為相關土地利用行為，則此限制處分之效力亦應自該公告後始生效力，乃本件原告所有之鐵皮屋於上開原處分機關所稱公告時間前已存在數十年（此情業經原處分機關現場認定），則此鐵皮屋自不受上開所禁止之規範，乃原處分機關竟仍認原告於管制之土地搭建鐵皮屋而予以裁罰，此顯有違誤。

⒊又行政處分內容應合法、明確且可得遵行，查原處分機關對原告所為本件之裁處依據，無非係「原處分機關已於102 年8 月20日裁處限期（103 年3 月1 日前），命原告就違法於系爭土地鋪設之水泥及搭建鐵皮屋改善（即拆除回復原狀），逾期處以罰鍰」，然查本件系爭土地上之鐵皮屋搭建時並無違反土污法之規定，而原處分機關竟命原告須拆除該鐵皮屋，此行政處分內容（為一定之行為）即已違法，既已違法，則原告如何有拆除之義務？既無拆除之義務則何來期限之遵循？益見原處分機關以違法之行政處分作為裁處原告之依據，實有未洽。

㈥就系爭土地所為使用之限制，被告未盡公告及通知之義務：

⒈按被告聲稱系爭土地經其於94年1 月間公告為「土壤汙染管制區」，然遭列為「土壤汙染管制區」之土地有何使用限制之範疇，細究卷存被告之公告僅有「各地號農地禁止耕種食用作物」（原證七），並無本件裁罰書所載之行文。

⒉再者，土地權利之取得或限制容以「登記」較符公示原則。細究本件系爭土地於95年間（被告自稱於94年間已公告）之土地登記謄本中毫無任何限制使用之登載（參原證五），反遲於103 年12月之土地登記謄本始出現系爭被告所稱「土壤汙染控制場址及土壤汙染管制區」管制區公告（參原證六），相互以對，足見被告遲於103年12月間始正式對外公告。

⒊另按，被告所稱以其他方式公告之舉，原告否認之，故就此部分公告有無送達原告或土地所有人，尚請被告舉證以實其說。

㈦按被告稱「本件前處分認原告違反土汙法第17條第2 項第2款規定，於汙染管制區上鋪設水泥、搭建鐵皮屋並回填營建剩餘土方，裁處15萬元並命其限期改善，原告未提救濟而確定，原告自有於期限內改善之義務，原告已不得再為爭執。原告未於期限內改善作業，被告以系爭處分裁罰並再定期限命其改善，核屬適法」之說，然按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」；復「無效之行政處分自始不生效力」；另「行政處分有下列各款情形之一者，無效：其他具有重大明顯之瑕疵者」；又「行政處分之無效，行政機關得依職權確認之。行政處分之相對人或利害關係人有正當理由請求確認行政處分無效時，處分機關應確認其為有效或無效」；且「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之」；再「非授予利益之合法行政處分，得由原處第一次行政處分實質存續力所涵蓋，益見被告之主張未洽。

㈧系爭土地登記之所有人為原告之兄何永義，而何永義乃有精神障礙之人，故原告使用系爭土地時何永義並未告知系爭土地有如被告所陳稱遭公告並限制使用之情；再糸爭裁處書所認相關違法使用情節，於被告所陳稱公告限制使用前即已存在（因系爭土地或建物均屬祖產繼承而來），自不得將此歸責於原告。

㈨被告並聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉訴訟費用由原告負擔。

三、被告答辯：

㈠依土污法第2 條第19款定義，污染土地關係人土地經公告為污染控制場址或污染整治場址時，非屬於污染行為人之土地使用人、管理人或所有人。同法第17條規定土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計晝、污染整治計晝或其他污染改善計晝之執行事項，不在此限：置放污染物於土壤。注入廢（污）水於地下水體。排放廢（污）水於土壤。其他經主管機關公告之管制行為。土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：環境影響評估法規定之開發行為。新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計晝、污染整治計畫或其他污染改善計晝需要之建築物或設施。其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。地下水污染管制區域，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。同法第40條第2 項規定，污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人違反第17條或第18條規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未完成改善者，按次處罰；情節重大者，得命其停止作為或停工、停業。必要時，並得勒令歇業。「違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準」附表項次十五行為人首次違反本項規定主管機關得視情節輕重裁罰15萬元至7 萬元，原則以最輕額裁處。違反本項第1 款、第2 款所列名目之行為者，依違反行為次數於原裁罰金額各加計15萬元。

㈡系爭土地前經被告依土污法於93年5 月12日以府環水字第0000000000號函（附件1)公告為土壤污染控制場址、94年1 月28日以府環水字第0000000000號函（附件2)公告為土壤污染管制區及於102 年11月7 日府環水字第0000000000號公告修正場址列管面積（附件3 ），原告為土地使用人，依土污法第2 條第19款規定為污染土地之關係人，被告所屬環保局101 年8 月7 日（附件4 ）發現該土地有整地行為，並於101年8 月31日（附件5 ）召集土地所有人、行為人、本府農業發展局、城鄉發展局、地政局、工務局、桃園縣蘆竹鄉公所、桃園縣蘆竹地政事務所辦理會勘，依據會勘紀錄，略以：「…依農業局現場認定有鋪設水泥及搭建鐵皮屋、回填營建土石方等情事，違反土污法第17條第2 項第2 款規定: 『新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計晝、污染整治計晝或其他污染改善計晝需要之建築物或設施』，並確認污染土地關係人為原告…」，被告依行政程序法第102 條之規定，於101 年10月11日（附件6 ）通知給予原告陳述意見之機會，查原告未提出陳述意見，本府遂依土污法第40條第2項規定裁處15萬元，並限期原告於103 年3 月1 日內改善完成（附件7 ），案經被告環保局於103 年3 月7 日（附件8）至現場進行複查作業，現地仍有鋪設水泥等情事未完成限期改善作業，被告依行政程序法102 條規定於103 年3 月12日（附件9)通知給予原告陳述意見之機會，原告對前述處分並限期改善完成一節提出陳述，經被告審查，審查結果審酌認定違反土污法事證明確，依土污法執行按次處罰暨違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準附表項次十五，裁處30萬元（附件10）。

㈢原告起訴中雖提及有當時所寫之草稿為憑證，卻未提出確實之證明）。又土污法於99年2月3日修正施行後，於同法第12條第3項增訂污染控制及整治場址資訊應由所在地主管機關囑託土地所在地登記機登載於土地登記薄，以使資訊公開，被告業依前述規定於100 年4 月18日函（附件13) 囑託土地所在地登記機關登載土壤污染控制場址資訊於土地登記薄，桃園縣蘆竹地政事務並於100 年4 月26日（附件14) 登記完竣，是被告確依土污法規定，完成囑託土地所在地登記機關登載污染控制場址資訊於土地登記薄，使資訊公開，並無原告所述之情。再原告並無提出系爭鐵皮屋於被告所稱公告時間前已存在數十年之證據。另被告所屬環保局於101 年8 月31日係召集土地所有人、行為人、本府農業發展局、城鄉發展局、地政局、工務局、桃園縣蘆竹鄉公所、桃園縣蘆竹地政事務所辦理會勘，系爭場址會勘結果，現況鋪設水泥及搭建鐵皮屋、回填營餘土方，非屬農業使用，並經比對92年10月27日及102 年3 月6 日航照圖（附件15），發現系爭場址於公告土壤污染管制區（94年1 月28日）後，於管制區內有鋪設水泥設施之情事，違反土污法第17條第2 項第2 款規定，被告始依同法第40條第2 項規定執行按次處罰暨違反土壤及地下水污染整治法裁罰基準附表項次十五，裁處新台幣30萬元，於法並非無據；被告於102 年11月7 日以府環水字第0000000000號公告修正場址列管面積，並由原告於103 年3月20日提出陳述書、於103 年6 月9 日提出陳情函及於103年8 月6 日提出訴願書，顯見原告均知悉違反土污法規定之情事係鋪設水泥設施。爰上，被告依違反土污法規定予以處分，認事用法並無不當。

㈣訴願人未於訴願法第57條但書所定期間內補送訴願書者，訴願管轄機關毋庸依訴願法第62條規定命原告補正訴願書，依訴願法第77條第2 款，予以決定不受理，並無違誤。原告未經合法訴願程序而提起本件撤銷訴訟，不符須經合法訴願之前7I置要件，其起訴為不合法，應予裁定駁回：

⒈原告雖一再陳稱以陳情函提起訴願云云，然考其內容，係申請展延改善期限，並無對原處分不服之意，此從該函主旨「有關本人違法土壤及地下水污染整治法，受通知限期改善乙案，准於展延3 個月辦理」及說明第三點「依貴府前描來函說明三，要求本人103 年8 月7 日前，……，請鈞府准予展延3 個月（103 年11月7 日）」等語可證，顯見原告提出陳述函並無提起訴願之意。被告於收受上開陳情函後，亦於103 年6 月20日函覆原告，同意照其所請求展延改善日期至103 年11月7 日止（被證2 ）。原告陳稱以陳情函提起訴願，顯與事實不符。

⒉按「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。有訴願代理人者，其姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。原行政處分機關。訴願請求事項。訴願之事實及理由。收受或知悉行政處分之年、月、日。受理訴願之機關。證據。其為文書者，應添具繕本或影本。年、月、日」，訴願法第56條第1項定有明文。

⒊再按，「修正前之訴願法第11條但書與現行訴願法第57條但書雖均有『但應於30日內補送訴願書』規定。惟自訴願法第77條第1 款及第2 款之分別規定觀之，修法時將未於第57條但書所定期間內補送訴願書者』，與法定不變期間之『提起訴願逾法定期間』併列於笫2 款，而顯然有別於笫1 款所規定之『訴願書不合法定程式不能補正或經通知補正逾期不補正者』，則『未於第57條但書所定期間內補送訴願書者』與『訴願書不合法定程式不能補正或經通知補正逾期不補正者』不可再等同視之，自不得無引用訴願法笫62條（修正前訴願法笫17條笫1 項）規定，而將兩者混淆。現行訴願法施行前之裁判或決議不符合現行訴願法第77條第1 款及第2 款之分別規定意旨者，自不再援用於現行訴願法施行後之事件。修法時既不將『未於第57條但書所定期間內補送訴願書者』歸屬第1 款之『訴願書不合法定程式不能補正或經通知補正逾期不補正者』，而將之與係法定不變期間性質之『提起訴願逾法定期間』同列於第2 款，其期間之性質應作相同之理解，均屬法定不變期間，以符合現行訴願法第77條第1 款及第2 款分別規定之立法意旨」，最高行政法院95年度裁字第2491號、97年度裁字第4699號、臺北高等行政法院100 年度訴字第692 號裁定足資參照。

⒋是查，原告係於103 年5 月7 日收受系爭處分，加計在途期間3 日，原告最遲應於103 年6 月9 日前提起訴願，縱如原告所述，其於103 年6 月前有經縣議員召開協調會，有不服原處分之表示之意，原告亦應於30日內補提訴願書，始為合法，然原告遲至103 年8 月6 日始提起訴願，顯已逾越法定期間。退步言，縱如原告所言其於103 年5 月間經縣議員召開協調會，並提出證物4 之申訴書，抑或於103 年6 月9 日提出陳情函，有不服原處分之表示之意，惟原告於提出前開申訴書或陳情函後，均應於30日內補正訴願書，始為合法。然原告遲至103 年8 月6 日始補送訴願書，依前開判決意旨，訴願管轄機關毋庸依訴願法笫62條規定命原告補正，依訴願法笫77條第2 款，予以決定不受理，並無違誤。原告未經合法訴願程序而提起本件撤銷訴訟，不符須經合法訴願之前置要件，其起訴為不合法，應予裁定駁回。

㈤系爭土地於93年公告為土壤污染控制場址，並於94年公告為土壤污染管制區，原告於系爭污染控制場址修建鐵皮屋並鋪設水泥鋪面，顯巳違反土污法第17條第2項第2款規定：

⒈本件系爭土地於93年公告為土壤污染控制場址，並於94年公告為土壤污染管制區，早期註記於地政機關電子資訊參考檔。99年土污法修正後，被告機關於100 年依修正後之土污法第12條第3 項規定，囑託土地登記機關登載於土地登記簿，此有附件13、14可證。且系爭場址公告為污染控制場址後，被告亦不定時於系爭場址設立告示牌（被證3），故原告陳稱被告遲至103年12月間始正式公告，顯與事實不符。

⒉按「土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計晝、污染整治計晝或其他污染改善計晝需要之建築物或設施」，土污法第17條第2項第2款定有明文。

⒊系爭土地既公告為土壤污染管制區，原則上即不得於系爭土地上為非因污染控制計晝、污染整治計晝或其他污染改善計晝需要之建築物或設施之新建、增建、改建、修建或拆除。依被證1之航照圖可知，系爭場址於92年10月間並無建築物存在，原告陳稱鐵皮屋於公告前已存在數10載，顯與事實不符，原告自承於99年將木屋改建成鐵皮屋，並於100 年開始鋪設水泥，顯已違反前開規定在污染控制為建築物或設施之改建及新建，原告於104 年6 月10日之言詞辯論意旨狀陳稱系爭裁處書所認相關違法使用情節，於被告公告限制使用前即已存在云云，顯與事實不符。

⒋本件處分作成後，被告確應議員要求曾開過兩次協調會，分別於103 年5 月間及103 年12月3 日（下分稱第一次協調會、第二次協調會），惟第一次協調會，據查並未作成會議記錄。另依據第二次協議會議紀錄可知，系爭土地違規使用同時遠反土壤及地下水污染整治法及區域計晝法，被告所屬之環境保護局係依土壤及地下水污染整治法擇一重處罰。

⒌按農業種植價值，除生產糧食作物外，更有對環境保護及維護自然生態基盤的貢獻，故為確保農業永續發展，我國於62年即制定農業發展條例。而在氣候劇烈變遷、能源短缺的現在，糧食危機一觸即發，糧食自給率更被視為重要的國家安全指標，各先進國家無不致力於提高糧食自給率。系爭場址雖目前為污染控制場址而禁止種植食用作物，惟污染並非不可清除，系爭場址於污染整治完成後，仍得繼續作為農業用途，然若於農地上興建建物或鋪設水泥，將嚴重破壞土壤，使土壤養分流失不再肥沃，無法種植出良好的食用作物，故農地農用為確保農業永續發展之重要政籃。原告於103年3月20日函覆被告機關之陳述意見書中自承將系爭場址出租予他人，嗣又於鈞院104年6月10日之庭期陳稱：「這是我工作使用的機具，我跟工作跟水泥有關係」等語，佐以系爭場址上遭回填營建剩餘土石方，顯見系爭場址非供農業使用，於土地回埴營建廢土方亦可能造成環境破壞且不利系爭場址完成整治後回復農業使用。

㈥本件前處分認原告違反土污法第17條第2項第2款規定，於污染管制區上鋪設水泥、搭建鐵皮屋並回填營建剩餘土石方，裁處15萬元並命其限期改善，原告未提救濟而確定，原告自有於期限內改善之義務，原告已不得再為爭執。原告朱於期限? 完成改善作業，被告以系爭處分裁罰並再定期限命其改善，應屬適法：

⒈按「行政處分除自始無效外，於未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在。是有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部分時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事入如以後犴政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟時，則該先前行政處分之實質合法性，並非該受訴行政法院審理之範圍內，最高行政法院97年度判字第1086號判決要旨參照。

⒉原告違反土污法第17條第2項第2款規定，於污染管制區上鋪設水泥、搭建鐵皮屋並回填營建剩餘土石方等情事，經被告以前處分裁處15萬元並命限期改善，前處分因原告未提起救濟而確定，原處分即具有存續力，原告有於103年3月1日前完成改善之義務。本件乃係原告未於前開期限?完成改善作業，被告以系爭處分裁處罰鍰並再命其於103年8月7日前改善完成，核屬適法。另揆諸上開最高行政法院之判決意旨，前次處分之合法性並非本次訴訟之審理範圍，原告主張第一次處分即有本件所主張之瑕疵云云，顯不可採。

㈦綜上所陳，原告提起本件訴訟不符法定要件，且其主張均無理由，原處分並無不法，原告之訴並無理由。

㈧被告並聲明：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。

四、本院之判斷：本件如事實及爭訟概要欄所述之經過事實，除後述之爭點外，有原告所提出之資料、被告所提出之原處分卷、訴願決定卷及本院卷可稽，且為兩造所不爭執，應認屬實。是原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以上述各項陳述為主張，故本件兩造之爭點應審酌者厥為：㈠原告是否有委請議員召開第一次、第二次協調會，於該等會議中，原告或議員是否有表達原告對原處分不服之意？㈡原告是否有於103 年4 月14日、及同年5 月18日提出「訴願書」（附本院卷第110 頁）及「申訴書」（附本院卷第13頁）予被告，表示對於原處分不服之意思？㈢原告所提出並經被告於103年6 月9 日收受之陳情函（附本院卷第12頁），是否可認為對原處分不服而提出訴願之意思？或原告係遲至103 年8 月6 日始對原處分提出不服之訴願請求？㈣本件原告究竟有無提出合法之訴願，被告對應之處理是否適法？㈤原告之訴是否有理由？茲分述如下：

㈠原告是否有委請議員召開第一次、第二次協調會，於該等會議中，原告或議員是否有表達原告對原處分不服之意？

⒈按「（第1 項）訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。有訴願代理人者，其姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。原行政處分機關。訴願請求事項。訴願之事實及理由。收受或知悉行政處分之年、月、日。受理訴願之機關。證據。其為文書者，應添具繕本或影本。年、月、日。（第2 項）訴願應附原行政處分書影本。（第3 項）依第2 條第1 項規定提起訴願者，第1 項第3 款、第6 款所列事項，載明應為行政處分之機關、提出申請之年、月、日，並附原申請書之影本及受理申請機關收受證明。」、「訴願人在第14條第1 項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：訴願書不合法定程式不能補正或經通知補正逾期不補正者。提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間內補送訴願書者」，此為訴願法第56條、第57條及第77條第1 、2 款所明定。而由此法文可知，訴願之提起，係屬書面之要式行為，而依該法條安排之順序，即第57係條緊接於第56條後而規定一節觀之，可認立法者係認如有訴願人未遵此書面要式行為，雖例外可認為係在法定期間內提出訴願，但仍應於30日內自行補提具訴願意思之書面，如有提出，即認先前所未具備之書面要式缺漏已經補正，如未提出，則認訴願人該非書面之訴願意思表示並未符規定，即應依訴願法第77條第2 款之規定，為不受理之訴願決定。

⒉經查，證人呂宏仁已於本院審理中證稱：「其於103 年擔任縣議員期間，確有受理原告陳情處理農地污染受罰事件，並於原告遭裁罰（註：裁罰日期為103 年5 月1 日，原告收受原處分書為103 年5 月7 日）後，即於103 年4 、5 月間召開協調會，當時原告主要請求是沒有公告該農地是污染區，其當時認為不應該以土污法裁罰原告，因為該污染非由原告造成，應以原告違反編定使用來處罰，且開協議會之目的就是希望撤銷原處分，其在會議上有為如此之陳述，被告所屬課長、承辦人員均知悉，被告並就此稱要帶回去協議，後來再召開第二次協調會，且附本院卷第98頁以下之協調會紀錄（該紀錄之時間為103 年12月3 日）即為第二次協調會之紀錄」等語（此為節錄，詳參本院卷第158 頁至第159 頁）；而證人張桂綿亦到庭證稱：其於103 年間係擔任桃園縣蘆竹市市民代表，原告並透過伊向呂宏仁請求幫忙處理該案件，其有參與第一次協調會，召開之日期約於103 年5 、6 月間」等語（此為節錄，詳參本院卷第161 頁背面至第162 頁背面），核與原告所主張有召開兩次協調會相符，是參考兩名證人所述及原處分裁罰日、原告收受原處分日，及被告亦自承確有該兩次協調會之舉行，第一次係於103 年5 月間、第二次係在103 年12月3 日等情，故可認原告確實透過時任議員之呂宏仁與被告召開兩次協調會，第一次係於原處分裁罰後之5 月間、第二次則係於103 年12月3 日，且召開兩次協調會之目的即為要求被告撤銷原處分，是應可認原告透過呂宏仁議員召開第一次協調會時，確有表示對原處分不服之意，即有向被告提出訴願之意思表示，此應即為上開訴願法第57條所稱「視為已在法定期間內提起之訴願」，然應於30日補足要式之書面。

㈡原告是否有於103 年4 月14日及於103 年5 月18日提出「訴願書」（附本院卷第110 頁）及「申訴書」（附本院卷第13頁）予被告，表示對於原處分不服之意思？

⒈經查，原處分係於103 年5 月1 日始做成，並於103 年5 月7 日送達原告，是原告於原處分尚未做成前，縱有提出所主張該訴願書，亦非合法之訴願，且原告亦未能證明其確有於4 月14日提出訴願書一節，故該部分之主張，實難採信。

⒉再查，原告雖主張有於103 年5 月18日直接至被告辦公處所一樓提出申訴書，然此為被告所否認，且原告未提出其他證明，故本院仍無從認定原告確有於該時間提出該申訴書，原告該部分之主張，仍無可採。

㈢原告所提出並經被告於103年6月9日收受之陳情函（附本院卷第12頁），是否可認為對原處分不服而提出訴願之意思？或原告係遲至103年8月6日始對原處分提出不服之訴願請求？

⒈按「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正」，此為訴願法第62條所明定。即立法者應係考量受行政處分之一般民眾，多非嫺熟法律之人，是民眾所提出之訴願書，縱有不符合訴願法第56條之法定程式，如係可命補正之事項，應通知訴願人補正之，逾期未補，始可認訴願不合法，並依前揭訴願法第77條第1 款之規定為訴願不受理。至於訴願人所提出之書面上是否有載「訴願書」之字句或以其他「陳情函」、「意見書」、「請求狀」、「上訴狀」、「抗告狀」等各式各樣之抬頭來稱呼該書面，甚至未載書面之名稱，均在所不問，只要該等書狀之內容有表明對原處分不服之意思，即應認屬訴願法所稱之訴願書。即不論訴願法第57條或第62條所稱之訴願書，均應解釋為民眾有不服原處分之意，而欲以訴願程序對原處分為爭訟之書面，並不論其書面之名稱為何。而該等訴願書若有不符格式之情形，均應依訴願法第62條之規定，通知訴願人於20日內補正。

⒉是查，兩造均無法確認第一次協調會係於103年5月之何日所召開，惟依常情，原告應需在收到處分書（103 年5 月7 日）後，始有具體資料向張桂綿市民代表及呂宏仁議員說明此案，而呂宏仁議員向被告要求召開第一次協調會，亦應需耗費數日，故最快於103 年5 月中召開第一次協調會，信屬可能。

⒊又參以該陳情函之內容，其主旨為「有關本人違法土壤及地下水污染整治法，受通知限期改善乙案，准於展延3 個月辦理…」，說明欄中則為：「１貴府103 年5 月1 日府環水字第0000000000函敬悉。２使用之農業用地，使用人僅鋪設水泥並無製造污染或種植任何產品、食品延伸為污染鍊，土地之污染非使用人所造成，是否為其他違規條例？３縣府應盡速進行田地改革，保障農民權利。４依貴府前揭來函說明三，要求本人於103 年8 月7 日前，位於桃園縣蘆竹鄉○○段000 號之地號，現地鋪設水泥…，因地主目前有租賃關係及地主積極找堆置場所，請鈞府准於展延3 個月（103 年11月7 日）」（參本院卷第12頁），是參酌上開陳情函說明欄中所述，原告雖有要求展延改善日期之意，但其亦認為系爭土地之污染非其所造成，原告所涉之違規不法，應非原處分所認定之情形，而有對原處分不服之意，故其書面雖載為「陳情書」，依前所述，仍不失其為「訴願書」之性質。是由此應可認為原告於103 年6 月9 日向被告提出該陳情書，既係在召開第一次協調會後30日內所提出，確已符合訴願法第57條之規定補足書面之要式，故應認第一次協調會之召開，即屬原告合法提出訴願請求之時。

⒋縱認於第一次協調會中，並無向被告表示原告對原處分不服之意，或該等形式之表現，並非屬訴願法第57條所規定者，或認第一次協調會召開後至原告提出陳情函時，已逾30日，然原告於103 年6 月9 日提出陳情函時，既仍於法定訴願期間內，仍應認定原告有於訴願期間內提出訴願之請求，而非直至103 年8 月6 日始提出訴願。

㈣本件原告究竟有無提出合法之訴願，被告對應之處理是否適法？

⒈原告雖於訴願期間提出訴願之請求，並於103 年6 月9 日提出陳述書之書面，然觀以該陳述書之格式確實不符訴願法第57條之要求，是被告機關或訴願機關於收受該陳述書後，本應依訴願法第62條之規定，命原告於20日內加以補正，惟被告雖有同意陳述書中所請求之現場改善期間展延部分，但並未就陳述書中表示對原處分不服部分為任何回應，亦未要求原告應限期補正，被告就此部分之處理確有未洽。

⒉是原告既未經被告要求於20日內補正該陳述書不符訴願書格式部分，則原告嗣於103 年8 月6 日自行以制式之書面，向被告提出附原處分卷第101 頁之訴願書，應可認係自行補正陳述書不符格式部分，故至此應認原告所提之訴願請求，已達符合書面要式及格式之程序上要求，並無任何不合程序之處。

㈤原告之訴是否有理由？

⒈綜上所述，原告之訴願請求，既無程序上不法之處，訴願機關本應就原告訴願請求之實體部分，詳為調查再為決定，然被告卻在轉送原告103 年8 月6 日訴願書時，僅併送原處分相關資料，卻隻字未提有關103 年6 月9 日陳述書一事，亦未將該陳述書提出，致訴願機關根本無從審酌該陳述書之性質及代表之意義，始有未當。

⒉準此，訴願機關既不知有該103 年6 月9 日陳述書一事，即逕認原告已於103 年5 月7 日合法收受系爭原處分書，卻遲至103 年8 月6 日始對之提出本案訴願，已逾合法訴願期間，故為不受理決定，於法確有未合。原告執以指摘訴願機關在程序上為不受理之決定，已有違誤，亦屬有據。爰由本院將訴願決定撤銷，由訴願機關另為適法之處理。又本案原處分既尚待受理訴願機關加以審查，程序未行，結論未定，則原告聲明請求判決撤銷被告機關原處分部分，本院即無從逕行判決，依法應併予駁回

五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。

六、本件一審訴訟費用包括第一審裁判費為2,000 元及證人日旅費560 元，合計為2,560 元，已由原告於起訴時繳納及於審理中墊付，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。