高雄高等行政法院判決

101年9月27日辯論終結

原告

蔡國泰

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

陳琳樺局長

訴訟代理人

王基權

蘇榮宏

簡銘毅

上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華民國101年4月6日高市府法訴字第10130247400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、程序事項：被告代表人原為李穆生，嗣於本件訴訟繫屬中變更為陳琳樺，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

二、事實概要：緣原告在高雄市○○區○○街87號1樓經營炭烤燒餅業，被告接獲民眾陳情其所燃燒木炭產生之廢氣未經處理，即直接排放於空氣中，致有異味污染情事，乃於民國100年10月25日5時8分許派員至現場稽查，因陳情人表示當時之周界異味污染物濃度，未能呈現平時空氣污染情形，要求另擇日採樣，被告所屬稽查人員乃未進行採樣，惟仍請原告加強防範，以維護空氣品質。嗣被告於翌日即同年月26日4時20分許再次派員會同陳情人至原告營業地點周界下風處進行稽查採樣，並將樣品送行政院環境保護署（下稱環保署）認證合格之建利環保顧問股份有限公司（下稱建利公司）依「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法」進行檢驗結果，異味污染物濃度達45，已超過固定污染源空氣污染物排放標準第2條規定在工業區及農業區以外地區之標準（10），被告乃於100年11月16日以高市環局稽字第1000118835號函予以舉發，原告雖於同年月24日提出意見陳述，惟經被告審酌調查事實及證據之結果，核認原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定之事證明確，乃依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，以100年12月6日高市環局空處字第20-100-120006號裁處書（原處分）處罰鍰新臺幣（下同）2萬元及環境講習2小時（環境講習時間、地點及對象以「環境講習通知單」另行通知）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

三、本件原告主張：

（一）空氣污染防制法明確規定「空氣污染物」係指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質；「排放標準」乃指排放廢氣所容許混存各種空氣污染物之最高濃度、總量或單位原（物）料、燃料、產品之排放量；「空氣品質標準」則指室外空氣中空氣污染物濃度限值。本件原告販賣炭烤燒餅，燒餅之麵糰炭烤氣味，根本與空氣污染無關。又原告雖以木炭起火，但瞬間爐火即已穩定，木炭完全燃燒並無空氣污染問題，此為眾人周知之常識，並無被告所指「窒息、咳嗽、反應緩慢」等人體傷害之問題，被告於準備程序時陳稱經陳情人告知附近居民已經有多人身體不適送醫，顯未經查證。再者，以木炭為燃料之商家比比皆是，從未聞同業經被告依空氣污染防制法處罰之案例，被告僅因有人陳情，即選擇性針對原告處罰，毫無公平、公正可言。

（二）本件稽查人員選擇對原告最不利之下風處為採樣地點，且中間另有送牛奶及報紙之機車所排放之廢氣，明顯偏頗；又被告舉發在前，採樣在後，自相矛盾，難以服人。況原告已於稽查人員表示以炭火烘焙有空氣污染之疑慮，原告隨即改善，現已改用電烤箱製作燒餅，被告未經勸導改善，即裁處2萬元罰鍰，陷原告全家生活於困境，顯然過重，有違比例原則、禁止恣意原則。退一步言，所有餐廳業者因製作食材產生油煙，致有違反空氣污染防制法之情事，應依第31條第1項第5款及第60條處罰，被告依第20條及第56條處罰原告，適用法條亦有違誤。

（三）又對於原告營業地點是否屬總量管制區，總量管制為多少，污染時間多久屬違法，何者屬於空氣污染物，被告均未說明。若單指一氧化碳或二氧化碳，其為無味之氣體，被告採樣之異味為何？對於製作燒餅之氣味，是否直接或間接妨害國民健康，排放量是否已超出排放標準，原處分及訴願決定亦無載明，難以令人信服。另依臭氣及異味官能測定法–三點比較式嗅袋法第4條採樣時注意事項規定：「為避免試樣氣體受採樣袋吸附之影響，採樣時可先採樣一次並將試樣氣體完全壓出後再進行採樣」「採樣袋如需要重覆使用，須以純淨空氣將內部充分洗淨至確定已無臭味為止」，然觀本件工作紀錄並未就採樣袋之新舊、是否重覆使用等敘明，採樣袋是否受污染顯有疑義，則其所採集之氣體自不能作為檢測之標的，依此所作成之檢測結果，亦不能作為裁罰原告之依據等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。

四、被告則以︰

（一）被告所屬稽查人員於事實概要欄所載時間、地點執行稽查，並會同原告及陳情人進行周界異味污物採樣，嗣將樣品送經建利公司依異味污染物官能測定法–三點比較式嗅袋法進行檢驗結果，異味污染物濃度達45，已超過固定污染源空氣污染物工業區及農業區以外地區污染源排放標準（10）之規定，有稽查紀錄工作單、周界採樣紀錄表及建利公司檢測結果摘要等影本可稽，被告核認原告違反空氣污染防制法第20條第1項及固定污染源空氣污染物排放標準第2條規定之事實明確，爰依同法第56條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）及環境教育法第23條第2款之規定，裁處原告2萬元罰鍰及2小時環境講習，並無不合。又被告係於100年11月16日依法舉發，高雄市政府101年4月6日高市府法訴字第10130247400號訴願決定書內容所述明之舉發時間100年10月16日係為誤植所致，特予澄清說明。

（二）環保署96年8月28日環署空字第0960065433B號公告：「異味污染物之定義，係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物。」本件依據五福白宮名廈全體住戶之聯署書所述，原告以木炭點燃爐火後，其大樓住戶有許多人感到好像要窒息、呼吸不順、嘔吐、心臟不適等症狀。由此可知，原告燃燒木炭產生之氣味，已引起鄰近住家厭惡或其他不良情緒反應。且稽查人員現場採樣記錄表已載明氣味特徵為燒炭味，採集之樣品則委託合格之建利公司進行臭味檢測，檢測方法則依照環保署公告標準方法即臭味及異味官能測定法（三點比較式嗅袋法）執行，其檢驗分析結果異味污染物已明顯逾越排放標準。原告雖主張餐廳業者因製作食材產生之油煙致違反空氣污染防制法，應依第31條第1項第5款及第60條處罰，被告依第20條及第56條處罰原告，顯然有誤。惟按環保署95年7月11日環署空字第0950050629號函釋：「．．．故本案倘貴局執行下風處周界檢測之採樣點位置，為可明確判定臭氣係由欲測之公私場所排放判定，則其檢測結果即可作為公私場所是否違反空氣污染防制法之依據；惟倘下風處之採樣點並無法判定污染物係由欲測之公私場所排放，或執行周界採樣有困難者，建請依空氣污染防制法第31條規定，執行空氣污染行為之稽查管制工作。」爰此，經審視本件之稽查紀錄，稽查當日係依「固定污染源空氣污染物排放標準」暨「異味官能測定法–三點比較式嗅袋法」之規定進行採樣，且採樣時能明確判定污染物由欲測之公私場所排放，其檢驗分析結果逾越排放標準，被告核認原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

五、本件事實概要欄所載事實，已經兩造分別陳明在卷，並有被告100年10月25日公害案件稽查記錄工作單（第3頁）、100年10月26日公害案件稽查記錄工作單（第4頁）及現場採樣記錄表（第5頁）、100年11月16日高市環局稽字第1000118835號函（第9頁）、100年12月6日高市環局空處字第20-100-120006號裁處書（第14頁）、建利公司檢測報告（第8頁）、原告意見陳述書（第12頁）等影本附原處分卷可稽，堪予認定。本件兩造之爭點為：被告核認原告從事炭烤燒餅業，其所燃燒木炭產生之廢氣，異味污染物濃度達45，已超過固定污染源空氣污染物排放標準第2條規定之標準（10），違反空氣污染防制法第20條第1項規定，乃依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，以原處分對原告裁處2萬元罰鍰及環境講習2小時，是否合法？茲分述如下：

（一）按「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之。．．．」「公私場所違反第20條第1項．．．處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第20條、第56條第1項分別定有明文。又「本標準依空氣污染防制法第20條第2項規定訂定之。」「本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源．．．；其標準如附表一．．．。」則為固定污染源空氣污染物排放標準第1條、第2條所明定，且依上揭標準第2條之附表一規定，周界異味污染物標準值在工業區及農業區以外地區為10（按異味污染物為無因次之數學運算值，故無單位）。

（二）經查，本件原告在高雄市○○區○○街87號1樓經營炭烤燒餅業，被告因接獲民眾陳情其所燃燒木炭產生之廢氣未經處理，即直接排放於空氣中，致有異味污染情事，被告所屬稽查人員乃於事實概要欄所述時間、地點會同陳情人及原告，進行周界異味污染物採樣，並將樣品送至建利公司依異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法進行檢驗，檢驗結果異味污染物濃度達45，已超過固定污染源空氣污染物在工業區及農業區以外地區之排放標準（10）之規定，有前述公害稽查記錄工作單、現場採樣記錄表、建利公司檢測報告等影本及稽查照片（第6-7頁）、五福白宮名廈管理委員會100年10月24日高市五福白宮名廈（100）字第001號函既全體住戶聯署書影本（第41-43頁）附原處分卷可稽。原告雖主張其販賣炭烤燒餅，雖以木炭起火，但瞬間爐火即已穩定，木炭完全燃燒並無空氣污染問題，且被告所屬稽查人員選擇對其最不利之下風處採樣，明顯偏頗等語。惟按「主旨：公告『異味污染物為空氣污染物』。依據：空氣污染防制法施行細則第2條第6款。公告事項：一、異味污染物之定義，係指足以引起厭惡或其他不良情緒反應氣味之污染物。二、本公告自公告日起實施。」業經環保署96年8月28日環署空字第0960065433B號函釋在案。查本件依被告卷附之公害稽查記錄工作單所載，為民眾陳情案件之稽查，另依五福白宮名廈管理委員會100年10月24日高市五福白宮名廈（100）字第001號函所述，凌晨3至4點，原告點燃大炭爐後，其大樓住戶在不知情的狀況下，有許多人感到好像要窒息、呼吸不順、嘔吐、心臟不適等症狀。由此足見原告燃燒木炭產生之異味，已引起鄰近住家厭惡或其他不良情緒反應，原告主張其以木炭燃燒並無空氣污染問題云云，尚有誤解。又依環保署95年12月8日環署空字第0950095601號函釋：「．．．2、依固定污染源空氣污染物排放標準第5條規定，周界測定係在公私場所周界外任何地點，能判定污染物由欲測之公私場所排放所為之測定，其非屬執行特定空氣污染物周界測定之方式，而係執行各項空氣污染物之周界測定均應遵循之規定；爰此，執行各項空氣污染物之周界測定亦得比照前揭函示內容，均應於公私場所周界外，能判定污染物由欲測之公私場所排放之地點，擇單一具代表性之檢測點採樣檢測，始得為之。」之意旨，執行周界臭氣或厭惡性異味之採樣，僅需該地點能判定污染物由欲測之公私場所排放所為，且擇單一具代表性之檢測點採樣檢測即可，並未限定須多點採樣或須採集上風處之樣品始符合規定，亦無需與欲測之公私場所相隔距離遠近之空間要求。查，本件稽查人員現場採樣時，原告之燒餅店正在作業中，有被告公害稽查記錄工作單及稽查照片可稽；且自上開現場採樣照片及現場採樣記錄表之記載，可知稽查人員係於100年10月26日上午4時35分至38分進行採樣，風速0.5m/s、風向東北，原告使用燃料為「木炭」，稽查人員考量當時之風向及風速，乃於原告營業場所周界下風處採樣，並以簡圖描述採樣點，且就採樣時味道特徵描述記載「燒炭味」；參以被告訴訟代理人即本件稽查採樣人員簡銘毅於101年7月24日當庭陳述：「一、該條街上我們採樣時，天還沒有亮，應該僅有原告有開店，並沒有其他商家開店。氣味很明顯，且這是該產業別的特徵，該條街上僅有原告在燃燒木炭。二、該棟大樓原告位置係在光明街87號，我們係在87-1號採樣，在原告上風處並沒有人在燃燒。三、採樣當時烤爐並沒有蓋上蓋子，木炭燃燒的情形係有火焰在燃燒，也有煙灰，但拍照可能無法拍出。」足見本件稽查人員於現場稽查採樣時，並無其他公私場所污染源，則該採樣地點既未設在有嚴重背景污染影響之處，復為可能受原告燒炭排放異味污染物最大影響之區域，顯已足以明確判定本件異味污染物係由原告營業場所燃燒木炭所排放，所採取之樣本自得作為檢測是否合格之依據。復查，本件稽查採樣過程，係由被告所屬稽查員現場採樣，並經原告於稽查記錄工作單及現場採樣記錄表簽名確認無誤，且由本院卷第85頁（背面）所附之建利公司製作之嗅覺判定前檢查紀錄表之記載可知，本件稽查人員稽查時所使用之設備及材料、採樣及保存等事項，均核與行為時環保署依據空氣污染防制法第44條第3項規定授權，以97年11月11日環署檢字第0970087754號公告實施之「異味污染物官能測定法－三點比較式嗅袋法」之規定相符。則原告空言主張本件工作紀錄並未就採樣袋之新舊、是否重覆使用等敘明，採樣袋是否受污染顯有疑義，所採集之氣體自不能作為檢測之標的云云，顯有誤解，尚無足採。另依原處分卷附之第5張稽查照片所示，稽查人員採樣地點與原告營業場所間雖停放數部機車，然並未發動引擎，故原告執稽查人員採樣地點與其營業場所間另有送牛奶及報紙之機車所排放之廢氣等詞而為爭執云云，亦無可採。從而，被告核認原告違反空氣污染防制法規定，尚非無據。

（三）本件原告有違反空氣污染防制法之違章情事，業如前述，則被告以其違反同法第20條規定，依同法第56條第1項規定予以裁罰，雖非無據；然按「在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．5、餐飲業從事烹飪，致散布油煙或惡臭。」「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」空氣污染防制法第31條第1項第5款、第60條第1項亦有明文。又「說明：一、依空氣污染防制法第20條規定：『公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。』，本署業依前述規定訂定固定污染源空氣污染物排放標準，並針對異味污染物，訂有周界及排放管道之排放標準，據以管制；另依同法第31條規定：『在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：．．．（五）餐飲業從事烹飪，致散布油煙或惡臭。．．．』，亦規範污染源倘因操作致產生臭味時，為空氣污染行為。即本署針對固定污染源臭味污染之管制方式，包括空氣污染物排放標準（空氣污染防制法第20條）及空氣污染行為（空氣污染防制法第31條）兩種，合先述明。二、本署已於96年8月31日環署空字第0960064461號函釋規定（副本諒達），倘貴局派員稽查餐飲業者從事烹飪過程中產生之油煙或惡臭，得先依空氣污染防制法第31條及空氣污染行為管制執行準則規定，就其是否產生油煙或惡臭之空氣污染行為優先執行，倘未能或無法查察確認有空氣污染行為者，方依空氣污染防制法第20條規定，以採樣檢測其周界異味污染物，判定是否超過異味污染物周界排放標準，以有效執行稽查管制。三、前揭規定係就稽查案件對象，是否有產生空氣污染行為或不符空氣污染物排放標準而對環境造成污染之違規事實據以認定，即倘餐飲業未裝置污染防制設備，或雖裝有防制設備，但未有效收集及處理，致產生散布油煙或惡臭，經稽查認定違規行為屬實者，則屬違反空氣污染防制法第31條規定。．．．」則經環保署98年11月26日環署空字第0980102605號函釋甚明，本件原告係從事炭烤燒餅之餐飲業者，因燃燒木炭烹飪致散布惡臭異味之空氣污染行為，顯違反空氣污染防制法第31條第1項第5款規定，形成對同一客觀存在的行為，而在規範評價關係上，疑似有數個法規範被完全實現之競合情形，惟因空氣污染防制法第20條及同法第31條均規定在空氣污染防制法第三章「防制」，實具有相同之規範目的，然因規範設計之關係，僅能有一個規範被適用，亦即該適用規範已能對存在之一行為進行完全評價，並無複數規範被實現，因此，上述疑似競合之顧慮，僅發生在規範內部，純屬選擇適用規定之問題。而比較空氣污染防制法第20條第1項及同法第31條第1項第5款之規範內容可知，第31條第1項第5款係專對餐飲業者而為規範，適用範圍較小，因此該法規範與同法第20條第1項規定，對本案之個案事實，顯然存有「法規競合」（或稱法規單一）下之「特別法與普通法之關係」（或稱特別關係），就此觀點而言，空氣污染防制法第31條第1項第5款始為本案事實所應適用之法律。上開函釋為主管機關環保署就餐飲業未裝置污染防制設備或未有效收集及處理，致產生散布油煙或惡臭者，屬違反空氣污染防制法第31條規定所為解釋，以供有關機關取締空氣污染時，作為認定之標準，並未增加人民之義務或負擔，乃屬解釋性行政規則，自得予以援用。本件原告既為從事販賣炭烤燒餅之業者，被告於執行餐飲業從事烹飪致散布油煙或惡臭事件之稽查業務，經稽查認定違規行為屬實者，自應適用特別關係之空氣污染防制法第31條第1項第5款規定及環保署98年11月26日環署空字第0980102605號函釋意旨，以原告違反空氣污染防制法第31條規定，而依同法第61條第1項處罰5千元以上10萬元以下罰鍰，始屬合法，然被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰2萬元及環境講習2小時，於法自屬有違。

（四）綜上所述，被告以原告違反空氣污染防制法第20條第1項規定，依同法第56條第1項及環境教育法第23條第2款規定，裁處罰鍰2萬元及環境講習2小時，自屬違誤，如前所述，訴願決定未為糾正，遽予維持，亦有未合；原告執以指摘，自屬有據，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果不生影響，爰不再調查及一一論述，併予敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭