臺灣橋頭地方法院107年度簡字第15號

臺灣橋頭地方法院行政訴訟判決　　　　　 107年度簡字第15號

　　　　　　　　　　　　　民國107年11月19日辯論終結

原告

劉鑑清

原告

劉鑑文

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

蔡孟裕

訴訟代理人

陳志文

　　　　　　陳弘彬

　　　　　　陳明進

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國107年2月7日高市府法訴字第10730120400號及中華民國107年2月8日高市府法訴字第10730126200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：被告於民國106年3月3日派員至高雄市○○區○○○路000巷000○00號建物對面土地（即同區赤崁段2050、2051地號土地，下稱系爭土地）稽查，發現其上有廢棄物未清除，致影響公共衛生之情事。經查證上開2050地號土地為原告劉鑑清單獨所有、上開2051地號土地則為原告劉鑑清、劉鑑文分別共有（應有部分各2分之1），爰開立勸告單通知原告於同年3月13日前完成改善。嗣被告分別於附表所列違規時間稽查，發現原告均未完成廢棄物之清除，乃分別予以舉發，並給予陳述意見之機會。案經被告審酌調查事實及證據後，核認原告均有違反廢棄物清理法第11條第1款規定之事實明確，乃依同法第50條第1款及被告執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）第2點等規定，於106年10月11日分別以附表所列之裁處書，裁處原告如附表所示之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，惟均遭訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。

二、原告主張：系爭土地於103年11月10日起出租於訴外人林瑞美，其上的廢棄物均為林瑞美於承租期間所堆置，此有臺灣高雄地方法院檢察署（以下簡稱高雄地檢署）106年度偵字第19372號不起訴處分書認定在案。則基於行為責任優先於狀態責任之原則，即應優先要求行為人林瑞美清除上開廢棄物，而非要求原告清除。雖被告引用系爭土地租賃契約書（下稱系爭契約）第12條約定，認為承租人租賃期屆滿遷出時，原告對該廢棄物有處置權，可將所有留置物品視為廢棄物予以處置，惟系爭契約第13條亦約定：系爭契約如有未盡事宜，悉遵有關法令或善良風俗習慣行之。本件林瑞美先以堆積木材物料等語，對原告隱瞞係放置回收之廢棄木材，且林瑞美也未先向主管機關申請合法相關手續，再進行廢棄木料之堆積，已有違法在先。又林瑞美所堆積之木材廢棄物，係可再造利用的木材物料，被告為環保主管機關，自應鼓勵林瑞美盡速清理此種再回收利用之再生能源，反要求原告將其視作廢棄物送進焚化爐，增加國家社會環境的負擔與資源的浪費。因此，被告引用系爭契約第12條之約定，尚非合理，也與系爭契約第13條之約定相違。本件原告既已具體舉出實際堆置廢棄物之行為人為林瑞美，且依林瑞美所言，其所堆置之廢棄木料係作為工廠生產再生能源之原物料，具有財產價值，自當由林瑞美自行遷移利用，被告認定林瑞美已放棄該廢棄木料，自應歸原告處置，已違背常理。另對於造成環境污染之行為人，如不加重處罰，行為人將會繼續如法炮製承租土地用以棄置廢棄物，故被告將責任歸責於原告，並無具備充分及合理之理由等語。原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告則以：

（一）按行政院環境保護署（下稱環保署）96年1月31日環署廢字第0960004566號函釋說明（略以）：「一、依廢棄物清理法第11條第1款規定土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除，在非指定清除地區內之一般廢棄物，僅需事實上之狀態存在，該土地或建築物之所有人、管理人或使用人即負有清除之義務，三者間亦無優先順序‧‧‧二、另按廢棄物清理法第11條第1款課與土地或建築物所有人、管理人或使用人清除義務係屬『法定之狀態責任』‧‧‧應屬行政程序法第92條所稱之下命行政處分‧‧‧三、‧‧‧應審究其對於『不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物』構成要件有無認識，無須審究其對於違法傾倒之事實有無認識，蓋土地所有權人如對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意者‧‧‧。因此系爭土地所有權人故意不依第11條第1款規定清除一般廢棄物；或有過失致未依同條款規定清除者，即該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件。」是被告核以土地所有權人即原告，對於違法傾倒事實有認識或容許，或應注意並能注意而不注意，而該當廢棄物清理法第50條第1款行政罰之主觀責任要件，逕予處罰，即屬有據。

（二）次按所謂狀態責任，係指物之所有人或對物有實際管領力之人，基於對物的支配力，就物的狀態產生之危害，負有防止或排除危害之自己責任。蓋狀態責任的形成，乃因物之狀態或性質所肇致，與人的行為並無必然直接關連。亦即，行政法上之課予義務，並無特定行為要素，亦不問是否因特定行為所產生，有因他人的行為所造成，有因自然原因或不可抗力所造成。如土地遭他人丟棄廢棄物，以及自家因颱風倒塌而有礙交通等等，縱使然該事實的發生與所有人並不相關，但其仍有狀態責任，因此必須負擔排除危害之責任。觀諸環保署96年6月6日環署廢字第0960040292號函釋意旨，於與公共衛生有關之土地內若有廢棄物，而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人或使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成。且「狀態責任」係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人對物的狀態原則上應係最為明暸把握而能排除危害者，是物之所有人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態即應負責。例如本件之系爭土地遭人棄置廢棄物，該土地所有人事實上並非行為人，縱未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。

（三）再依原告所提出之系爭契約載明：劉鑑文（以下簡稱甲方），林瑞美（以下簡稱乙方），第12條則明文約定：「租賃期滿遷出時，乙方所有任何物品留置，應視作廢物處置，任憑甲方處置，乙方絕不異議。」，而劉鑑文既與系爭土地承租人林瑞美訂立前述系爭契約內容，亦有劉鑑文之親筆簽名及蓋章為證，且系爭契約已於104年11月9日期滿，則系爭土地之所有權及後續維護管理權責，自已歸屬原告，甚為明確，原告亦應知之甚詳，自難諉為不知。且依契約自由原則，人民有私自訂定契約之自由，僅須雙方合意，雙方簽名署印後，即具有一定之法律效力；而契約之內容倘不違背民法第71、72、73、74條等無效之相關規定，契約之內容即為有效。又觀諸系爭契約核屬一般定型化契約，其內容並無違反法律強制或禁止之規定，或有違背公共秩序或善良風俗，或不依法定方式，或契約之規範對一方顯失公平等，致該法律行為無效情事。是以在承租人於租賃期滿遷出時，依系爭契約第12條約定，原告對於仍留存於系爭土地之廢棄物即有實際上之處置權，此乃雙方合意並為有效之契約，在系爭契約未經宣告無效前，被告既對於該廢棄物有處置權，自係對該廢棄物有實際之管領力（近者），並應依廢棄物清理法第11條第1款規定，予以清除。換言之，原告在承租人租賃期滿遷出時，原告即取得該廢棄物之處置權，可將所有留置物品視為廢棄物予以處置，因此對該廢棄物具有實際管領力，並應為本件裁處之對象。

（四）原告固然主張：行為責任優先於狀態責任云云。惟查，系爭土地固由劉鑑文出租予與林瑞美，然而，系爭契約業於104年11月4日屆期，亦為原告所不爭執。因此，參照系爭契約之約定，於租期屆滿時，倘承租人未履行回復原狀之義務，所遺留之物均視為廢棄物，悉由原告加以清除、處理。且本件原處分所處罰的事實，均發生於系爭契約屆期之後，參照系爭契約之約定，原告自應負有清除、處理系爭土地上廢棄物之義務，對於系爭土地的環境衛生管理責任，亦同。是以，系爭土地上之廢棄物縱然如原告所主張為林瑞美所遺留，然而，系爭契約既然明定租期屆滿未回復原狀之效果，即得解為自承租人林瑞美違反回復原狀之義務起，即已喪失系爭土地之使用、收益權及地上遺留物之處分權，殆無疑義。易言之，原告自上開時間起，實質上對於系爭土地已具備管領力，則被告課予其狀態責任之義務，自屬適法等語，資為抗辯。被告並答辯聲明：原告之訴駁回。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明於卷，並有高雄市政府107年2月7日高市府法訴字第10730120400號訴願決定書（參本院卷第7-11頁）、高雄市政府107年2月8日高市府法訴字第10730126200號訴願決定書（參本院卷第12-16頁）、高雄地檢署106年度偵字第19372號不起訴處分書（參本院卷第23-25頁）、高雄市政府水利局104年7月9日高市水維字第10434179500號開會通知單（參本院卷第60頁）、系爭土地107年5月27日現況照片（參本院卷第65頁）、系爭土地出租前照片（參本院卷第67-68頁）、系爭契約書（參本院卷第78-80頁）、航空照片5幀（參本院卷第148 -152頁）、高雄市政府水利局104年7月16日會議及會勘記錄（參本院卷第154-158頁）、104年12月31日高雄市政府水利局勘查照片（參本院卷第167頁）、被告執行違反廢棄物清理法稽查紀錄（參原處分卷第1-29頁）、系爭土地資料（參原處分卷第30-35頁）、被告執行消除髒亂通知單（參原處分卷第36-39頁）、舉發通知書暨送達證書（參原處分卷第40-77頁）、裁處書暨送達證書（參原處分卷第89-126頁）等資料；及原處分卷宗及訴願卷宗分別附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點厥為：系爭土地於構成廢棄物清理法第11條第1款所規定之行為後，被告逕以系爭土地之所有人即原告為裁罰對象，是否適法有據？原處分有無違法？

五、本院之判斷：

（一）按行為時廢棄物清理法第11條第1款規定：「一般廢棄物，除應依下列規定清除外，其餘在指定清除地區以內者，由執行機關清除之：一、土地或建築物與公共衛生有關者，由所有人、管理人或使用人清除。」第2條第1項第1款規定：「‧‧‧一般廢棄物：由家戶或其他非事業所產生之垃圾、糞尿、動物屍體等，足以污染環境衛生之固體或液體廢棄物。‧‧‧」第50條第1款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣1,200元以上6,000元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰：一、不依第11條第1款至第7款規定清除一般廢棄物。」又環境教育法第23條規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5,000元以上罰鍰者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」另高雄市政府101年4月6日高市府環衛字第10133144400號公告：「主旨：修正公告高雄市一般廢棄物指定清除地區。依據：依據廢棄物清理法第3條、第5條規定。公告事項：一、修正公告高雄市指定清除地區為所轄之行政區域。二、本公告溯及自99年12月25日起生效。」又依裁罰基準之規定，受裁罰人之行為違反廢棄物清理法第11第1款規定，有土地或建築物之廢棄物未清理，有礙環境衛生，則依同法第50條第1款規定裁處1,500元罰鍰；惟有違規紀錄者，每次處分金額加重百分之50【計算公式：罰鍰金額＝第1次處分金額＋第1次處分金額×（違反次數－1）÷2】。

（二）觀諸前揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定之內容可知，於與公共衛生有關之土地內，若有廢棄物而土地所有人、管理人、使用人未加以清除，行政機關即應裁處土地所有權人、管理人及使用人，而不論廢棄物是否由土地所有權人、管理人或使用人之行為所造成，此不僅從前開規定之文句結構，可推知此一結論，亦與現代環境保護法上干預行政責任人之法理相符。蓋衡諸一般經驗法則與論理法則，土地侵害者與土地權利者常非同一人，是若法律僅欲處罰實際侵害行為者，殊無必要另外規範土地所有權人、管理人或使用人亦為處罰對象，足證土地所有人、管理人、使用人縱非實際行為者，亦有可能因其管理之土地範圍遭受破壞而受歸責。申言之，現代社會發展多元，危害、干擾公共秩序、環境之類型亦種類繁多，行政機關為盡其所能達成排除危害、預防危害以達成維護公共秩序的行政任務，在理論上，不應有漏洞存在，故除可動用公權力機關本身之力量外，有時亦得要求人民負擔之，只要人民所增加之負擔，並未逾越合理限度，亦為法所許。因此，人民如因其本身行為導致干擾或危害之發生，當負有責任，自不待言；而純粹之不作為亦有成為行政法上行為人之可能，此即所謂「狀態責任」。茲所謂「狀態責任」者，實係以具備排除危害可能性為重要考量，而物之所有人、管理人、使用人對物的狀態，原則上應係最為明瞭把握而能排除危害者，是物之所有人、管理人、使用人在干預行政法上是否成為責任人的判斷，係以個人社會表現為判斷標準，苟有違反狀態，即應負責。例如土地遭人傾倒廢棄物，該土地所有人、管理人、使用人事實上雖並非行為人，也未同意傾倒，但仍有狀態責任，必須擔負排除危害的責任。所有人、管理人、使用人均為狀態責任人，其並非因與危害之發生有因果關係而負擔責任，而是因為對發生危害之物有事實管領力而負責，故稱之為「狀態責任」。又狀態責任之課予，其理由無非因土地資源既為人民生存條件所不可或缺，並具有易破壞性及不易回復性等特質，自應以永續使用為維護保育目標，土地所有人、管理人、使用人既享有土地使用之利益，即應負擔社會義務，承擔適時排除對土地危害之責任，而不應存有對其土地遭受破壞之可能性，可予袖手旁觀之誤解。基於行政機關人力與物力之侷限性、土地之有限性、生活環境之易破壞性與難以回復性，乃有必要課予土地所有人、管理人、使用人維持土地秩序之狀態責任，尤其於行為人不明時，「狀態責任」之課予，更屬維護土地環境不可避免之手段。準此，依據前開廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款之規定，課予所有人、管理人或使用人對土地一定之維護義務，並對未為積極作為之土地所有人、管理人、使用人加以科罰，以符合環境保護之目標，於法並無不合，合先敘明。

（三）經查，系爭土地之所有人為原告，為首揭廢棄物清理法第11條第1款、第50條第1款規定課予「狀態責任」之對象，對於系爭土地負有維持其環境整潔之作為義務。又被告所屬之稽查員於106年3月3日巡查至系爭土地，發現該地雜草叢生，其上被棄置廢棄物，於106年3月6日第一次開立B字096951、096952號執行消除髒亂通知單（參原處分卷第36頁、第38頁）予原告，並限期原告應於106年3月13日改善完成；嗣於106年4月11日被告所屬之稽查員再次巡查系爭土地，發現仍未改善完成，乃於106年4月12日第二次開立B字097064、097065號執行消除髒亂通知單（參原處分卷第37頁、第39頁）予原告，並限期原告應於106年4月19日前完成改善。嗣被告再分別於附表所列違規時間稽查系爭土地，發現原告均未完成廢棄物之清除，影響公共衛生等情，此有被告執行違反廢棄物清理法稽查紀錄（參原處分卷第1-29頁）、系爭土地資料（參原處分卷第30-35頁）、被告執行消除髒亂通知單（參原處分卷第36-39頁）、舉發通知書暨送達證書（參原處分卷第40-77頁）、裁處書暨送達證書（參原處分卷第89-126頁）等資料附卷可稽。且本院於107年10月17日至現場勘驗，發現系爭土地確實仍留存垃圾、塑膠布、混土、裝潢隔板及廢棄木材等足以污染環境衛生之大量廢棄物尚未清除等情，此有本院勘驗筆錄及所拍攝之照片可供參憑（參本院卷第231- 241頁），復為原告所不爭執，足認系爭土地已構成廢棄物清理法第11條第1款所定之構成要件行為，而原告既為系爭土地之所有人，並經被告二次勸導改善，而均未改善，被告認原告有違反廢棄物清理法第11條第1款規定，並依同法第50條第1款及前揭裁罰基準規定，裁罰如附表所示之各處分，於法並無違誤。

（四）原告固主張：系爭土地上之廢棄物為原承租人林瑞美所棄置，並主張「行為責任應優先於狀態責任」云云。惟查，廢棄物清理法第11條既規範各種類型產生之一般廢棄物之清除責任者，行政機關於裁罰時，於同一法條中，如有符合特定類型者之清除責任者，應選擇符合該特定類型所應負責任者優先受罰；又應負行為責任者應優先於無直接管理力者而受罰。是以，依廢棄物清理法第11條第1、4款之規定可知，一般廢棄物之清理，以其發生原因及管領力定其優先清除責任；而火災或其他災變發生後，經所有人拋棄遺留現場者，由建築物所有人或管理人負優先清除責任，無力清除者，再由執行機關清除；另一般廢棄物者，以行為責任優於狀態責任，同屬狀態責任，則以有直接管領力者優先於無直接管領力者而受罰。是以，所謂「行為責任優先於狀態責任」之適用情形，應係指適用同一法條中同時有複數責任人存在，原則上應先以行為責任人為採取措施之對象而言。經查，系爭土地於103年11月10日至104年11月9日出租予林瑞美，而本件被告舉發違規之期間如附表各欄所示均為106年間，是於舉發當時，林瑞美並非屬廢棄物清理法第11條第1款所定之「管理人或使用人」，因此林瑞美並未符合該條規定之要件，自非該條所定之責任人。準此，本件裁罰於適用廢棄物清理法第11條第1款規定時，並未同時存在複數之責任人，僅有原告為責任人，並無「行為責任應優先於狀態責任」適用之問題，原告上開主張，容有誤解。況林瑞美及林國忠（按係瑞翎公司負責人林瑞美所僱用之廠長）於本件到庭為證時，均否認系爭土地上之廢棄物為其所為並且為渠等遺留等語（參本院卷第109-114頁），且亦無積極證據足以證明系爭土地上之廢棄物為林瑞美或林國忠所棄置。故原告上開主張，實無足採。

六、綜上所述，原告上開之主張，均無可採。而原告為系爭土地之所有人，對系爭土地具有實質管領力，則系爭土地上廢棄物未清除，影響公共衛生，經被告通知並限期改善，原告均未予改善等情，顯已違反廢棄物清理法第11條第1款之規定，洵屬明確。是被告依同法第50條第1款規定，對原告裁處如附表所示之各處分，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。

七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法之提出，與判決結果不生影響，爰不予一一論駁，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。