高雄高等行政法院判決

106年6月1日辯論終結

原告

鄭亞雲

原告

李惠貞

原告

李宜珍(原名李雪珍)

原告

李國宗

原告

陳慶祥

原告

許水清

原告

許水瀛

原告

許水木

原告

鄭連益

原告

黃月鳳

原告

王子賓

原告

蔡郭月霞

原告

黃陳幸

原告

陳李純紅

原告

李榮茂

原告

呂呈祥

共同訴訟代理人

劉妍孝 律師

共同訴訟代理人

薛西全 律師

上一人複代理人

黃靜瑜 律師

被告

高雄市政府

代表人

陳菊

訴訟代理人

薛信男

訴訟代理人

陳志宏

訴訟代理人

王玲娟

參加人

高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃

參加人

區重劃會

代表人

張卓文

上列當事人間土地重劃事件，原告不服內政部中華民國104年3月23日台內訴字第1040017712號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區），係由第三人李英燕等7人於民國95年8月10日向被告申請成立自辦市地重劃籌備會及核定擬辦重劃範圍，經被告以95年10月31日高市府地四字第0950056176號函核准成立「高雄市左營區新庄段七小段自辦市地重劃籌備會」（下稱籌備會）及核定其重劃範圍。籌備會又於95年12月20日向被告申請核定重劃計畫書，經被告於96年6月14日以高市府地四字第0960030999號函核定重劃計畫書後，籌備會即於96年6月25日以新庄七字第00000000號公告重劃計畫書，公告期間自96年6月25日起至96年7月25日止。嗣籌備會於96年9月5日召開第1次會員大會，並選定理事、監事成立「高雄市第46期左營區新庄段七小段自辦市地重劃區重劃會」（即本件參加人），參加人並將重劃會章程、會員與理事、監事名冊、第1次會員大會及理事會紀錄等資料函送被告核定，經被告以98年8月26日高市府地四字第0980049924號函核定參加人所函送之上開資料。其後，參加人依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第30條規定，以101年12月25日新庄七重字第00000000號函檢附其委託立固不動產估價師事務所查估系爭重劃區重劃前後之地價圖、表等資料，送請高雄市政府地政局土地開發處（下稱土地開發處）提交高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱高雄市地評會）評定；因系爭重劃區內部分土地所有權人即原告許水清等人對重劃前後地價異議，高雄市地評會乃於102年3月8日102年第1次會議決議「請自辦重劃會針對陳情人異議內容妥為疏處後在提下次會議」。參加人復於103年1月23日以新庄七重字第0000000號函檢附前開系爭重劃區重劃前後地價評議圖、表及102年6月3日、同年11月23日與異議人所召開之地價協調會議紀錄等資料，送請土地開發處提交高雄市地評會評定重劃前後地價，經高雄市地評會103年3月20日103年第1次會議決議「本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。」被告並以103年4月9日高市府地價字00000000000號函檢送上開會議紀錄予其所屬地政局，經該局所屬土地開發處以103年4月16日高市地發配字第10370532900號函通知參加人依上述決議內容修正重劃前、後地價評議表、圖後據以辦理後續校核作業，並副知原告許水清等人。嗣參加人再於103年6月10日以新庄七重字第0000000號函檢送其依上述高雄市地評會103年第1次會議決議內容修正之重劃前、後地價評議圖、表等資料提交高雄市地評會評定重劃前後地價，經高雄市地評會103年8月8日103年第3次會議決定：「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」被告並以103年8月22日高市府地價字00000000000號函檢送上開會議紀錄予其所屬地政局，經該局所屬土地開發處以103年8月29日高市地發配字第10371233200號函通知參加人據以辦理後續作業，並副知原告許水清等人。原告對被告所為重劃前後地價之評定不服，提起訴願，經遭訴願不受理決定，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

(一)被告103年8月22日高市府地價字00000000000號函（即高雄市地評會對重劃前後地價之評定）為行政處分：獎勵重劃辦法第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」地價及標準地價評議委員會組織規程（下稱地評會組織規程）第12條規定：「本會決議事項，以直轄市或縣（市）政府名義行之。」因高雄市地評會對重劃前後地價之評定，係以被告之名義行之，被告上開函文就重劃前、後所評定之地價，乃參加人日後辦理土地交換分配、計算負擔、差額地價相互清償、計扣抵費地等作業之依據，亦即重劃前、後地價查估之適當與否，涉及分配設計成果是否正確，負擔是否公允，地主相互間之清償是否合理及抵費地之配置、出售等問題。是重劃前、後之地價查估，乃為土地重劃交換分配計算負擔之基礎作業，為重劃成果是否合理公平之主要關鍵，將影響後續重劃區內所有權人土地分配結果甚明。故系爭重劃前、後地價之評定確實對含原告在內之重劃區內土地所有權人發生法效果，為行政處分無訛，且該地價評定結果乃被告所形成之意思，非單純為參加人之私法自治行為，縱民事法院日後就該地價有不同之判斷，亦無從干預變更原告上開已作成之評定，本件應依循行政訴訟解決紛爭。

(二)本件重劃前後地價，被告評定過程違法：

1、獎勵重劃辦法第2條後段規定，本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。而依市地重劃實施辦法第20條規定，地價評議委員會評定過程，於重劃前之地價，應參酌土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例與當期公告現值等資料。於重劃後之地價，應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價，為詳實妥適評議。

2、本件參加人送交重劃前、後地價評定時，僅以101年12月25日新庄七重字第00000000號函檢送重劃前後地價評議之圖、表冊，並未檢附其委託立固不動產估價師事務所查估系爭重劃區重劃前後地價評估報告書（下稱系爭報告書），供高雄市地評會於評議過程中審認，參加人雖稱係委託立固不動產估價師事務進行估價，被告亦稱估價師有派員至地價評議會議中以簡報說明，然該簡報資料僅列明重劃前、後地價之查估結果，有關查估依據付之闕如，簡報所列之重劃前地價評估事項中，明顯未參考買賣實例，與前開市地重劃實施辦法第20條規定相悖，卻又未說明何以未參考之理由。且參加人當時所送重劃前之地價根本多數直接依循100年公告現值，與一般土地鑑價查估之方式有違，亦可證高雄市地評會評議過程中，並無相關資料可供審認參加人委託之估價師製作之上開相關圖、表或簡報，與其辦理之重劃前、後地價查估結果，是否吻合或妥適。至高雄市地評會102年3月20日第1次會議決議固基於對高雄市區漢神巨蛋鄰近不動產行情之認知，察覺參加人提送之重劃前後地價明顯偏低，要求參加人將系爭重劃區內重劃前、後地價全部提高6成，惟並未說明提高6成之計算依據，嗣後參加人也是直接依照該會議決議修正重劃前、後地價，仍舊未檢附其所提送地價之估算基準，顯然參加人重新修正提送之地價，仍非按市地重劃實施辦法第20條之規定辦理。因此，即使參加人已提高重劃前、後地價6成，然本次評定後原告所有土地於重劃「前」之地價，介於48,000元/㎡至92,997元/㎡間，重劃後地價介於61,120元/㎡至127,520元/㎡間，仍與鄰近土地於101年間公開標售價格介於203,041至323,726元之間，有明顯差異。則高雄市地評會於欠缺相關資料情形下，率爾評定參加人上開檢送之重劃前、後地價圖表，其評定重劃前後地價之過程確實違法。

(三)參加人委託立固不動產估價師事務所製作之系爭報告書，除未提供予高雄市地評會審認外，且系爭報告書有如下之違誤：

1、關於重劃前之地價，系爭報告書第11頁雖記載：「依市地重劃實施辦法第20條規定影響重劃前地價因素，評估重劃前各宗地之價格，其次參照100年公告土地現值並檢討之，評估重劃前平均地價。」第36頁雖記載：「肆、價格評估：……重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，最後以當期公告現值估計重劃前各宗地地價」「重劃前地價評估選定方式：本重劃區重劃前地價係依據100年1月公告之公告現值為基礎，依土地位置、細部計畫之使用、交通等資料，分別估計重劃前各宗土地地價」，惟實際上系爭估價報告書就重劃前之地價完全係以公告現值，並依交通因素(第40頁至第46頁土地條件以下分別記載：已開闢道路、臨開闢道路、裡地、計畫道路、盲地畸零地等)為比率調整，未就市地重劃實施辦法第20條所列參考因素即土地位置、地勢、使用狀況(如使用分區:建地、道路用地)、買賣實例等資料為評估，核與市地重劃實施辦法第20條規定要旨不符。重劃前地價必需顯現各宗土地間條件之不同，若僅以交通程度獨立估計則無法彰顯每宗土地之差異性，影響所及乃事關地主間互相配地權利，與重劃之公平負擔精神要旨相違背。

2、又關於重劃後之地價，被告謂係採基準地訂定之方法，於選定之基準地以比較法與成本法之開發價格，採加權平均法，確定基準地價格後，針對影響重劃後價格之因素如臨路條件、出入可能性、地形條件、視野景觀及使用分區等因素比較調整計算重劃後各筆宗地之價格等語。惟系爭重劃區雖部分土地尚未完成都市計畫道路開發，然因鄰近漢神巨蛋商圈精華地段，土地開發價格已成熟，不動產投資風險有限，姑不論系爭估價報告書採比較法選擇案例，部分與系爭重劃區位置有距離(系爭估價報告書第52、57及62頁)，周邊環境條件亦有所差異等節，主要是系爭估價報告書推算之折現率竟高達20.81%(第86-88頁)，明顯偏高，等同地價於第4年後翻漲一倍，此於左營區鄰近漢神巨蛋之交易行情而言顯然不可能，益見其所估之漲幅顯不合理。重劃後地價乃開發者處分抵費地之成本價，也是土地所有權人計算費用負擔之基礎，過分低估重劃後地價將使土地所有權人應負擔之抵費地面積增加，致使4年後土地經標售後所得利益全歸於開發者而損害原土地所有權人之利益。

3、由原告囑託精準不動產估價師事務所就系爭重劃區內前、後地價進行估價之結果可知，系爭報告書推估之重劃後地價，確實偏低，以系爭重劃區土地條件最優之第五住宅區內土地重劃後價格為例，系爭估價報告書（第91頁）之價格為81,700元/㎡，而精準不動產估價師事務之估價報告書（原證30第88頁）之價格為158,960元/㎡，二者價格已有大幅差異，此顯非高雄市地評會決議將該區內重劃價格一律調高6成即可弭平之巨幅差異。又精準不動產估價師事務所就系爭重劃區內前、後地價進行估價之折現率僅約10%，而系爭報告書之折現率高達20%，原告持系爭估價報告書記載之折現率詢問多位估價師，均告知折現率高達20%，於不動產估價而言乃相當罕見情況，等同係以風險性資產類(如無實體商譽等)之標準進行評估(相對投資之風險為高，折現率較高)。系爭報告書記載之上開不合理折現率，完全未展現在送高雄市地評會審議之資料中，顯然高雄市地評會根本無從察覺並為詳實之調查與檢討等情。並聲明判決：撤銷訴願決定及原處分。

三、被告則以︰

(一)本件被告評定系爭重劃區內土地重劃前後地價之程序如下：1、系爭重劃區係由土地所有權人李英燕等7人於95年8月10日申請成立籌備會及核定擬辦重劃範圍（被證41-1），案經被告以95年10月31日高市府地四字第0950056176號函准予成立籌備會及核定擬辦重劃範圍（被證41-2）。

2、籌備會於95年12月20日申請核定重劃計畫書，案經被告核對出具同意書之土地所有權人身分，及所屬相關機關聯合審查，籌備會據以修正重劃計畫書（被證42-2）及土地所有權人意見分析表，於96年5月14日以新庄七字第00000000號函補正後，被告以96年6月14日高市府地四字第0960030999號函核定重劃計畫書（被證42-1）。

3、參加人於96年9月5日成立，同日第1次會員大會議案一「審議重劃會章程案」決議逐條通過章程（會議紀錄為被證1，章程為被證43）。

4、參加人於101年12月25日以新庄七重字第00000000號函檢送重劃前、後地價評議圖表（被證27）及估價簡報（被證28），送請土地開發處提交高雄市地評會評定，係列入102年3月8日高雄市地評會102年第1次會議議程第2案，經審議決議「請自辦重劃會針對陳情人異議內容妥為疏處後再提下次會議」（被證50）。

5、參加人依上述高雄市地評會102年第1次會議決議，陸續召開2次協調會後，於103年1月23日以新庄七重字第0000000號函檢送重劃前、後地價評議圖表等附件及估價簡報（被證45）予土地開發處，併列入103年3月20日高雄市地評會103年第1次會議議程第4案。依所送提案單「主辦單位說明六」略以，上述2次協調會雙方無法達成共識，調解不成立，故本次重劃會提送評議之重劃前、後地價內容，與上述101年12月25日提送之地價內容相同。

6、系爭重劃前、後地價評議案第2次提案如上述係列入103年3月20日地評會103年第1次會議第4案，經決議：「一、重劃前後地價之評定係作為重劃區土地交換分合之用，為重劃區內各宗土地得相互合理比較，與土地所有權人土地分配比例及主辦重劃者取得抵費地面積兩者間有相對應關係，又市地重劃實施辦法第20條規定重劃後地價『應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預估發展情形』，市價或買賣實例非法令明定查估參考因素，故重劃後地價之評定不宜就土地市場交易買賣實例為參考依據。二、參酌上述法令規定重劃前後地價查估各項因素，本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。三、本案重劃會依本決議修正評議表、圖完成後，應函送修正結果予地政局土地開發處校核無誤後送本會備查。（被證46）」該決議內容已就原告等就重劃後地價評定應以市價或買賣實例為參考因素之訴求詳予回應，亦認定參加人提案內容偏低，經討論後決議全部酌予調高6成，惟會議紀錄並未載述調幅計算依據（被證51）。

7、被告以103年4月9日高市府地價字第10331059300號函送103年3月20日地評會103年第1次會議紀錄予地評會委員及各提案單位（被證47-1），土地開發處據以103年4月16日高市地發配字第10370532900號函詳載系爭評議案決議內容，請參加人依該決議內容修正評議表、圖後，函送該處辦理後續校核等作業，並副知原告許水清等人（被證47-2）。

8、參加人依高雄市地評會103年第1次會議決議修正重劃前、後地價評議圖表，將重劃前後地價全部調高6成，於103年5月9日以新庄七重字第0000000號函送土地開發處校核（被證48-1），土地開發處於103年5月22日以高市地發配字第10370664800號函復參加人校核結果無誤（被證48-2）後，參加人於103年6月10日以新庄七重字第0000000號函檢送修正前、後地價評議圖、表予土地開發處提交高雄市地評會備查（被證48-3）。

9、103年8月8日高雄市地評會103年第3次會議由土地開發處報告103年第1次會議決議執行情形後，高雄市地評會決定「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。（被證52）」被告並以103年8月22日高市府地價字00000000000號函檢送上開會議紀錄予土地開發處（被證19），經該處以103年8月29日高市地發配字第10371233200號函通知參加人據以辦理後續作業，並副知原告許水清等人（被證20）。

10、原告鄭亞雲等16人不服被告103年8月22日高市府地價字第10332606800號函同意備查系爭重劃區重劃前後地價評議案，於103年10月1日提起訴願（被證22）。案經內政部104年3月23日台內訴字第1040017712號決定訴願不受理，理由略為系爭重劃案尚未依獎勵重劃辦法第34條規定公告重劃區土地分配，是以被告僅以103年8月22日高市府地價字第10332606800號函檢送103年8月8日地評會103年第3次會議紀錄予地評會委員及其內部單位與所屬機關，並未對原告發生法律效果，自非行政處分；又按自辦市地重劃，係以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員，依獎勵重劃辦法之規定，以自治方式自行組織重劃會，設立會員大會、理事會、監事會，辦理區內土地之重劃。從獎勵重劃辦法第34條第2項觀之，若重劃會員對於重劃區內土地之分配有異議，自應遵循民事訴訟程序救濟。是以，地評會依地價及標準地價評議委員會組織規程第3條就市地重劃前後地價之評議事項，亦基於上開精神評定，予以備查。原告對之提起訴願，應不予受理。

11、綜上可知，本件地價評議過程審慎嚴謹，於法並無不合。又上開高雄市地評會103年第1次會議決議一，已明確說明重劃前、後地價查估及評定之法令依據及該等價格用途，且該決議全文亦由土地開發處以103年4月16日高市地發配字第10370532900號函詳載，請參加人據以修正評議表、圖等，並副知原告許水清等，並無原告所稱被告未說明重劃前後地價非以市價為準之理由之情事。另外，高雄市地評會103年第3次會議決定同意備查系爭重劃區重劃前、後地價案，依訴願決定理由，並未對原告發生法律效果。

(二)參加人於101年12月25日提送土地開發處轉陳高雄市地評會102年第1次會議審議之提案單、重劃前後地價評議圖表及估價簡報等，其中重劃前後地價評議圖表係估價結果，估價簡報則為估價內容之精簡版，詳細估價內容則由參加人委託之不動產估價師列席會議說明，為再充足本件訴訟證物內容，土地開發處於105年11月21日以高市地發配字第10571478700號函請參加人提供其提送高雄市地評會102年第1次會議提案之詳細估價說明資料（被證40-1），經參加人於105年12月2日以新庄七重字第0000000號函提供立固不動產估價師事務所之重劃前後地價評估報告書（被證40-2）。

(三)有關系爭重劃區鄰近地區土地價格乙節，系爭重劃區北側新莊一路以北為公辦第64期重劃區，其重劃前後地價係於97年10月評定，98年6月公告土地分配結果，計有9筆抵費地，被告自99年9月起陸續公開標售，各筆土地位置、土地使用分區及其評定重劃後地價、標售年月、標售底價單價、投標數量及脫標價格單價彙整標註如圖（被證34）；該公辦第64期重劃區原於93年間公告實施，因考量土地所有權人反對理由及不動產市場低迷等因素而暫緩實施重劃作業，直至97年2月，因鄰近之捷運即將通車及98年世界運動會在高雄之契機，被告評估該地區不動產市場回溫可期，與土地所有權人調處後，修正重劃計畫書，經內政部核定後公告辦理該期重劃作業，惟不動產市場景氣終究難以準確預估，抵費地脫標時間及價格深受不動產市場景氣左右，為求抵費地標售價款得以清償重劃總費用，重劃後地價之查估乃持保守態度，直至分批標售抵費地時，再依標售當時查訪不動產市場交易情形訂定標售底價，故評定重劃後地價與標售底價因辦理年期及不動產市場景氣等因素有所差距。另本件重劃前後地價提送高雄市地評會評定時期（102年3月至103年8月），系爭重劃區內無實價登錄資訊可供參考，故摘列鄰近地區實價登錄資訊及原告土地位置彙整標註如圖（被證35），由該圖示可知不動產市場交易實例單價差距甚大，鄰近已發展地區裡地價約97,102元/㎡至201,767元/㎡，路線價約226,875元/㎡至393,250元/㎡等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。

四、參加人並未提出任何書狀，其代表人於106年5月2日及106年6月1日到庭主張略以：重劃前後地價，參加人並無這方面之專業知識，均係委託估價師去查估，並依法律規定之相關程序辦理等語。

五、上揭事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有被告95年10月31日高市府地四字第0950056176號函（本院卷二第150頁）、96年6月14日高市府地四字第0960030999號函（本院卷二第151頁）、籌備會96年6月25日以新庄七字第00000000號公告（訴願卷第126頁）、被告98年8月26日高市府地四字第0980049924號函（訴願卷第127頁）、參加人101年12月25日新庄七重字第00000000號函及檢送資料（本院卷二第159-173頁）、高雄市地評會102年3月8日102年第1次會議紀錄（本院卷三第64頁）、參加人103年1月23日新庄七重字第0000000號函及檢送資料（本院卷二第174-191頁）、高雄市地評會103年3月20日103年第1次會議紀錄（本院卷三第67-70○○○○○000○0○0○○市○○○○00000000000號函（本院卷二第194-195頁）、土地開發處103年4月16日高市地發配字第10370532900號函（本院卷二第196頁）、參加人103年6月10日新庄七重字第0000000號函及檢送資料（本院卷二第204-212頁）、高雄市地評會103年8月8日103年第3次會議紀錄（本院卷三第71-72頁）、被告103年8月22日高市府地價字00000000000號函（本院卷一第143頁）及土地開發處103年8月29日高市地發配字第10371233200號函（本院卷一第144頁）可稽，洵堪認定。又原告等16人為系爭重劃區內土地所有權人，為兩造所不爭執，兩造之爭點為：被告以103年8月22日高市府地價字00000000000號函檢送高雄市地評會評定系爭重劃區內土地重劃前後地價之決議，是否為被告之行政處分？該重劃前後地價之評定是否合法？茲將本院之判斷分述如下：

(一)按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……。（第2項）前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」平均地權條例第2條前段及第58條分別定有明文。依平均地權條例第58條第2項規定授權訂定之獎勵重劃辦法第8條規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或七人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣（市）主管機關申請核定……。」第11條第4項規定：「籌備會於召開第一次會員大會選定理事、監事，並將章程、會員與理事、監事名冊、第一次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。」第20條第1項規定：「籌備會成立後，應備具申請書並檢附下列圖冊向直轄市或縣（市）主管機關申請核定擬辦重劃範圍：……。」第26條規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請核准實施市地重劃……。」第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」第33條第2項規定：「重劃會於辦理重劃土地分配前，應將計算負擔總計表送請直轄市或縣（市）主管機關核定。」綜據上開獎勵重劃辦法之規定可知，自辦市地重劃法制，雖允許人民以自治方式自行組織籌備會或重劃會，辦理重劃區內土地重劃事宜，以促進都市建設發展，並可節省國家或地方自治團體對公共設施用地取得及開發工程等財政經費及人力資源之投入，具有高度之自治性。惟因其涉及參與重劃土地所有權人之財產權及居住自由等重要權益，國家或地方自治團體仍須以公權力為必要之監督及審查決定，以盡其擔保責任。準此，主管機關核定擬辦重劃範圍、核准實施重劃計畫、核定計算負擔總計表、評定重劃前後地價等行政行為，係以公權力對於自辦市地重劃個案為必要之監督及審查決定，性質上核屬行政處分（司法院釋字第739號解釋理由書參照）。經查，高雄市地評會103年3月20日103年第1次會議決議：「一、重劃前後地價之評定係作為重劃區土地交換分合之用，為重劃區內各宗土地得相互合理比較，與土地所有權人土地分配比例及主辦重劃者取得抵費地面積兩者間有相對應關係，又市地重劃實施辦法第20條規定重劃後地價『應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預估發展情形』，市價或買賣實例非法令明定查估參考因素，故重劃後地價之評定不宜就土地市場交易買賣實例為參考依據。二、參酌上述法令規定重劃前後地價查估各項因素，本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。三、本案重劃會依本決議修正評議表、圖完成後，應函送修正結果予地政局土地開發處校核無誤後送本會備查。」及103年8月8日103年第3次會議決議：「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」被告分別以103年4月9日高市府地價字00000000000號函及103年8月22日高市府地價字00000000000號函檢送該決議事項通知各權責機關，依平均地權條例第4條及土地法第155條第1項授權訂定之地價及標準地價評議委員會組織規程第3條第3款「本會任務為下列事項之評議：三、市地重劃前後及區段徵收後之地價。」及第12條「本會決議事項，以直轄市或縣（市）政府名義行之。」之規定，足見系爭重劃區重劃前後地價雖由高雄市地評會決議評定，然因以被告之名義發函，故應屬被告所為之行政處分。又原告雖非上揭評定處分之相對人，然上揭評定處分，乃參加人日後辦理重劃負擔之計算及土地交換分合設計等作業之依據（獎勵重劃辦法第33條第1項參照），將影響後續重劃區內所有權人土地分配結果甚明，實為具有第三人效力之行政處分。則原告基於自辦市地重劃土地所有權人之法律上利害關係人地位，自得於法定期間內提起行政救濟。被告主張其對系爭重劃區內土地重劃前後地價所為之評定非行政處分，並不可採；訴願決定以該重劃前後地價之評定並未對原告發生法律效果，自非行政處分，而為訴願不受理決定，亦有違誤。

(二)次按行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：(1)行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。(2)行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。(3)行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。(4)作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。(5)行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。(6)行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。又依地價及標準地價評議委員會組織規程第4條之規定，地價及標準地價評議委員會之成員，包括議員代表、地方公正人士、對地價有專門知識之專家學者、不動產估價師、地政士公會代表、不動產經紀業公會代表、建築開發商業同業公會代表、銀行公會代表、農會代表及地政、財政或稅捐、工務或都市計畫、建設或農業主管等；依同規程第7條第1項之規定，需有過半數委員之出席，始得開會，並有出席委員過半數之同意始得決議；可否同數時，由主席裁決。足見有關市地重劃前後地價之評定，係經由地價及標準地價評議委員會所作成，而其特性在於經由不同屬性之代表，綜合多元之見解，獨立行使職權，共同作成決定，縱認其享有判斷餘地，行政法院對其判斷採取較低之審查密度，但於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更。

(三)再按獎勵重劃辦法第2條規定：「土地所有權人自行辦理市地重劃（以下簡稱自辦市地重劃），依本辦法之規定。本辦法未規定者，準用市地重劃實施辦法之規定。」第30條規定：「重劃前後地價，應於辦理重劃土地分配設計前，由重劃會委託不動產估價師查估後，送理事會提經會員大會通過後，送請直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。」市地重劃實施辦法第20條規定：「重劃前後之地價應依下列規定查估後，提請地價評議委員會評定之：一、重劃前之地價應先調查土地位置、地勢、交通、使用狀況、買賣實例及當期公告現值等資料，分別估計重劃前各宗土地地價。二、重劃後之地價應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預期發展情形，估計重劃後各路街之路線價或區段價。」依上開規定，不論是自辦市地重劃抑或公辦市地重劃，均應依市地重劃實施辦法第20條規定查估重劃前後之地價，再提請地價評議委員會評定之。復按內政部101年6月8日台內地字第1010208383號令修正發布之地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第6條第2項規定：「委員對於議案所載主管機關調查估計結果，如有修正意見，應詳述理由，列舉事實，於經出席委員二人附議，並經出席委員過半數同意，始得決議修正。各議案決議修正之地價與毗鄰性質相同或相近區段之地價，應維持均衡、合理原則（嗣內政部104年1月15日台內地字第1031304025號令修正發布之地價及標準地價評議委員會組織規程第7條第1項亦有相同規定）。」又依參加人送請土地開發處提交高雄市地評會評定重劃前後地價評議表之評議委員修正意見欄項下（詳見本院卷二第177-178頁、第180頁、第199-200頁、第202頁），亦分別有委員姓名、修正意見、具體事實及理由之欄位，足見地價及標準地價評議委員會委員對各議案所載調查估計結果如有修正意見，應列舉事實並詳述理由，始得決議修正。經查，本件高雄市地評會對於參加人所提送之重劃前後地價，雖評定查估之重劃前後地價偏低（詳見本院卷三第70頁），惟其請參加人依提案內容全部酌予調高6成之修正意見，依103年3月20日103年第1次會議評議委員發言要點（詳見本院卷三第70頁））僅謂：「一、重劃前後地價之評定係作為重劃區土地交換分合之用，為重劃區內各宗土地得相互合理比較，與土地所有權人土地分配比例及主辦重劃者取得抵費地面積兩者間有相對應關係，又市地重劃實施辦法第20條規定重劃後地價『應參酌各街廓土地之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施、土地使用分區及重劃後預估發展情形』，市價或買賣實例非法令明定查估參考因素，故重劃後地價之評定不宜就土地市場交易買賣實例為參考依據。二、參酌上述法令規定重劃前後地價查估各項因素，本案評定重劃前後地價偏低，請重劃會依提案內容全部酌予調高6成。」然對於其全部酌予調高6成之修正意見，既未列舉事實，亦未記載任何「全部酌予調高6成」之理由，此並為被告所不爭執（詳見本院卷二第4頁），核其決議「全部酌予調高6成」之評定即有違反法定正當程序之違法。嗣參加人再於103年6月10日檢送其依上開103年3月20日103年第1次會議「全部酌予調高6成」決議內容修正之重劃前、後地價評議圖、表等資料送評，高雄市地評會103年8月8日103年第3次會議決定「經本會全體出席委員同意，本案依提案所述之重劃前後地價作為本自辦市地重劃區計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準；本案同意備查。」亦難認為合法。從而，被告依高雄市地評會不合法之評定所為之處分，自難認為合法。

(四)綜上所述，被告依高雄市地評會不合法之評定所為之處分，既有前揭所述之違法，訴願決定未予糾正，而為不受理之決定，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷，並由被告遵照本院上述法律見解另為適法之處分，以符法制。又本件上開具決定性爭點之事證已明，足以支持判決結果，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭