高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)111年度訴字第170號

• 裁判案由: 歇業
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)
• 裁判日期: 111 年 10 月 13 日

高雄高等行政法院判決
111年度訴字第170號
民國111年9月22日辯論終結
原 告 樺棋營造股份有限公司

代 表 人 陳麒宇
被 告 高雄市政府勞工局

代 表 人 周登春
訴訟代理人 施並佑
邱意璇
上列當事人間歇業事件，原告不服高雄市政府中華民國111年1月14日高市府法訴字第11130062100號訴願決定，提起行政訴訟，
本院判決如下︰
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序方面：
原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：
原告前經核准設立登記營業處所於高雄市○○區○○路00號9樓
之1（下稱公司登記地），經營綜合營造業、疏濬業、能源
技術服務業、船舶勞務承攬業、沙石淤泥海拋業、起重工程業、土石採取業、機槭安裝業、國際貿易業、廢棄物清理業及船舶出租業等業務。嗣因原告自民國109年8月起有未將所屬勞工自提退休金提撥至勞工個人退休帳戶、未提撥勞工退休準備金、積欠勞工工資及資遣費等情事，經其所屬勞工分別於110年3月22日、4月14日、6月18日、7月20日向被告及
財團法人台南勞資事務基金會（下稱台南勞資基金會）申請勞資爭議調解，均為調解不成立。勞工謝育彰以原告積欠其工資及資遣費，為申請勞動基準法第28條第2項規定之墊償
及由勞工退休準備金支付資遣費為由，於110年9月7日向被
告請求核發原告歇業事實之證明文件，被告爰依地方主管機關辦理核發事業單位歇業事業之證明文件應行注意事項（下稱歇業證明注意事項）第4點及第6點規定，以110年9月10日高市勞關字第11037374900號函通知原告、勞工謝育彰、勞
動部勞工保險局（下稱勞保局）及財政部高雄國稅局苓雅稽徵所訂於同年10月7日至原告公司登記地及位於高雄巿前鎮
區凱旋四路558號之勞務提供地（下稱勞務提供地）實地勘
查，案經被告實地勘查並依據勞保局等有關機關之意見及其他資料，審酌原告雖有正常申領統一發票，惟截至110年9月員工僅剩9人參加勞工保險，原告與大多數勞工間之勞動契
約已終止，被告110年10月7日至原告公司登記地實地勘查，現場鐵門緊閉，至勞務提供地實地勘查，現場已由第三人太田水素工坊生技股份有限公司（下稱太田公司）於該處營業，營業處所非屬正常運作之情形，又原告當時負責人蔡憲浩未出席、亦未派員出席被告110年8月18日勞資爭議調解會議，且被告於勘查公司登記地及勞務提供地時，均未見到蔡憲浩，撥打原告電話均已為空號，蔡憲浩似有行蹤不明之情形，又原告積欠勞方工資及資遣費，未依法繳納勞工保險及就業保險之保費，且未依法提撥勞工退体金及提繳積欠工資墊償基金，已嚴重影響勞工權益，原告亦未提供營運相關資料等情事，乃核認原告已達歇業事實之標準，爰以原告所屬勞工集體申請勞資爭議調解之日為歇業基準日，以110年10月28日高巿勞關字第11038880000號函（下稱原處分）作成認定原告自110年7月20日歇業屬實之處分，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、原告於110年間更換負責人，由新團隊接手，因人力不足且
由於公司工程分布北中部，事務繁多，人員皆於工地現場處理事務，無法即時讀取函件，以致於未依被告所訂期日一同勘查，導致被告承辦人員認定原告為歇業狀態，惟原告截至目前為止，皆有正常營業並申報營業稅。
2、被告認定原告歇業之結果，將導致原告公司日後購買發票被機關限制，也可能面臨員工無勞工保險權益。
(二)聲明︰訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、原告勞保截至110年9月份僅剩9人加保中，事業單位與大多
數勞工間之勞動契約已終止，其次，被告於110年10月7日至原告登記地址勘查，現場鐵門緊閉，至勞務提供地勘查，現埸已由其他公司經營，營業處所有非屬正常運作之情形。再者，被告於勘查登記地址及勞務提供地均未見到原告當時負責人蔡憲浩，經分別撥打原告電話均已為空號，事業單位負責人有行蹤不明之情形。另勞方申請之歇業事實認定申請表及勞資爭議調解紀錄所載，原告積欠勞方工資及資遣費，再依勞保局會勘人員提供之資料顯示，原告未依法繳納勞工保險及就業保險之保費、未依法提撥勞工退休金及提繳積欠工資墊償基金，已嚴重影響勞工權益。且被告於110年9月10日以高市勞關字第11037374900號函請原告提供營運相關資料
，惟屆期均未收到原告陳述意見之相關文件。是以，原告已達歇業事實認定標準，被告因而以勞工集體申請勞資爭議調解之日，即截至原處分認定前原告勞工最後申請勞資爭議調解之日，認定以110年7月20日為歇業基準日，於法並無不合。
2、原告勞保投保資料顯示，歷年來投保人數均為100人上下，
惟110年7月、8月、9月份分別僅剩16人、9人、9人加保中
，原告顯與大多數勞工間之勞動契約已終止。又被告以110
年9月10日高巿勞關字第110037374900號函通知原告將於110年10月7日派員至原告公司登記地及勞務提供地實地勘查，
並請原告陳述意見。然勘查當日被告人員見公司登記地現埸鐵門緊閉 ，據1樓管理員表示，已無人員進出，再據勞務提供地現場人員表示對於原告之狀況並不清楚，太田公司約於半年前即於此營業。依訴願決定書所載，法制局人員於110
年12月24 日下午至原告登記地址及勞務提供地實地調查，
勘查情形與被告認定事實相同，顯無營業跡象，是以營業處所有非屬正常運作之情形，另截至原處分認定前，被告並未收到原告聲明公司仍有營運之相關函文，亦未收到原告提供之相關稅務資料等營運文件，實難認定原告仍有正常營運之情事。
3、110年7月14日台南勞資基金會勞資爭議調解紀錄及被告110
年8月4日勞資爭議會議紀錄所載，原告當時負責人蔡憲浩委任人員出席調解會議，惟依被告110年8月18日勞資爭議調解紀錄所載，原告未派員出席調解會議，且被告於勘查公司登記地及勞務提供地時均未見到原告當時負責人蔡憲浩，分別撥打原告電話均已為空號，負責人有行蹤不明之情形。又參照鈞院107年度訴字第322號判決，被告依歇業證明注意事項規定所作事業單位之歇業事實認定，非屬公司法之解散、商業登記法及工廠管理輔導法所稱之歇業，該歇業認定僅供勞工作為申請積欠工資墊償基金墊償工資、由勞工退休準備金支付退休金及資遣費、勞工保險失業給付、就業促進津貼及事業單位勞工保險及全民健康保險之退保之用，核與公司法、商業登記法及工廠管理輔導法所稱之歇業，其認定標準及性質相異。
4、參酌積欠工資墊償基金設立目的，在於保障原告員工之債權於一定範圍內確保獲得支付，避免因無法獲償而受害。被告基於原告員工之申請，斟酌勞工相關權益，並依歇業證明注意事項辦理原告之歇業事實認定，而依此歇業事實認定原告已達歇業標準，並以勞工集體申請勞資爭議調解之日，即截至原處分認定前原告勞工最後申請勞資爭議調解之日，認定以110年7月20日為歇業基準日，難謂違法，應予維持。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰被告認定原告自110年7月20日歇業屬實，有無違誤？

五、本院的判斷︰
(一)前提事實︰
如爭訟概要欄所示之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告公司基本資料（第17頁）、事業單位歇業事實認定表（第47至49頁）、台南勞資基金會勞資爭議調解紀錄（第51至52頁）、被告勞資爭議調解紀錄（第53至69頁）、勘查照片（第71至77頁）、原處分（第45至46頁）及訴願決定書（第91至102頁）等附本院卷可稽，應堪認定。
(二)應適用的法令︰
1、勞動基準法第28條第1項、第2項、第5項、第6項：「（第1
項）雇主有歇業、清算或宣告破產之情事時，勞工之下列債權受償順序與第一順位抵押權、質權或留置權所擔保之債權相同，按其債權比例受清償；未獲清償部分，有最優先受清償之權：一、本於勞動契約所積欠之工資未滿6個月部分。
二、雇主未依本法給付之退休金。三、雇主未依本法或勞工退休金條例給付之資遣費。（第2項）雇主應按其當月僱用
勞工投保薪資總額及規定之費率，繳納一定數額之積欠工資墊償基金，作為墊償下列各款之用：一、前項第1款積欠之
工資數額。二、前項第2款與第3款積欠之退休金及資遣費，其合計數額以6個月平均工資為限。……（第5項）雇主積欠之
工資、退休金及資遣費，經勞工請求未獲清償者，由積欠工資墊償基金依第2項規定墊償之；雇主應於規定期限內，將
墊款償還積欠工資墊償基金。（第6項）積欠工資墊償基金
，由中央主管機關設管理委員會管理之。基金之收繳有關業務，得由中央主管機關，委託勞工保險機構辦理之。基金墊償程序、收繳與管理辦法、第3項之一定金額及管理委員會
組織規程，由中央主管機關定之。」
2、積欠工資墊償基金提繳及墊償管理辦法第8條第1項：「雇主有歇業之情事，積欠勞工之工資、本法之退休金、資遣費或勞工退休金條例之資遣費（以下簡稱工資、退休金或資遣費），勞工已向雇主請求而未獲清償，請求墊償時，應檢附當地主管機關開具已註銷、撤銷或廢止工廠、商業或營利事業登記，或確已終止生產、營業、倒閉、解散經認定符合歇業事實之證明文件。」
3、歇業證明注意事項：
⑴第1點：「勞動部（以下簡稱本部）為使直轄市、縣（市）政
府（以下簡稱地方主管機關）辦理核發事業單位歇業事實證明文件之處理程序有所依循，以保障勞工權益，特訂定本注意事項。」
⑵第2點第1項：「事業單位已終止生產、營業、倒閉或解散，未辦理歇業登記，且有積欠勞工工資、資遣費或退休金等情事，經依勞資爭議處理法或勞動事件法規定調解後，地方主管機關得應勞工之請求核發歇業事實之證明文件。」
⑶第3點：「地方主管機關依本注意事項核發事業單位歇業事實
之證明文件，勞工得作為下列申請案件之用：（一）申請勞動基準法第28條第2項規定之墊償。（二）申請由勞工退休
準備金支付退休金及資遣費。（三）申請就業保險失業給付。（四）申請就業促進津貼。（五）申請事業單位勞工保險、就業保險及全民健康保險之退保。（六）申請其他經本部規定之事項。」
⑷第4點：「地方主管機關辦理事業單位歇業事實認定應會商下
列單位及人員參與調查：（一）本部勞工保險局當地辦事處。（二）地方稅捐稽徵單位。（三）申請歇業事實認定之勞工代表。（四）其他相關單位。」
⑸第5點：「（第1項）地方主管機關辦理事業單位歇業事實認定時，應參酌下列事項，就事業單位營運之事實，具體查證：（一）事業單位與大多數勞工間之勞動契約是否已終止。（二）營業處所及營業器具是否正常運作。（三）事業單位是否正常申領統一發票。（四）事業單位負責人或其代表人是否行蹤不明。（五）事業單位是否有其他無法營運之事由。（第2項）地方主管機關為前項認定時，應同時查證下列
有關勞工權益之事項：（一）雇主是否積欠工資。（二）雇主是否依法繳納勞工保險、就業保險之保險費。（三）雇主是否積欠勞動基準法之資遣費、退休金或勞工退休金條例之資遣費。（四）事業單位之勞工退休準備金專戶是否足夠支應勞工退休金或資遣費。（五）雇主是否依法提繳積欠工資墊償基金。」
⑹第6點：「地方主管機關辦理歇業事實認定，得以實地查察或
函詢有關單位方式為之，必要時得請事業單位或勞工代表說明。」
⑺第7點：「地方主管機關應據各該查察事實，作成『事業單位
歇業事實認定表』（如附件）。」
⑻第8點：「地方主管機關作成事業單位歇業事實認定時，應依
事實查證後認定其歇業基準日。歇業基準日之認定，應參酌下列事實：（一）事業單位自行公布之停工日或歇業日。（二）事業單位終止與勞工勞動契約之日。（三）勞工依勞動基準法第14條第1項第5款或第6款終止與雇主勞動契約之日
。（四）勞工集體申請勞資爭議調解之日。（五）其他由地方主管機關認定與個案相關之事實。」
(三)觀諸上開勞動基準法第28條第1項及積欠工資墊償基金提繳
及墊償管理辦法第8條等規定，皆係以「因雇主歇業」為勞
工得申請積欠工資墊償的要件之一，而該等規定雖就何謂歇業，並無定義性之規範。惟參酌墊償基金設立目的，係政府為了保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展目的，避免因企業經營陷入困境、宣告破產或惡性倒閉，致勞工對於雇主依勞動契約所積欠之工資，無法獲償而受損害；復因退休金及資遣費為勞工退休或退職生活之所繫，為使勞工能受即時之保障，於104年2月4日修正之勞動基準法第28
條第1項第2款、第3款，及於104年5月20日修正之積欠工資
墊償基金提繳及墊償管理辦法第8條，均將退休金及資遣費
為墊償範圍；且工資、退休金及資遣費均為勞工勞動契約的對價，係其維持生計的主要所得來源，一旦雇主有積欠情事，立即衝擊勞工生活，立法將一定範圍的工資、退休金及資遣費之債權列為優先清償債權，並強制雇主提繳一定數額之基金款項，於雇主歇業、清算或破產宣告時，以積欠勞工工資未滿6個月部分得由該基金墊償之方式，保障勞工工資於
此範圍內確能獲得支付。
(四)又勞動部為使直轄市、縣（市）政府等地方主管機關辦理核發事業單位歇業事實證明文件之處理程序有所依循，以保障勞工權益，以104年8月27日勞動部勞動關3字第1040127436
號令修正發布歇業證明注意事項及全文9點，並於110年8月2日修訂如前揭現行之歇業證明注意事項。準此，勞動基準法第28條規定所指之「歇業」，除事業單位自行公告歇業或經主管機關勒令歇業者外，亦應包含地方主管機關基於經勞資爭議處理調解未獲受償工資之勞工提出申請，經其對事業單位營運事實具體查證結果，所為審認該事業單位已終止生產、營業、倒閉或解散，雖該事業單位未辦理歇業登記，但已有積欠勞工工資、資遣費或退休金等情事之事實認定。依此，地方主管機關依歇業證明注意事項規定所作事業單位之歇業事實認定，非屬「公司法」之解散、「商業登記法」及「工廠管理輔導法」所稱之「歇業」，該歇業認定主要係供勞工作為申請積欠工資墊償基金墊償工資、由勞工退休準備金支付退休金及資遺費、勞工保險失業給付、就業促進津貼及事業單位勞工保險及全民健康保險之退休之用。雖地方主管機關辦理前揭歇業事實認定時須邀集勞保局、地方稅捐稽徵機關、勞工代表及其他相關單位會商參與調查，但各個相關單位提供之資料僅係供地方主管機關參考；而地方主管機關作成某事業單位歇業事實認定之結論，固將函送給會商調查之相關單位供其參考，但並不拘束各該單位，亦即各機關仍得本於其各該法令之事務管轄權限認定該事業單位有無營業事實（以統一發票使用辦法第5條之1規定為例，主管稽徵機關如認營業人有擅自歇業他遷不明時，應停止其購買統一發票；但如認營業人僅係遷移營業地址、營業情形不明，則得管制其購買統一發票。另商業登記法第7條亦規定商業受有
勒令歇業處分確定時，則由處分機關通知商業所在地主管機關，廢止其商業登記或部分登記事項。亦即縱使該商業經地方主管機關依歇業證明注意事項規定作成歇業事實認定，亦不因此變更其商業登記之內容）。然地方主管機關作成歇業事實認定之結果，仍會影響其他相關單位對該項事實之認定，進而阻礙該事業單位繼續營業之可能，他方面更會損害在認定歇業期日之際仍在該事業單位就職並依約提供勞務、受領勞動所得之勞工權益，故地方主管機關本應就事業單位歇業事實之存否審慎認定。
(五)經查，被告係因原告離職員工謝育彰於110年9月7日檢具台
南勞資基金會勞資爭議調解紀錄向其申請辦理原告歇業事實認定及核發歇業事實之證明文件而啟動調查程序，經被告會同相關單位至原告營業處所實地勘查及參考各該機關意見後，於事業單位歇業事實認定表內記載：「於110年10月7日至旨揭公司登記地（高雄市○○區○○里○○路00號9樓之1）實地勘
查，現場鐵門緊閉，據1樓管理員表示，其已無見人員進出
；至勞務提供地（高雄市○○區凱旋四路558號）實地勘查，
據內部人員表示，太田水素工坊生技股份有限公司約餘半年前即於此營業，對於旨揭公司之狀況並不清楚。本局於勘查當日下午4時26分及27分分別撥打旨揭公司電話[phone]）均已為空號。依財政部高雄國稅局110年9
月14日來函表示，旨揭公司已領購110年9-10月統一發票，
查財政部稅務入口網顯示旨揭公司營業狀況為營業中，事業單位屬正常申領統一發票之情形。惟查旨揭公司截至110年9月份僅剩9人加保中，事業單位與大多數勞工間之勞動契約
已終止；本局於110年10月7日至旨揭公司登記地勘查，現場鐵門緊閉，至勞務提供地勘查，現場已由其他公司經營，營業處所非屬正常運作之情形；又依本局110年8月18日勞資爭議調解紀錄所示，旨揭公司負責人蔡憲浩君未出席調解會議，本局於登記地及勞務提供地現場勘查時亦未見到負責人，撥打旨揭公司電話均為空號，事業單位負責人似有行蹤不明之情形。是以經上開資料彙整，樺棋營造股份有限公司已達歇業事實認定標準，並以勞工集體申請勞資爭議調解之日，即旨揭公司勞工最後申請勞資爭議調解之日，110年7月20日為歇業基準日。」等語，因而作成本件原處分乙節，有被告製作之事業單位歇業事實認定表、原處分等文件在卷可證（本院卷第45至49頁），準此，堪認被告已依歇業證明注意事項第4點、第6點及第7點規定執行對原告歇業事實認定之程
序。
(六)次查，原告自109年8月起即有未將所屬勞工自提退休金提撥至勞工個人退休帳戶、未提撥勞工退休準備金、積欠勞工工資及資遣費等情事，經其所屬勞工分別於110年3月22日、同年4月14日、同年6月18日、同年7月20日向被告及台南勞資
基金會申請勞資爭議調解而不成立等事實，亦有被告提出上開勞資爭議調解紀錄5份在卷可稽（本院卷第51至69頁），
基此，原告已有歇業證明注意事項第5點第2項所列各款怠為勞工權益之作為。又查，原告於109年間勞工投保人數平均
維持在90人左右，但110年2月之勞工投保人數即已下降至69人，110年3月至同年8月間之勞工投保人數又分別下降至46
人、39人、39人、32人、16人、9人；而原告公司登記地址
及其勞務提供地經被告110年10月7日實地勘查及訴願機關110年12月23日再度至現場勘查結果，均非處於正常運作之狀
態；另原告當時負責人從未於勞資爭議調解程序出席，也未於被告實地勘查其營運處所時在場，且其公司聯絡電話已呈空號等情，亦有原告歷年勞保投保人數及勞退新制提撥人數紀錄表、被告110年10月7日勘查照片10張、高雄市政府法制局辦理訴願案件實地調查紀錄2份、前揭調解紀錄及被告事
業單位歇業事實認定表等文件在卷可佐（本院卷第47至85頁；訴願卷第40至43頁），參諸太田公司人員自陳110年4、5
月間即已進駐原告勞務提供地開始營業，且110年3月22日有原告勞工曾碧琴等32名人員向被告申請勞資爭議調解，顯見原告於110年上半年時已無營運能量而不足以支撐租用辦公
場地及聘僱既有勞工之費用，則原告除尚有向稅捐機關請領發票及定期申報營業稅之表徵外，其應已該當歇業證明注意事項第5點第1項第1、2、4、5款欠缺營運之事實。從而，被告原處分依據其所製作之原告事業單位歇業事實認定表綜合審認已達歇業事實認定標準，並以原告勞工最近一次集體申請勞資爭議調解日期，即110年7月20日，作為原告歇業基準日，以令原告大多數離職勞工得以向墊償基金提出工資、退休金或資遣費之墊償申請，自屬於法有據。
(七)雖原告主張伊甫因110年間更換負責人由新團隊接手，加以
原告工程分布於北部與中部，人力不足以致於無人留守高雄營業處所，然實則原告仍持續正常營業並申報營業稅，但被告原處分導致原告向稅捐機關購買發票受到限制，也無法保障勞工權益，故其事實認定顯有違誤云云。惟查，原告主張其有正常營業並申報營業稅乙節，固據提出原告110年9-10
月之營業稅申報資料乙份為證（訴願卷第57頁），而依該營業稅申報資料所示，原告110年9-10月之銷售金額尚且高達
新臺幣4,076,805元，但何以原告卻仍積欠公司登記地之大
樓管理費無法清償（參訴願機關110年12月23日實地調查紀
錄，訴願卷第42頁），更無論原告於提起本件訴訟時已積欠長達近2年之勞工工資、退休金、資遣費、勞工保險及就業
保險保費、提撥勞工退休準備金、提繳積欠工資墊償基金，則上開原告所提證據，顯然無從據為對原告有利認定之憑據，是原告前揭主張，不足採信。
(八)綜上所述，原告前揭主張，不足取信；被告以原處分認定原告自110年7月20日歇業屬實，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。本件為判決基礎之事證已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要。
六、結論：原告之訴無理由。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　10　　月　　13　　日高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 林　彥　君
法官 廖　建　彥
法官 黃　奕　超
以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）
得不委任律師為訴訟代理人之情形 所 需 要 件 （一）符合右列情形之一者，得不委任律師為訴訟代理人　 1.上訴人或其法定代理人具備律師資格或為教育部審定合格之大學或獨立學院公法學教授、副教授者。 2.稅務行政事件，上訴人或其法定代理人具備會計師資格者。 3.專利行政事件，上訴人或其法定代理人具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 （二）非律師具有右列情形之一，經最高行政法院認為適當者，亦得為上訴審訴訟代理人 1.上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親具備律師資格者。 2.稅務行政事件，具備會計師資格者。 3.專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。 4.上訴人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。 是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所示關係之釋明文書影本及委任書。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　10　　月　　13　　日
書記官　凃　明　鵑