高雄高等行政法院判決

民國105年4月7日辯論終結

原告

蘇秀山

被告

屏東縣政府

代表人

潘孟安

訴訟代理人

洪宗棋

　黃詩惠

上列當事人間提供行政資訊事件，原告不服內政部中華民國104年10月26日台內訴字第1040066081號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣被告為辦理「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋）」，前報經內政部以102年11月20日台內地字第1020353940號函核准徵收含原告所有坐落屏東縣○○鎮○○○○段0000○0○號（下稱系爭土地；編定為一般農業區農牧用地）在內等36筆私有土地及其土地改良物。其中原告所有坐落系爭土地之部分土地改良物（即1/4B磚造水池、水泥涵管、磚造馬達基座、水泥粉刷馬達基座、電纜線、電線、1/2B磚造古井、塑膠管、黑鋼管、電錶、開關箱、3HP抽水馬達等），因屬行為時屏東縣辦理公共工程用地建築改良物拆遷補償查估基準（下稱查估基準）第2點第2項之地上物，屬上開報經內政部核准徵收之土地改良物；另原告所有其餘之土地改良物（庫房〔即原告所稱抽水機房〕、深水井），因查估當時並未提出合法申請設置之證明文件，故該等地上物（庫房、深水井）按查估成果新臺幣（下同）13萬7,917元（分為庫房查估金額1萬7,929元及深水井查估金額11萬9,988元）之70﹪核定發給救濟金共計9萬6,542元（庫房1萬2,550元及深水井8萬3,992元）。業經被告以102年12月20日屏府地權字第10278577201號公告徵收（公告期間：自102年12月25日起至103年1月23日止），並公告地價補償費清冊等，並以102年12月20日屏府地權字第10278577205號函通知原告。嗣原告以建築物改良物調查估價表編號2所載「1/4B水池(量水設備)」、編號3「ψ0.5水泥涵管」、編號9「ψ1.4M1/2B磚造水井」、編號7「電纜線」、編號8「電線」、編號10「5"塑膠管」及編號11「5"黑鋼管」為查估基準無評點記載項目，於104年5月29日以異議書向被告請求提供上開項目之訪價紀錄(單價分析表)，並於同年6月4日再度向被告請求提供。被告認原告申請之訪價紀錄係被告作成徵收補償決定前之前置作業，乃依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，以104年6月12日屏府地權字第10417989400號函予以否准。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告起訴主張︰

㈠、按政府資訊公開法立法目的在保障人民知的權利。原告為辦理被告不實查估價更、修正依據之用，依據政府資訊公開法第14條第1項規定，請求被告提供訪價記錄。

㈡、依照查估基準第5點第1項規定：「查估機關或單位於查估時應備查估表，查估前應通知權利人會同需用土地人及有關機關，依照本基準及相關規定辦理查估後，將查估成果併照片及訪價紀錄報由屏東縣政府（以下簡稱本府）轉請需用土地人簽章確認並核撥所需補償費款項。」則已歸檔管理的檔案，優先適用檔案法之規定處理，係屬於公開可被申請閱覽及提供影印資料；惟被告及查估單位並未將原告申請該查估成果表依實際法定內容應含附所請各項目訪價紀錄（如同工程預算書單價分析表）辦理檢附，且內容經過估價師確認而非封面的簽證。若被告執行單位有未辦到之處則應補辦是項作業，不得以擬稿附件或辦理過程的前置作業或由資訊持有機關本於職權審認是否公開或不予提供為由，拒絕公開或提供當事人辦理不實查估價更、修正依據之用。況且，被告係屬行政單位，所行徵收補償事項係公開公平作業，既非機密並無秘密可言，依據政府資訊公開法立法精神，應無條件公開或補充是項資訊予以提供。

㈢、徵收補償即使沒有合法設置證明文件，查估主辦及監辦單位均應依照查估基準相關規定辦理查估並檢附相片及訪價紀錄，再視實際情況依相關徵收補償規定打折，若有不足及應補正事項，主辦及監辦單位依公務員服務法相關規定，均應盡職督促查估單位補辦是項缺失。又被告所陳原告如欲異議本案土地改良物徵收補償費查估價格不實，依前開條例規定應提請被告查明處理或主張其他補償價格提請被告地價評議委員會復議方式方為正辦等語。原告依此意旨，於104年12月25日以行政救濟（訴願書）方式向被告提出，被告竟函送內政部（訴願會）處理，未提請地價評議委員會處理或依原告所主張其他補償價格提請縣府地價評議委員會復議方式辦理，顯然敷衍且不切實際。

㈣、被告既然編列預算且依照查估基準相關規定辦理委託查估工作，依該規定所聘查估價師係專業人員就得依照實算辦理，不得有比照作為及簽證作法，何況屏東縣並不隸屬於高雄市，而高雄市所沿用資料係70年代使用至今，因高雄市未合併高雄縣前，高雄市已全面徵收開發，故迄無依實況再修正作業，故不得以比照代查估等情。並聲明求為判決：1、撤銷訴願決定及原處分。2、被告應依原告之申請（異議），作成准提供建築物改良物調查估價表編號2所載「1/4B水池(量水設備)」、編號3「ψ0.5水泥涵管」、編號9「ψ1.4M1/2B磚造水井」、編號7「電纜線」、編號8「電線」、編號10「5"塑膠管」及編號11「5"黑鋼管」訪價紀錄(單價分析表)之行政處分。

三、被告則以︰

㈠、按行為時查估基準第5點規定所稱「訪價紀錄」應為查估單位依該基準第7點：「倘查估之土地改良物屬建築材料特殊、非供人居住之建築物、禽畜舍、圍牆、棚亭漁塭堤岸等雜項附屬構造物或本基準未列建物須拆除，而不適用評點標準者，得委託具公信力之專業機構依重建同等級建物所需價格查估」之規定所作查估過程之文件而非查估成果，且該「訪價紀錄」尚需送請被告所屬各項地上物審核主管單位審認通過後始為查估補償價格，故應屬上開政府資訊公開法第18條第1項第3款所稱：「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，尚非屬原告所稱之查估成果。

㈡、次按檔案法第2條第2款、第17條、第18條第7款規定，已歸檔管理之文字或非文字資料及附件為「檔案」者，民眾得以書面申請閱覽、抄錄或複製，然為維護公共利益或第三人之正當權益，機關得拒絕民眾之申請。查本案申請發給之查估訪價紀錄係被告作成意思決定前之查估準備文件，屬內部單位之擬稿或其他準備作業，雖依檔案法規定屬已歸檔管理之檔案，惟依檔案法第18條第7款規定及法務部102年1月24日法律決字第10200013130號函釋：「按政府資訊公開法第18條第1項第3款明定，政府資訊如屬機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業，得不予提供。參其立法理由，無論行政機關是否已作成意思決定，凡屬行政機關意思決定前，做為其參考之內部擬稿、意見、討論或與他機關之意見交換等準備作業資訊，應限制公開或不予提供，以避免行政機關於作成決定前遭受干擾，有礙最後決定之作成，或於決定作成後，因之前內部討論意見之披露，致不同意見之人遭受攻訐而生困擾（最高行政法院100年度判字第222號判決參照）。」是該訪價紀錄被告認為仍應限制公開而不予提供，且申請發給該訪價紀錄與公益無涉，亦與政府資訊公開法第18條第1項第3款但書規定未符，故被告所為處分依法尚無不當。

㈢、又按土地徵收條例第22條第1、2、3項規定：「權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」是以，原告如欲異議本案土地改良物徵收補償費查估價格不實，依前開條例規定應提請被告查明處理或主張其他補償價格提請被告地價評議委員會復議方為正辦，而非主張依政府資訊公開法第14條規定請被告提供內部準備作業資料供其申請等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、本件如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有原告異議書、原處分附卷可稽，應可信實。兩造所爭執者厥為被告否准原告如聲明所述提供行政資訊之請求，是否適法？經查：

㈠、按「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：……三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……。」政府資訊公開法第3條、第18條第1項第3款定有明文。是依前開規定，政府機關之內部意見或與其他機關間之意見交換等政府資訊，如予公開或提供，因有礙該機關最後決定之作成且易滋困擾，自應限制公開或不予提供，此觀之政府資訊公開法第18條規定之立法理由即明。

㈡、經查，依「牛埔溪排水改善工程（建安橋至涵仔口橋）」用地建築物改良物調查估價表所載，編號2「1/4B磚造水池」估價金額為823元、編號3「ψ0.5水泥涵管」估價金額為7,247元、編號9「ψ1.4M1/2B磚造水井」為16,000元、編號10「5"塑膠管」為1,360元及編號11「5"黑鋼管」為250元，其備註欄記載均「屬免附證明文件項目，比照高市計價」，是其價格既係比照高雄市計價，並無訪價紀錄，原告請求被告提供該等項目之訪價紀錄，自屬無從提供。至原告主張被告為屏東縣政府非高雄市政府，不得比照高雄市計價等語，係屬對於徵收補償金額核算之是否適法問題，與本件之請求提供政府資訊並不相同，非屬本件所得審理之範圍。編號7「電纜線」估價金額為567元、編號8「電線」為918元，備註欄記載「屬免附證明文件項目，訪價」。足見上開金額係經由查估機關依訪價之結果，由被告各項地上物權責單位審核通過後始估定之補償價額。是查估基準第5點所稱訪價紀錄為查估單位依查估基準第7點規定所作查估過程之文件，而非查估成果，係屬政府資訊公開法第18條第1項第3款之「政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業」，又該訪價紀錄僅係作為徵收補償估算價額之前置作業程序，並無涉及公益必要性，揆之首開法律規定，被告否准提供，並無不合。

㈢、綜上所述，原告前揭主張並不可採，則被告否准原告提供訪價紀錄之請求，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求如聲明第2項，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。

五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭