高雄高等行政法院判決

民國109年2月25日辯論終結

原告

台灣中油股份有限公司石化事業部

代表人

吳義芳

訴訟代理人

張宗琦 律師

訴訟代理人

林楷 律師

訴訟代理人

陳星年 律師

被告

高雄市政府環境保護局

代表人

王玨

訴訟代理人

王健州

　王宗政

上列當事人間廢棄物清理法事件，原告不服高雄市政府中華民國108年5月8日高市府法訴字第10830363100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰

主文

事實及理由

壹、程序方面被告代表人原為袁中新，嗣於訴訟進行中陸續變更為吳家安、王玨，並據被告新任代表人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。

貳、實體方面

一、爭訟概要：緣原告為行政院環境保護署（下稱環保署）公告應以網路傳輸方式申報廢棄物產出、清除及處理之事業。環保署督察總隊南區環境督察大隊（下稱南區督察大隊）於民國107年11月2日至原告位於高雄市○○區○○○路0號之廠區（下稱系爭廠區）稽查，發現原告輕油裂解工場產生之廢鹼液（下稱系爭廢鹼液），於系爭廠區內以廢鹼氧化處理程序自行處理，再納入廢水處理單元處理，惟未將系爭廢鹼液登載於原告所提報之廢棄物清理計畫書，且未依規定以網路申報系爭廢鹼液產出、清理情形，涉有違反廢棄物清理法（下稱廢清法）第31條第1項第1款及第2款規定之情事，乃於107年11月15日移請被告依法告發處分責成改善。嗣被告以107年11月26日高市環局廢管字第10706739900號函予以舉發並通知原告陳述意見，原告雖於107年12月11日提出書面意見，惟經被告審酌後，仍認原告違反廢清法第31條第1項第1款及第2款規定之事實明確，爰依同法第53條第1款、高雄市政府環境保護局執行違反廢棄物清理法事件裁罰基準（下稱裁罰基準）及環境教育法第23條等規定，以被告108年1月14日高市環局廢處字第40-108-010024號及同日第40-108-010025號等2件裁處書（下稱原處分），分別裁處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰及環境講習2小時，合計12萬元罰鍰及環境講習4小時。原告不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

二、原告起訴主張及聲明︰

㈠主張要旨︰

1.系爭廢鹼液非屬廢清法第2條定義之廢棄物，不受廢清法管制：

⑴廢清法第2條第1項於106年修法後增訂「廢棄物」之定義為「本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品…」，系爭廢鹼液處理全程係以管線輸送，非以桶裝或槽車運送，自與廢清法第2條定義之廢棄物不符。依環保署函釋可知，事業排放之液體是否屬於廢清法所管制之廢棄物，通常以「管線或溝渠輸送」或「桶裝或槽車運送」區分，如此判斷亦與廢清法第2條第1項「以搬動方式移動」之文義相符，以管線輸送者非屬「搬動」之範圍，而非廢棄物。若管線輸送也屬搬動的一種方式，則無法解釋環保署函釋為何要以「管線或溝渠輸送」或「桶裝或槽車運送」區分是否受廢清法管制乙節。本件系爭廢鹼液進入廠內廢水處理設施處理後，回收部分水至廠內污染防治設備使用，餘水則納入工業區聯合污水處理廠，處理之全程係以管線輸送，非以桶裝或槽車運送，自非屬廢清法第2條定義之廢棄物，不應受廢清法所管制。另依「廢清書填報方式」及「產出情形申報方式」之記載，系爭廢鹼液既是以管線方式輸送至廠內廢污水處理設施處理，原告自不須將系爭廢鹼液載於廢棄物清理計畫書中，亦免予以網路申報系爭廢鹼液之產出情形及清理流向。

⑵系爭廢鹼液產出後即進入WAO系統進行初步處理，降低其污染程度後，回收部分水至污染防治設備使用，餘水另納入林園工業區污水處理廠處理，足見系爭廢鹼液自產出迄至污染防治設備或納入污水處理廠之過程中，並非全然未發揮任何具有經濟上意義的效用，不僅屬「物理上移動」，且從該物生命週期來看，系爭廢鹼液並不屬於廢棄物。

2.依照環保署歷來釋示，本案情形應依水污染防治法（下稱水污法）相關規定辦理，環保署對通案作成之函釋，既經對外公布並據以反覆實施，不僅對內拘束下級機關，對外亦基於行政自我拘束原則發生效力，原處分顯已違反行政自我拘束原則及誠信原則：

⑴以環保署95年2月10日環署水字第0950008079號函（下稱95年2月10日函）、環保署105年4月12日環署水字第1050027778號函（下稱105年4月12日函）可知，事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水或廢液，究須符合水污法或廢清法，或亦應同時符合該二法之規定，環保署向來係以「處理方式」區分，若係由事業自行透過廠內廢水處理設施處理後，以管線或溝渠排放，依水污法進行管制；若廢水或廢液係以桶裝或槽車方式委託清理單位作後續處理，則透過廢清法進行管理（臺灣高等法院高雄分院103年度矚上訴字第3號刑事判決意旨同）。環保署所為之上開釋示屬於行政規則，依照行政程序法第161條規定對內具有拘束被告之效力，且上開釋示均經對外發布，且自95年到105年環保署之見解均相同，顯然已形成行政慣例，基於行政自我拘束原則即發生外部效力，得以作為原告信賴且遵循之依據。系爭廢鹼液即屬「以廠區內設置之廢污水處理設施處理後排放至地面水體」之情形，依照環保署上開函釋意旨，將系爭廢鹼液之廠內處理流程納入「水污染防治措施計畫」中，由水污法所管制，即不需依照廢清法規定登載於廢棄物清理計畫書及上網申報產出及處理情形，原告信賴上開函釋所為應受保護，被告亦應受環保署釋示所拘束，被告卻仍認定系爭廢鹼液屬於廢清法管制之對象，已違反行政自我拘束原則及誠信原則。

⑵廢清法之立法目的在於有效清除、處理廢棄物，因此事業產生之廢液，若有對環境產生危害之可能，即需依照廢清法申報產生、清除及處理流向。反之，若事業產生之廢液，產出後即進行完善之處理程序，對環境並無產生危害之可能，即不需受廢清法所管制，由環保署95年2月10日函、105年4月12日函均以「處理方式」區分適用水污法或廢清法得證；環保署104年12月7日環署廢字第1040101983號函（下稱104年12月7日函）及其填報原則亦針對「以管線、溝渠輸送至廢水處理設施或納管事業者」，指明不需登載於廢棄物清理計畫書中，亦免網路申報，上開函釋均以廢清法之立法目的為論述基礎。系爭廢鹼液於產出後即直接進入原告廠內廢污水處理設施處理，並於處理後進行回收再利用，上開處理流程亦有依照水污法納入「水污染防治措施計畫」中，沒有產生任何危害之可能，故不應受廢清法所管制。

⑶縱認系爭廢鹼液應受廢清法所管制，惟依上開環保署104年12月7日函之附件二「液體廢棄物填報於事業廢棄物清理計畫書及上網申報清理流向原則」於廢棄物代碼選用原則可知，液體廢棄物若以廠內之廢（污）水處理設施處理者，縱原本為pH值大於12.5之腐蝕性有害廢棄物（即原本代碼為C-0201），需「改用」D-1505、D-1506、D-1507之代碼進行各項申報作業，而非以原先之廢（污）水特性選用適當廢棄物代碼進行申報作業，而改用D-1505、D-1506、D-1507廢棄物代碼進行各項申報作業者，若其以管線、溝渠方式輸送至廠內、廠外廢（污）水處理廠處理，則不需登載於廢棄物清理計畫書中，亦免進行產出情形之申報，僅需於製程流程圖中說明相關流向。系爭廢鹼液係先以管線送至廠內廢污水處理設施處理，處理完後再以管線送至污水處理廠，依照上開「廢棄物代碼選用原則」，系爭廢鹼液pH值大於9.0，因此其廢棄物代碼應改用D-1507進行申報作業。依環保署104年12月7日函釋，系爭廢鹼液為廢棄物代碼D-1507，即不需於廢棄物清理計畫書中登載，亦不需上網申報系爭廢鹼液產出、清理情形。

3.此外，原告管轄之桃園煉油廠及大林煉油廠具有與本案類似之廢鹼液產生情況，均未曾遭主管機關以與本案相同或類似原因裁罰過。

㈡聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。

三、被告答辯及聲明︰

㈠答辯要旨︰

1.系爭廢鹼液屬於廢清法第2條定義之廢棄物：

⑴廢清法第2條第1項、第2條第2項第2款及環保署97年5月26日環署廢字第0970038734號函釋規定可知，舉凡物質於製造、加工、使用過程所產生目的以外之產物，即屬廢棄物，縱使該物質為有價或為其他事業之原料，仍應判定屬產出者之事業廢棄物。依環保署96年4月3日環署廢字第0960018999號函釋，對於廢棄物之認定，著重於產出者主觀及客觀雙方面予以認定。產出者主觀上已擬予廢棄因而認定為廢棄物者，自應受廢清法之管制；產出者主觀上雖尚不擬予廢棄，但客觀上卻已對原產出者不具效用者，仍應認定為廢棄物，亦應受廢清法之管制。

⑵廢清法第2條修正後新增「能以搬動方式移動」乙節，對於廢棄物之認定，並未產生原則性的變動，此觀立法理由未明確論述「能以搬動方式移動」之定義，且觀修法後未有相關函釋甚明。「能以搬動方式移動」為一種狀態之形容，簡言之，屬可以形塑、占有、掌握或移動的物質稱之，因為液體的本質就無法「搬動」，而必須透過容器相關器具盛（裝、載）之，尚非以管線輸送就非屬「搬動」之狀態，即非廢棄物。再依最高行政法院106年度判字第206號判決，強調物品或物質有不同生命週期之事實狀態，旨在說明廢棄物之認定，無法一概而論，而繫於其生命的狀態而定，換言之，廢棄物的認定倘拘泥於「能以搬動方式移動」之文義，非謂修法之原意。

⑶系爭廢鹼液來自於輕油裂解工場經鹼洗單元後所產出，即屬於製造、加工、使用過程所產生目的以外之產物，且該廢鹼液自產出迄至污染防治設備或納入污水處理廠之過程中並未發揮任何具有經濟上意義的效用。至多僅屬物理上「移動」的事實，系爭廢鹼液的性質仍應透過物品或物質處於不同生命週期之事實狀態以闡釋。爰此，從系爭廢鹼液生命週期觀之，其單純物理性的移動過程迄至最終處理結果，均屬不具經濟價值，且為原告不能、不再或不願再用之廢棄物。

2.水污染防治許可證並不排除廢清法規定之適用：

⑴系爭廢鹼液係以管線、溝渠輸送至廢水處理設施，按環保署96年2月2日環署廢字第0960010804號函釋可知，環保署所欲強調「有效掌握」廢液貯存情形之重要性，可藉由事業連線申報的資料予以掌握，倘有貯存之情形者，應連線申報該項廢液貯存情形及自行處理二項。依環保署南區督察大隊107年11月2日稽查拍攝照片顯示，系爭廢鹼液於生產後，先以管線、溝渠輸送至廢鹼槽（編號T1801A、T1801B，即為水污染防治措施計畫廢鹼進料槽（編號T01-14））「貯存」，後續再輸送至WAO系統處理，而非原告所稱直接連續進流至WAO系統處理，與上開函釋所指免連線申報「貯存」情形及自行處理規定不符。又依環保署95年12月12日環署廢字第0950098851號函釋可知，環保署強調廢清法第31條之有效管制立法目的，唯有主管機關得在客觀上可藉由廢棄物清理計畫書或申報程序以外之方式掌握廢棄物清除處理情形，始得免除檢具事業廢棄物清理計畫書及申報義務。爰此，原告對於系爭廢鹼液固然以管線、溝渠輸送至廢水處理設施，前端既有「貯存」之過程，仍應依法填寫申報，否則，主管機關無法掌握廢棄物清除處理情形，仍屬違章之範疇。

⑵另觀原告所援引環保署104年12月7日函可知，該函釋係針對「通案」所作成之釋示，至於「個案」是否符合該函釋之意旨，仍應由被告透過具體事實的認定與涵攝之過程始得確認。觀諸本案稽查、告發及處分之歷程可知，原告違規事實係由環保署南區督察大隊核認，送交由被告依法處分，因此，有關環保署對於本案事實之認定與法律之適用與相關見解，已非單純的通案函釋。被告將原告所執意見送環保署參查時，環保署於107年12月27日函復：系爭廢鹼液以廠區內設置之廢水處理設施處理後再排放，需於事業廢棄物清理計畫書中填寫該項廢液自行處理，及將該廢液以廢棄物代碼填為廢水處理程序之原物料中。本案之事實係由環保署所督察並作成紀錄，顯見環保署對於本案待證事實及所憑證據乃直接見聞取得，非以間接查知或臆測為根據，因此，原告固然主張其符合環保署通案函釋之免責要件，然而經環保署針對具體個案所為之涵攝，認為原告違反廢清法第31條之規定，原告之主張，誠難採憑。

㈡聲明︰原告之訴駁回。

四、爭點︰系爭廢鹼液是否屬於廢清法定義之廢棄物？原處分以原告未將系爭廢鹼液登載於廢棄物清理計畫，且未為網路申報系爭廢鹼液產出、清理，違反廢清法第31條第1項第1款、第2款規定，裁處12萬元罰鍰及環境講習4小時，有無違誤？

五、本院之判斷︰

㈠前提事實︰如爭訟概要欄所示之事實，有107年11月2日稽查紀錄暨照片（處分卷第3至5頁）、被告107年11月26日高市環局廢管字第10706739900號函（處分卷第9至10頁）、原告107年12月11日書面意見（處分卷第11至13頁）、原處分（地行卷第27、29頁）及訴願決定（地行卷第33至43頁）等附卷可稽，應堪認定。

㈡系爭廢鹼液確屬廢清法定義之廢棄物，原告未將系爭廢鹼液登載於廢棄物清理計畫，且未為網路申報系爭廢鹼液產出、清理，違反廢清法第31條第1項第1款、第2款規定，被告以原處分予以裁處，核屬有據：

1.應適用法令︰

⑴廢清法A.第2條第1項第3款、第2項、第3項、第5項：「（第1項）本法所稱廢棄物，指下列能以搬動方式移動之固態或液態物質或物品：……三、於營建、製造、加工、修理、販賣、使用過程所產生目的以外之產物。……。（第2項）前項廢棄物，分下列二種：一、一般廢棄物：指事業廢棄物以外之廢棄物。二、事業廢棄物：指事業活動產生非屬其員工生活產生之廢棄物，包括有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。（一）有害事業廢棄物：由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物。（二）一般事業廢棄物：由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物。（第3項）前項有害事業廢棄物認定標準，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之。（第5項）第2項之事業，係指農工礦廠（場）、營造業、醫療機構、公民營廢棄物清除處理機構、事業廢棄物共同清除處理機構、學校或機關團體之實驗室及其他經中央主管機關指定之事業。」B.第31條第1項第1款及第2款：「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：一、檢具事業廢棄物清理計畫書，送直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關審查核准後，始得營運；與事業廢棄物產生、清理有關事項變更時，亦同。二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。……。」C.第53條第1款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上1,000萬元以下罰鍰。經限期改善，屆期仍未完成改善者，按次處罰。情節重大者，並得命其停工或停業：一、貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反……第31條第1項……。」

⑵有害事業廢棄物認定標準（依廢清法第2條第3項規定訂定）第4條第5款第1目：「有害特性認定之有害事業廢棄物種類如下：五、腐蝕性事業廢棄物：指事業廢棄物具有下列性質之一者：（一）廢液氫離子濃度指數（pH值）大於等於12.5或小於等於2.0……。」

⑶裁罰基準A.第2點：「依本法裁處罰鍰者，除法規另有規定外，其罰鍰金額依本基準附表所列處分金額及計算方式計算之。但違規情節重大者，得經專案簽准，加重其處分金額百分50至百分之200。」B.附表之編號66：「違反第31條第1項、第4項，依據53條第1款。違規事由：違反第31條第1項、第4項構成要件者（事業產生之有害事業廢棄物未檢具事業廢棄物清理計畫書、網路傳輸方式申報、公告事業廢棄物清運機具裝置即時追蹤系統）。處分金額6萬元。」

⑷環境教育法第23條：「…法人…違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處分停工、停業或新臺幣5千元以上罰鍰者，處分機關並應令該…法人…指派有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下環境講習。」

⑸行政函釋A.環保署公告應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業（依廢清法第31條第1項第1款之規定於91年10月30日公告，嗣於107年11月27日修正並以環署廢字第1070095427號公告）：「……（二）登記資本額新臺幣100萬元以上，或一般事業廢棄物實際或設計最大月產量10公噸以上，或產出有害事業廢棄物之下列事業：……5.化學材料製造業。……。」B.環保署公告應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業（依廢清法第31條第1項第2款於94年4月1日公告，嗣於107年11月27日修正並以環署廢字第1070095425號函公告）：「……（二）登記資本額新臺幣100萬元以上，或一般事業廢棄物實際或設計最大月產量10公噸以上，或產出有害事業廢棄物之下列事業：……5.化學材料製造業。……。」C.環保署95年8月17日環署廢字第0950066055號函：「要旨：應檢具事業廢棄物清理計畫書之列管事業於製程產生之廢液，以廢水處理設施處理後再排放者，應於事業廢棄物清理計畫書中填寫廢液自行處理，於廢液自行處理完成後24小時內，連線申報廢棄物處理情形，並於每月月底連線申報月廢液量及廢液使用量。內容：一、重申事業若屬本署94年8月30日『公告應檢具事業廢棄物清理計畫書之事業』列管之事業（指定公告事業），即應檢具事業廢棄物清理計畫書送審。

二、前開公告列管事業於製程產生之廢液（如廢硫酸、廢鹽酸、廢磷酸、氫氟酸廢液、低濃度清洗廢液及廢水），以廠區內設置之廢水處理設施處理後再排放，無論該事業是否屬公告應檢具水污染防治措施之事業或是否屬直接以管線輸送至廢水處理設施，皆需於事業廢棄物清理計畫書中填寫該項廢液自行處理，及將該廢液以廢棄物代碼填為廢水處理程序之原物料中。……三、該事業尚需依本署93年6月29日『公告以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入之申報格式、項目、內容及頻率』公告事項二（四）2規定，於廢液自行處理完成後24小時內，連線申報自行處理之廢棄物種類及描述、數量等資料，及依前開公告事項二（二）規定，應於每月月底前，連線申報前月製程產生之廢液量及於原物料介面申報前月加入廢水處理程序之該廢液使用量（處理量），並依前開公告事項二（三）申報該廢液之貯存情形……。」

2.得心證理由：

⑴查原告從事石油化工原料製造，為化學材料製造業，屬於廢清法第31條第1項第1款、第2款授權環保署上開公告「依廢棄物清理法第31條第1項指定公告一定規模之事業」及公告「應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業」所規範之事業，此觀原告之廢棄物清理計畫書甚明（處分卷第157頁）。是原告對於其所產出之事業廢棄物，依廢清法第31條第1項第1款、第2款之規範，負有將其製造所產之廢棄物記載於廢棄物清理計畫書，並依前開環保署95年8月17日環署廢字第0950066055號函所揭示「以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入之申報格式、項目、內容及頻率」公告規定，於每月月底前及於廢液自行處理完成後24小時內，以網路傳輸方式，向被告申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用情形，及描述自行處理種類、數量等資料之公法上義務。然查，環保署南區督察大隊於107年11月2日至原告系爭廠區稽查發現，原告設有兩座容量為每日100噸之濕式氧化法（WAO系統）廢鹼氧化處理裝置，處理輕油裂解工場產生之系爭廢鹼液，每日最大處理量為100噸，該廢鹼液PH值超過12.5以上，屬於強鹼之有害事業廢棄物。惟遍查原告所提報之廢棄物清理計畫書（處分卷第157至216頁），其記載之主要原料及添加物種類、主要產品（副產品）種類、事業廢棄物申報系統、污染物質量明細、事業廢棄物清理方式、事業廢棄物種類及名稱等事項，均未記載廢鹼、廢鹼水或廢鹼液等名稱及處理方式，足見系爭廢鹼液未填寫於廢棄物清理計畫書中；而系爭廢鹼液之產出、貯存及經WAO系統之自行處理情形，原告亦未上網申報，上述客觀事實皆為原告所不爭執（本院卷第69頁），已違反廢清法第31條第1項第1款及第2款規定，並有稽查紀錄暨照片存卷足佐（處分卷第3至5頁）。準此，原告未將系爭廢鹼液登錄於廢棄物清理計畫書，且未以網路傳輸方式申報系爭廢鹼液之產出、貯存、清除處理情形，違反廢清法第31條第1項第1款及第2款規定之作為義務，洵堪認定。被告審酌違規情節，以原告分別違反廢清法第31條第1項第1款、第2款，依同法第53條第1款、裁罰基準附表編號66之規定，以原處分裁處各6萬元罰鍰及環境講習2小時，合計12萬元罰鍰及環境講習4小時，於法並無不合。

⑵原告主張系爭廢鹼液全程均以管線輸送，非以桶裝或槽車運送，依環保署函釋可知，非屬廢清法第2條所定義「能以搬動方式一定之固態或液態物質或物品」之廢棄物，不受廢清法管制云云。惟查：A.廢清法第2條第1項第2款所定「事業廢棄物」，依其是否足以影響人體健康或污染環境，大致分為「有害事業廢棄物（由事業所產生具有毒性、危險性，其濃度或數量足以影響人體健康或污染環境之廢棄物）」及「一般事業廢棄物（由事業所產生有害事業廢棄物以外之廢棄物）」，雖未針對廢棄物外觀型態加以明定，惟參酌有害事業廢棄物認定標準第4條所定「廢液」屬於有害事業廢棄物，足見廢清法所規範之廢棄物，並非以固體為限；易言之，廢清法所稱廢棄物，性質上亦包括液體廢棄物在內。而液體是流體，需仰賴容器貯存或移動，然不論液體廢棄物以何種方式移動，均無損於其為廢棄物之本質，故不論系爭廢鹼液究竟以「桶裝、槽車」或「管線、溝渠」等方式移動，亦僅為廢清法第2條所定義「能以搬動方式」之例示，並非謂以「管線、溝渠」等方式移動之廢液即可不受廢清法規範。原告上開主張，顯屬誤解。B.而環保署南區督察大隊、被告分別為廢清法之中央、地方主管機關，具有認定轄區內事業所產生之物品是否廢棄物之認定權限。廢清法所稱之事業廢棄物，包括固體或液體廢棄物，事業於生產過程所生含有污染物之水，可能同時該當水污法所規定之廢水及廢清法所規定之液體廢棄物，已如上述。原告為化學材料製造業，主要產品為燃料、乙烯、苯、甲苯及芳香烴等化學材料，系爭廢鹼液係自輕油裂解工場經鹼洗單元後所產出，屬於製造、加工過程所產生目的以外之產物，核其性質為氫離子濃度指數（pH值）大於12.5、具腐蝕性之強鹼性液態物質，有相當危險性，且系爭廢鹼液由原告所設兩座容量每日100噸WAO系統處理，每日最大處理量為100噸，足見系爭廢鹼液之濃度或數量足以影響人體健康或污染環境，屬於廢清法第2條第2項第2款第1目之有害事業廢棄物範疇，並經環保署以107年12月27日環署督字第1070106279號函（處分卷第21頁）復被告明確。是被告認定原告製程中所產生系爭廢鹼液屬事業廢棄物，系爭廢鹼液之清除處理自應有廢清法之適用，並無違誤。原告除應依廢清法第28條第1項規定辦理清除處理外，更應依廢清法第31條第1項第1款、第2款之規定，檢具事業廢棄物清理計畫書及辦理申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理流向等程序。C.至原告雖引據臺灣高等法院106年度重上更(一)字第22號刑事判決理由引用環保署95年2月10日函釋有關「二、事業於製造、操作、自然資源開發過程中或作業環境所產生含有污染物之水或廢液，究屬水污染防治法所稱之『廢水』或廢棄物清理法所稱之『事業廢棄物』，應以該事業採取之處理方式區分之。如該事業以廠區內設置之廢污水處理設施處理後排放至地面水體或委託領有廢（污）水排放許可證（文件）之廢污水代處理業處理，則該事業應依水污染防治法之相關規定辦理。……。」等內容，而主張系爭廢鹼液由自設（WAO系統）廢鹼氧化處理後，再納入廢水處理單元處理，要非以「桶裝」或「槽車」運送廢液體，故本件無廢清法之適用云云。然系爭廢鹼液究以管線或桶裝等何種方式移動，無礙於系爭廢鹼液符合為廢清法第2條第2項第2款所定之事業廢棄物之認定，業經本院審認如前；又憲法第80條明文規定，法官依據法律獨立審判，不受任何干涉，故前揭刑事判決並無拘束本院之效力；另觀之原告所舉環保署95年2月10日函釋（地行卷第45至46頁），實已闡明「事業如同時具有水污染防治法與廢棄物清理法規定之行為，應同時遵守該二法之規定」，至該函關於「事業自行設置廢水處理設施進行污染物削減之情形僅適用水污法」乙節，顯與前開廢清法相關法規範未盡相符，本院自不予以援用。從而原告此部分主張，要非可採。

⑶原告又主張系爭廢鹼液自產出迄至污染防治設備或納入污水處理廠之過程中，並非全然未發揮任何具有經濟上意義的效用，從系爭廢鹼液之生命週期來看，並不屬於廢棄物云云。但查：A.按為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，而有廢清法之制定，是於該法之解釋方法上，應掌握隨時依事實狀態處理廢棄物，就廢棄物所可能產生之危害即時遏止，防範於未然之立法本旨。立法者考量廢棄物與資源位處物質或物品之不同生命週期，經過適當手段，廢棄物可變成資源，而若錯置、錯用，資源也應視為廢棄物，於106年1月18日修正公布該法第2條第1項各款規定，以闡明必須視為廢棄物之要件（106年1月18日修法理由參照），其中該條項第3款規定，業者於製造、加工等過程所產生目的以外之產物，亦視為廢棄物。此乃透過物品或物質處於不同生命週期之「事實狀態」以闡釋所謂廢棄物之定義，俾依實際情況為廢棄物之必要清理，重申並貫徹前述廢清法之立法意旨。易言之，事業所產生之物品，是否為廢棄物，應依不同時間之事實狀態觀察，與其類別是否登記為工廠管理輔導法所規範之產品無涉。凡事業經中央主管機關指定公告為一定規模者，就其所生產之廢棄物，即應檢具事業廢棄物清理計畫書送審查（廢清法第31條第1項第1款規定參照）。事業所產生之物品因生命週期之不同，縱曾非屬廢棄物，一旦因事實狀態改變而成為廢棄物時，事業依廢清法第31條第1項第1款即有義務就此迅速擬定清理計畫書送審，怠於履行時，該法主管機關當即促請其儘速履行，茲隨時掌握廢棄物流向，以即時防範所可能產生之國民身體健康危害，此為廢清法主管機關之法定職權。B.環保署南區督察大隊於107年11月2日至系爭廠區稽查時，發現原告於輕油裂解工場產生之廢鹼液，屬製造、加工等過程所產生目的以外之產物，依廢清法第2條第1項第3款、第2項第2款規定，認定為事業廢棄物，須依廢清法第31條第1項第1款規定將系爭廢鹼液納入清理計畫書中，以便被告、環保署掌握該廢鹼液之清除、處理流向，已如上述。原告雖稱其將系爭廢鹼液以WAO系統廢鹼氧化處理，降低其污染程度後，回收部分水至污染防治設備使用云云，然系爭廢鹼液本質上仍為無法直接終端使用且市場上未能出售取價之製造生產目的外之產物，於其再利用之前，自仍屬廢棄物，並無違反廢清法第2條規定廢棄物之定義。就系爭廢鹼液之生命週期事實狀態，而依水污染防治措施流向示意圖觀之（訴願卷第65頁），可知原告輕油裂解工廠製程中產生系爭廢鹼液，流至廢鹼進料槽、廢鹼緩衝槽、WAO反應器、經過WAO系統之氧化處理後進入中和槽，再納入廢水處理單元處理後至放流口排放，系爭廢鹼液pH值大於12.5，為腐蝕性之強鹼性液態物質，具有危險性，尚無法直接作為最終處置或再利用，有待進一步處理，因有棄置或污染環境之虞，仍屬事業廢棄物，應受廢清法之管制甚明。原告上揭主張，洵屬無據。至系爭廢鹼液是否可再利用，而應依再利用程序處理，係屬另一問題，亦不能以該物品具有可再利用性，即認其本質上非屬事業廢棄物。原告上述主張，洵無可採。

⑷再原告主張系爭廢鹼液已藉由其自行設置之廢水處理設施進行削減，對環境無產生危害之可能，不受廢清法管制，且依環保署95年2月10日函、105年4月12日函可知，系爭廢鹼液已納入水污染防治措施計畫中，受水污法所管制，即無廢清法規定之適用。原告信賴上開函釋所為應受保護，被告違反行政自我拘束原則及誠信原則云云。經查：A.依廢清法第28條第1項規定事業廢棄物之清理方式，包括「自行清除、處理」、「共同清除、處理」及「委託清除、處理」之類型。依「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」（依同法第36條第2項授權環保署訂定）第2條第3款第1目規定「中間處理」係指事業廢棄物在最終處置或再利用前，以物理、化學、生物、熱處理或其他處理方法，改變其物理、化學、生物特性或成分，達成分離、減積、去毒、固化或穩定之行為，相關法規解釋上並未全然排除事業利用自有設備處理廢棄物之情形。是廢清法所規範之廢棄物並非不可藉由事業自行設置之設備清理、處理，亦即，是否由事業自行設置之設備清理，要非決定是否適用廢清法之原因。至於個案判斷是否分別或同時適用水污法與廢清法，應綜整審視廢清法、水污法之管理目的、範疇、制度，再依個案行為違反之法律規定義務，以及對於環境造成之損害是否達環境受體法規之相關標準，判定適用之法律條文。B.而按水污法之規範目的，係為防治水污染，確保水資源之清潔，維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康之目的，其就事業排放之廢、污水，採取事前許可申請之管制措施，以預防人為經濟活動對環境所可能造成危害之風險。事業檢具水污染防治措施計畫及相關文件，申請水污染防治許可證之許可制度，係基於風險預防原則，由事業先就水污染防治措施之構想，設計規劃有關防治方法、步驟及措施，並經主管機關審核其合理性及可行性所為之行政管制。又按廢清法之規範目的係為有效清除處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康，亦採取事前許可申請之管制措施，就本件原告所違反之廢清法第31條第1項第1款、第2款規定，事業就其產出之事業廢棄物應登載於廢棄物清理計劃書，並就其事業廢棄物之產生、貯存、清除、處理及再利用情形依規定之格式、項目詳實以網路申報，否則主管機關無從加以管理監督，自無法達到廢清法之立法目的。是前述環保署規範業者對於廢棄物登載於廢棄物清理計劃書及廢棄物處理、清除網路申報等相關法令公告之意旨，係針對事業單位產生廢棄物污染源所為預防性管制措施，以利環保機關管理及監督，避免對環境產生重大危害，此屬廢清法立法重要意旨之一。而水污法係以「確保水資源之清潔」為目的，廢清法係「有效清除、管理廢棄物」為目的，兩者雖同屬環保法規，然其立法目的不同，所欲達成之行政上目的亦有不同，尚難認符合其一規範，即可排除另一法律之適用。C.原告雖將系爭廢鹼液納入水污染防治措施計畫中，並領有水污染防治許可證，固有原告之水污染防治措施計畫及許可證存卷可憑（地行卷第49至75頁）。惟水污法僅對原告所排放廢水污染規定，然該廢水乃屬於原告製造過程中所產生廢棄物時，原告得選擇以何種方式處理，其後續處理程序為何，而主管機關應如何及時取得該廢棄物之產生日期、種類、數量、清除人（自行清除或委託處理機構）及清除方式、處理數量、流向等資料，水污法均無明文規定，則依水污法第1條後段規定「本法未規定者，適用其他法令之規定」意旨，本有適用廢清法或其他法律對此加以規範之可能，自難謂原告將系爭廢鹼液納入水污染防治措施計畫並領取水污染防治許可證，僅受水污法規範，即可排除廢清法相關規定之適用。況且，原告所援引之環保署95年2月10日函釋（地行卷第45頁）、105年4月12日函釋（地行卷第47至48頁），亦均明確揭示「事業如同時具有水污染防治法與廢棄物清理法規定之行為，應同時遵守該二法之規定」，顯無水污法即排除適用廢清法之意旨，原告上揭主張，純屬其對於上開函釋內容之誤會，核無足取。

⑸原告復主張：縱認系爭廢鹼液為廢清法之管制範圍，然依上述環保署104年12月7日函釋可知，系爭廢鹼液無須於廢棄物清理計畫書中登載，亦不須上網申報系爭廢鹼液產出清理情形云云。而觀之上開環保署104年12月7日函（地行卷第77至79頁）及所附液體廢棄物填報於事業廢棄物清理計畫書及上網申報清理流向原則（地行卷第81至87頁），係說明：事業之液體廢棄物以管線、溝渠輸送至廢水處理設施或納管事業者，其所生產之「廢棄物代碼D-1505、D-1506及D-1507」等3項之液體廢棄物，可免除廢（污）水產出、貯存情形及自行處理等聯單之申報；而廢棄物代碼D-1506之液體廢棄物，因其廢液之pH值介於6.0-9.0，對環境影響較小，另免除事業於廢棄物清理計畫書中載明廢（污）水清理方式等資料，僅需於製程流程圖中說明相關流向即可。惟原告所產出之系爭廢鹼液，pH值12.5以上，廢棄物代碼為C-0201，並不屬於上開環保署104年12月7日函釋所稱免除網路申報義務或無須登載於廢棄物清理計畫書之廢棄物類型，故自無該函釋之適用，而應回歸前揭環保署95年8月17日環署廢字第0950066055號函釋（處分卷第147頁）意旨，應檢具事業廢棄物清理計畫書之列管事業於製程產生之廢液，以廢水處理設施處理後再排放者，應於事業廢棄物清理計畫書中填寫廢液自行處理，並於處理完成後連線申報廢棄物處理情形，已據被告陳明在卷，是原告以廢水處理設施處理後，未於廢棄物清理計畫書登載系爭廢鹼液自行處理，亦未為網路申報，業如上述，自已違反廢清法第31條第1項第1款、第2款規定之作為義務。又上揭函釋所規範廢棄物代碼D-1505、D-1506及D-1507等3項均屬D類之一般事業廢棄物，而系爭廢鹼液pH值大於12.5，屬於代碼C類之有害事業廢棄物，依各類代碼廢棄物之性質及危險性不同，對於污染防治亦須有不同程度之管制，並無所謂須受高度管制之C類代碼有害事業廢棄物，得改用較低度管制之D類代碼一般事業廢棄物處理而規避主管機關管制之情形，則原告主張系爭廢鹼液廢棄物代碼可改用D-1507處理云云，亦屬無據。至於原告主張其旗下之桃園煉油廠、大林煉油廠有類似系爭廢鹼液之產生情況，均未曾遭主管機關以相同原因裁罰云云，惟原告所指縱認屬實，僅屬各該轄區主管機關執行取締之實際狀況，苟有怠於取締情事，亦屬主管機關應檢討改進之事項，基於不法者不能主張平等之原則，尚難以其他主管機關之怠惰，作為原告免罰之依據，原告上揭主張，核非可取。

六、綜上所述，原告主張均無可採。原告依廢清法第31條第1項第1款、第2款之規定，負有將其所產出之系爭廢鹼液登載於事業廢棄物清理計畫書，及以網路傳輸方式申報之義務，被告以原告違反上開規定，未為登載廢棄物清理計畫書及網路申報，據以裁罰，自無不合。從而原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。又本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。

七、結論︰原告之訴為無理由。

高雄高等行政法院第二庭