臺灣橋頭地方法院106年度簡字第49號

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決　　　　　 106年度簡字第49號

　　　　　　　　　　　　　民國107年4月9日辯論終結

原告

財政部國有財產署南區分署

代表人

黃莉莉

訴訟代理人

何旭苓律師

複代理人

蘇哲萱律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕

訴訟代理人

陳明進

　　　　　　呂文隆

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國106年9月28日高市府法訴字第10630732200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：緣行政院環境保護署環境督察總隊南區環境督察大隊（下稱南區督察大隊）稽查人員，於民國106年5月15日11時18分許執行登革熱病媒蚊孳生源專案稽查時，發現高雄市○○區○○街000巷0○00號建物附近空地【即高雄市○○區○○段○○段○○○○○地號均同小段）218-3地號土地，下稱系爭土地】水溝有積水，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓，造成環境污染之情事，經拍照存證後，由行政院環境保護署（下稱環保署）於同年5月25日移請被告依法告發限期改善。嗣經被告查得原告為系爭土地之管理人，乃於同年6月5日填製高市環局告字第H260349號舉發通知書（下稱系爭舉發通知書）予以舉發，並給予陳述意見之機會。原告雖於同年6月13日提出書面意見，惟被告經審酌調查事實證據及陳述意見後，仍認原告違反廢棄物清理法第27條第11款規定之事實明確，爰依同法第50條第3款及高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）等規定，以106年7月3日高市環局廢處字第00-000-000000號裁處書（下稱系爭裁處書），裁處原告罰鍰新臺幣（下同）1,500元之行政處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：

（一）系爭土地本為無水溝且無積水之水泥地面，後因鄰地辦理鐵路地下化工程，而系爭土地附近原有一加蓋之排水溝（其原有流向乃自東北向西南方向流至123-1地號土地後，於123-1地號土地轉往西北流向123-2地號土地，參本院卷第32頁），然交通部鐵路改建工程局南部工程處（下稱鐵工局南工處）竟於該排水溝向西北之轉彎處予以截斷，並設置圍籬（亦即原應自123-1地號土地轉往西北方向流往123-2地號土地之水溝遭截斷，亦參本院卷第32頁），其截斷排水溝後，竟更於該排水溝之原轉彎處鑿洞引水，將原應轉向流往123-2地號土地之水溝內廢水，藉由鑿洞而令溝內廢水渲洩引流至相鄰之218-1、218地號土地及系爭土地上，再向西南方向排流經相鄰之218-4、218-5、218-6、218-7等地號等非原排水溝之土地，因而形成露天之臨時水溝。且鐵工局南工處更自其設置之圍牆內伸出數支排水營，顯係故意將圍牆內施作鐵路地下化工程相關廢水，引流排放至該流經系爭土地上之臨時水溝，惟鐵工局南工處上開鑿洞引流及將圍牆內廢水排放至系爭土地上之行為，皆未曾告知原告，亦未得原告同意。而本件被告機關查獲積水致生孑孓處，即係因鐵工局南工處鑿洞；及以排水管排放而聚積於系爭土地上之露天臨時水溝積水處。

（二）為此，原告於105年8月22日邀集高雄市政府水利局（下稱水利局）、高雄市政府三民區公所（下稱三民區公所）、被告機關轄下之三民西區清潔隊及三民區千秋里辦公處，至系爭土地及周邊之218、218-4地號土地上辦理會勘，參當日會勘意見：「四、會勘意見：‧‧‧2.旨述土地內原有加蓋排水溝因鐵路地下化工程截斷，流至旨述國有土地地面，請通知交通部鐵路改建工程局第四工程隊加強清理，並於工程完工後，將水溝復舊，以免造成低窪地積水孳生登革熱病媒蚊。」及會勘結論：「五、結論：‧‧‧2.由國有財產署南區分署通知交通部鐵路改建工程局第四工程隊，加強清理地面水溝，並於工程完工後將水溝復舊，以免造成低窪地積水孳生登革熱病媒蚊。」由上可知，系爭土地確係因原有之加蓋排水溝因鐵路地下化工程遭鐵工局南工處截斷，使原加蓋水溝內之廢水改變流向，流經並聚積在系爭土地上，方產生積水致生病媒蚊孑孓。原告後又於原處分做成後之106年7月13日，邀集鐵工局南工處、水利局、三民區公所及被告機關轄下之三民西區清潔隊、千秋里里長進行會勘，參鐵工局南工處之會勘意見：「現況地勢原本就較低漥，前承諾改善排水設施‧‧‧」；及水利局會勘意見：「水溝尚有區域排水功能，應保持暢通，禁止回填。」等語，可知鐵工局南工處既已承諾改善排水，足認系爭土地上之積水情形應係由其負責排除，則系爭土地上之積水致生病媒蚊孑孓，即係因鐵工局南工處未盡改善責任所致。再者，水利局既稱：系爭臨時水溝具有區域排水功能而禁止回填，則，「排水溝」依地方制度法及下水道法等規定乃屬高雄市政府管理維護之事項。今因積水致生病媒蚊孑孓，即應屬高雄市政府或鐵工局之責任，而與原告無關。

（三）按直轄市防洪排水設施（下水道）之管理維護，乃直轄市之自治事項，應由直轄市政府負責，此觀諸地方制度法第2 條第2 款、第18條第8 款、第23條、下水道法第2 條、第3條、第5條第4款即明。而最高行政法院101年度判字第567號判決亦同此斯旨，且更揭示：如主管機關仍逕依廢棄物清理法命防洪排水設施（下水道）所在地之土地所有權人負擔廢棄物清理法之義務並裁處罰鍰，即屬違反誠實信用原則，並牴觸地方制度法及下水道法之規範意旨。今水利局業已認定系爭土地上之臨時水溝有區域排水功能而禁止土地權利人回填，足認系爭臨時水溝亦應屬高雄市政府負責管理之範圍，土地權利人已無管理、處分該臨時水溝之權利，況且，系爭土地上之積水既係來自於原加蓋水溝內之廢水，則高雄市政府自應就其管理之加蓋水溝內廢水聚積於系爭土地致生病媒蚊孑孓一事負其責任，被告以原處分裁罰原告，即顯有裁罰對象錯誤之違法，亦與地方制度法及下水道法不合，更與誠信原則相悖，原處分自非適法。

（四）退萬步言，縱認原告應負土地管理人之責，然而系爭土地上之所以形成臨時水溝，係因鐵工局南工處將原加蓋水溝截斷，並鑿洞引流原加蓋水溝內廢水排放至系爭土地上，復自施工圍籬內伸出數支排水管排放圍牆內施工相關之廢水至系爭土地上，而形成系爭臨時水溝，且鐵工局南工處前又已承諾加強清理地面水溝，免造成滋生登革熱病媒蚊，由此可知，鐵工局南工處之鑿洞及以水管引流排水之行為，以及其疏於清理水溝之不作為，方係造成本件積水致生病媒蚊子孓之主因，亦即鐵工局方為環境污染行為之直接行為人，參高雄高等行政法院98年度訴字第548號判決之意旨，被告機關自應優先裁罰鐵工局方屬適法，今被告機關未優先裁處行為責任人，而逕裁罰土地所有權人即原告，實已違反行為責任優先於狀態責任之原則，原處分自屬違法而應予撤銷。

（五）綜上所述，系爭土地上之臨時水溝既具區域排水功能，且非原告得擅自管理處分，依地方制度法及下水道法之規定，即應屬高雄市政府之自治事項而應由其營理維護，故被告以原告為系爭土地之管理機關而據以裁罰，其裁罰對象即顯然有誤，與地方制度法及下水道法之規範意旨有違，更不符誠信原則。縱認原告機關基於系爭土地管理人之地位而負有狀態責任，然本件水溝之形成及溝內積水致生病媒蚊孑孓之原因，乃肇因於鐵工局將原有之加蓋水溝截斷，並鑿洞引流及排放施工圍牆內廢水所致，故鐵工局方為系爭污染環境行為之直接應負責之行為人，被告機關自應優先裁罰行為責任人即鐵工局，而非逕對原告機關予以裁罰，可知原處分亦違反行為責任優先狀態責任之原則。原處分實非適法，而訴願決定竟又予以維持，亦有違誤。原告爰聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）被告為釐清違規行為責任，於106年6月20日以高市環局稽字第106335486700號函詢鐵工局南工處，並經該處以106年6月29日鐵南工四字第1060006208號函復略以：「‧‧‧高雄市○○區○○街000巷0○00號附近（中都段四小段218-3地號）‧‧‧係屬國有財產局管理土地‧‧‧綜上所述，該區域位於本處施工範圍以外，本處基於敦親睦鄰協助改善該區域排水，於工區圍籬設置排水口以利疏導，避免豪大雨時造成淹水情形，爰該區域環境維護實非本處權責‧‧‧」等語，又觀諸原告於105年8月22日所辦理「高雄市○○區○○段○○段000○00000○00000地號國有土地內水溝髒亂環境管理維護權責釐清」之會勘紀錄結論指稱：系爭土地上原有加蓋排水溝云云一節，亦經該處以105年9月29日鐵南工四字第1050010098號函說明略以：「‧‧‧經查旨案地號原為建築物，本處鐵路地下化工程於土地徵收後，執行建物拆除作業，該處地面並無加蓋排水溝設施‧‧‧」爰此，鐵工局南工處上開二次函文業已說明上開會勘紀錄與事實不符，並表明該處並非該區域環境維護之權責單位。

（二）次按排水管理辦法第4 條第3 項規定，直轄市管區域排水之設施範圍，應由直轄市政府審查後報水利署核轉中央主管機關核定後公告之。查系爭土地上之水溝（下稱系爭水溝），並非經中央主管機關即經濟部核定公告為高雄市政府權管之區域排水，此有經濟部水利署網站公告之「高雄市管區域排水一覽表」可稽，是系爭水溝既非屬依排水管理辦法公告之本市區域排水，自無排水管理辦法規定之適用。且原告於起訴狀中載明系爭水溝為「臨時水溝」，是以該水溝既非排水管理辦法所規定之區域排水設施，自非地方制度法所規定之水利事項，則系爭水溝自應由管理機關即原告負責管理維護至明。又按非公用財產類之國有土地未經撥用者，國有土地之管理人自屬廢棄物清理法規定課予清理責任之對象，若有違反作為義務之情事時，當為科罰之對象。原告既為系爭土地之管理機關，且未經辦理撥用事宜，則原告自仍為系爭土地（含系爭水溝）之管理機關，對系爭土地（含系爭水溝）即負有維持其環境整潔之作為義務。又按行政程序法第15條第2項、第3項規定：「行政機關因業務上之需要，得依法規將其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之。」「前二項情形，應將委任或委託事項及法規依據公告之，並刊登政府公報或新聞紙。」查系爭土地（含系爭水溝）亦無原告依上開規定將委任或委託事項及法規依據公告，並刊登政府公報或新聞紙情事，是原告前開主張，無從採憑。

（三）再按地方制度法第18條第8 款第3 目規定：「下列各款為直轄市自治事項：‧‧‧八、關於水利事項如下：‧‧‧（三）直轄市防洪排水設施興建管理。」經查，系爭水溝並非高雄市政府所興建管理，前已敘明，且觀諸系爭水溝之規模，目測寬深約1公尺，固有排水之事實，然明顯不具防洪之功能，顯然不在高雄市政府權責所管之自治事項範圍內。又按下水道法第5條規定：「直轄市主管機關辦理左列事項：一、直轄市下水道建設之規劃及實施。二、直轄市下水道法規之訂定。三、直轄市下水道技術之研究發展。四、直轄市屬下水道之管理。五、直轄市下水道操作、維護人員之訓練。六、其他有關直轄市下水道事宜。」然系爭水溝性質屬「臨時性」之小水溝，亦為原告所不爭執，明顯非屬上述所定直轄市主管機關辦理事項，實際上亦非高雄市政府所規劃、實施及管理。

（四）末按，行政法上義務是基於對發生危害之物具有事實管領力而負責，故除係因不可抗力或無期待之可能原因外，苟有違反的狀態即應負責。且按國有財產法第12條規定：「非公用財產以財政部國有財產局為管理機關，承財政部之命，直接管理之。」財政部國有財產署組織法第5條規定：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」及財政部國有財產署各分署組織準則第2條第2款規定：「各分署掌理轄區內下別事項：‧‧‧二、國有財產之管理事項。」準此，非公用財產類之土地未經撥用者，因各分署對其掌理轄區內之國有土地即有掌理管理事項之權責。而系爭土地上之水溝所在之土地，乃由原告所管理，亦為原告所不爭執，是其當屬本案課責之對象，應無疑義。本件違規地點既位於原告所管理之土地上，原告對於周邊環境衛生之維護即負有管理及注意義務，卻放任該處積水未妥善清除，致孳生病媒蚊子孓，顯未善盡管理維護之責，是被告依廢棄物清理法第27條第11款、同法第50條第3款規定及高雄市政府101年4月5日高市府環稽字第10133176201號公告事項，裁處原告如原處分所示，尚無違誤。至於罰鍰額度方面，爰參酌裁罰基準編號44違規事由：「孳生登革熱病媒蚊孑孓，污染環境。」之事項，予以裁處罰鍰金額1,500元，亦屬允當等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有系爭舉發通知書（參本院卷第24頁）、被告106年7月6日高市環局稽字第10636186400號函（參本院卷第25-26頁）、系爭裁處書（參本院卷第27頁）、訴願決定書（參本院卷第28 -29頁）、系爭土地繪測之使用現況略圖（參本院卷第32頁）、系爭土地現況照片（參本院卷第33-38頁）、原告105年8月22日現場會勘紀錄（參本院卷第39-40頁）、106年7月13日現場會勘紀錄（參本院卷第41-42頁）、鐵工局南工處106年6月29日鐵南工四字第1060006208號函（參本院卷第80頁）、高雄市議員何權峰函文暨會勘記錄（參本院卷第81-82頁）、被告106年6月20日高市環局稽字第10635486700號函（參本院卷第83頁）、立法委員管碧玲函文暨會勘記錄（參本院卷第84-85頁）、被告稽查記錄（參原處分卷第1頁）、南區督察大隊督察紀錄（參原處分卷第4頁）、環保署圖片檔案資料（參原處分卷第5-6頁）及原處分卷宗、訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：原告是否為本件違反廢棄物清理法第27條第11款規定之行為人？原處分有無違法？

五、本院之判斷：

（一）按「本法所稱指定清除地區，謂執行機關基於環境衛生需要，所公告指定之清除地區。」、「本法所稱執行機關，為直轄市政府環境保護局、縣（市）環境保護局及鄉（鎮、市）公所。」、「在指定清除地區內嚴禁有下列行為：‧‧‧十一、其他經主管機關公告之污染環境行為。」、「有下列情形之一者，處新臺幣1,200 元以上6,000 元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：‧‧‧三、為第27條各款行為之一。」廢棄物清理法第3條、第5條第1項、第27條第11款及第50條第3款分別定有明文。另高雄市政府101年4月5日高市府環稽字第00000000000號公告：「主旨：公告『高雄市指定清除地區內污染環境行為』。依據：廢棄物清理法第27條第11款規定辦理。公告事項：一、在指定清除地區內有下列行為之一者為污染環境行為：‧‧‧（七）室內外花瓶、桶子、輪胎、空罐、保特瓶、水缸或其他積水容器暨地下室、廁所、廚房、衛浴場所或水溝等積水處，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓。‧‧‧二、公告實施範圍：高雄市所轄之全部行政區域。‧‧‧」及101年4月6日高市府環衛字第0000000000號公告：「主旨：修正公告高雄市一般廢棄物指定清除地區。依據：依據廢棄物清理法第3條、第5條規定。公告事項：一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。二、本公告溯及自99年12月25日起生效。」故由上開法令規定可知，廢棄物清理法第27條第11款暨高雄市政府101年4月5日高市府環管字第10133176201號公告規定意旨，在於督促有管領權之人對於所管領土地及建物，應善盡其管理義務與責任，改善環境衛生，以避免有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為，並維護國民健康，其有違反而未妥善清理積水容器，有事實足認為有孳生病媒蚊幼蟲之虞之污染環境行為者，即應受罰。

（二）又供公共目的而使用之有體物或物之設備為「公共設施」，舉凡道路、橋樑、公園、下水道、溝渠等是。而公共設施為國家、地方自治團體、其他公法人或公法組織之公營事業所設置或管理者，即為「公有公共設施」，不以具有所有權者為限。而「公共設施管理機關」之認定，原則上係指法律所定管理機關或依法律代為管理機關而言，如無法律上所定管理機關或依法律代為管理機關時，則由事實上設置管理該公共設施之設置機關為管理機關，倘亦無事實上設置管理之機關時，始由公共設施坐落土地之管理機關為該公共設施之管理機關。經查，系爭土地為原告管理之國有土地，而南區督察大隊稽查人員於106 年5 月15日11時18分許執行登革熱病媒蚊孳生源專案稽查時，發現系爭水溝有積水，未妥善管理、清除，致孳生病媒蚊孑孓，造成環境污染等情，此有南區督察大隊督察紀錄（參原處分卷第4頁）、環保署圖片檔案資料（參原處分卷第5 -6頁）等件在卷可佐，且為兩造所不爭執，此部分事實，自堪認定為真實。

（三）次查，本件發現孑孓地點位在系爭水溝，而系爭水溝橫越同段218-3、218-4、218-5、218-6等地號之國有土地，原排水溝之流向應從圍籬內排出（即原排水溝係自東北向西南方向流至123-1地號土地後，於123-1地號土地轉往西北流向123-2地號土地，參本院卷第32頁），然因鐵路地下化工程施工，於加設圍籬後，鐵工局南工處始將原排水溝之流向引流至系爭土地上，嗣因水流方向改變造成淹水，經立法委員及市議員等人協調，由鐵工局南工處在系爭土地上設置滯洪池，以期於雨量瞬間集中、排水不及之虞時，能迅速排水，然嗣經原告要求鐵工局南工處應歸還設置滯洪池之土地，鐵工局南工處始又將原滯洪池填平，但仍留下系爭水溝供水流排放至工區內，再抽出至愛河排放等情，此有本院現場勘驗筆錄（參本院卷第75-76頁）、勘驗現場照片（參本院卷第77-79頁）、系爭土地繪測之使用現況略圖（參本院卷第32頁）、系爭土地現況照片（參本院卷第33-38頁）、原告105年8月22日現場會勘紀錄（參本院卷第39-40頁）、106年7月13日現場會勘紀錄（參本院卷第41-42頁）、鐵工局南工處106年6月29日鐵南工四字第1060006208號函（參本院卷第80頁）、高雄市議員何權峰函文暨會勘記錄（參本院卷第81 -82頁）、被告106年6月20日高市環局稽字第10635486700號函（參本院卷第83頁）、立法委員管碧玲函文暨會勘記錄（參本院卷第84-85頁）等件在卷可考。復依原告106年7月13日之現場會勘紀錄（參本院卷第41-42頁）所載：「高雄市政府水利局：水溝尚有區域排水功能，應保持暢通，禁止回填。」；及本院勘驗筆錄所載：「千秋里里長及在場居民楊春足表示鐵工局人員敘述的內容沒錯，原滯洪池填平後要維持排水，所以才留下該人工溝渠來排水」等語綦詳（參本院卷第76頁）。綜合以上事證，可知系爭水溝係由鐵工局南工處暫時所設置，係為提供公共目的而使用之排水設施，其目的在於避免該地區因大量雨水集中渲洩不及而造淹水之現象，且系爭水溝內之部分廢水乃係源於原排水溝之內廢水，具有區域排水之功能已明，核系爭水溝之性質應屬「公共設施」無誤。故依前揭說明，「公共設施管理機關」之認定，原則上應指法律所定管理機關或依法律代為管理機關，如無法律上所定管理機關或依法律代為管理機關時，則由事實上之設置機關為管理機關，倘亦無事實上設置之機關時，始由公共設施坐落土地之管理機關為該公共設施之管理機關。

（四）末按直轄市防洪排水設施興建管理，依地方制度法第18條第8款第3目、第23條規定，係屬直轄市應全力執行，並依法負其責任之自治事項；另依高雄市公共排水管理自治條例第1條規定：「為有效管理本市公共排水，以確保排水順暢及維護公共安全，特制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例主管機關為本府水利局。」第4條規定：「本自治條例用詞定義如下：‧‧‧七、中小排水：指排洩前六款以外之水。」、第5條規定：「主管機關應辦理下列排水事項：一、區域排水、公共雨水下水道排水、中小排水及道路邊（側）溝排水之規劃、設計、審核、施工（含修建、新建等）、維護及管理等事項。」是依上開規定，有關「公共排水」應屬地方自治事項，則系爭水溝既有區域排水之功能，顯非原告所職掌應管理之設施，且系爭水溝亦非原告所設置，故依前揭所述「公共設施管理機關」之認定標準，本件原告應非系爭水溝之管理機關，對於系爭水溝應無管領權限，自非應遵守廢棄物清理法第27條第11款之行為義務人，則原處分逕認原告就系爭土地上之系爭水溝部分，違反廢棄物清理法第27條第11款之義務，裁處如原處分所示，於法自有未合。

六、從而，原處分以原告為廢棄物清理法第27條第11款之行為義務人，逕予裁處，於法尚有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果並無影響，爰不逐一論列，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。