高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十一年度訴字第九三八號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第九三八號

原告

甲○○

原告

丙○○

兼右二人

法定代理人

乙○○

右三人共同

訴訟代理人　辛○○

被　　　告　高雄縣大寮鄉公所

代　表　人　丁○○　鄉長

訴訟代理人　己○○

　　　　　　　　戊○○

　　　　　　　　庚○○

右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服高雄縣政府中華民國九十一年八月二

十七日府法訴字第一四七七五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告因繼承被繼承人簡立仁所遺共有坐落高雄縣大寮鄉○○段潮州寮小段一０六０之二地號（應有部分十二分之五）農地，為取得上開繼承部分農地現仍作農業使用之證明，俾申請免徵遺產稅，乃向被告申請發給上開農地作農業使用證明書，經被告否准，原告不服，提起訴願，未獲變更，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應就原告共有坐落高雄縣大寮鄉○○段潮州寮小段一０六０之二地號面積二．五０二０公頃應有部分十二分之五，按實際耕作之面積，作成農業用地作農業使用證明之行政處分。

二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。

參、兩造之爭點：

甲、原告主張之理由：

一、按原告之被繼承人簡立仁於民國（下同）八十九年六月十三日去世，生前在系爭土地從事農耕，並加入大寮鄉農會為會員，自七十九年間起親自耕作栽培多種農作物為時已久，並向農會貸款購買三部機械引擎之耕耘機，除了供自己耕作之用外，並為鄉民服務從事代耕其農地工作，為了三部耕耘機防止偷竊，又為了在本件農地上耕作，自己在該土地附近皆無房屋居住，乃委託曾在鄉公所服務過之人員，向高雄縣政府申請自用農舍執照，並合法核准建造自用農舍，目的乃為系爭土地農耕所必須，面積依建造所許可之面積，平屋依建造執照合法核准之一四八．九五平方公尺建造，一則住宿、二則存放農具，現在仍保持現狀不變，與一般違法建築，應有分別，且供農業使用。依客觀事實，不能指為未有使用執照即可否認為非供農用之農舍，被告及決定機關認為本件土地為非農地農用，即判斷上悖乎真實自有可議。因此，地上建物並未違反農業發展條例第三十八條第一項之「（非）作農業使用」。而被告未察及此，徒以引用審查表所記載應齊備之文件，依書面審議顯然違背真實審議原則而予以駁回申請，則可指出該審查表殊與農地繼承免徵遺產稅之母法，即農業發展條例第三十八條第一項之條文文義及立法旨趣不符。而且被告所附審查表並無舉出法源根據，該表僅供參考之性質而已，但母法規定旨在探究真正現場，地上現在有無合乎農地農用實情，本件農地現今仍然供農用，並無變更作為非農用，此由決定書內記明被告答辯內容亦表示除建物外「其餘皆為農地農用」亦可資參證。由此可知該審查表既與上述條例規定內容相抵觸，自難謂為合理正當。從而被告不准發給農地農用證明，不但與事實不符亦違法（上開條例）。請將原決定或處分予以撤銷，以保法益。

二、再者，被繼承人簡立仁所有土地部分，業自光復前日據時代已經分管耕作，系爭土地在一百多年前，本由三合院之貳房即前房與後房共同耕作，因當時依台灣民間習慣在分家分財時，其中一部分後房子孫（即簡阿全等人）分得，亦即所謂分耕、分管（當時在日據時代，本來後房分得部分，日本政府雖勸其辦理土地所有權登記，乃因當時農民生活困苦，沒有錢繳登記費等，現在無所有權人其名義），此分管人具有本件土地耕作權，法律上不能論定其係無權占有，祇是土地登記簿上不列為所有權人而已，該非土地所有人擅自在本件共有土地上，在其分管土地上加蓋建物，並非簡立仁分管或所有之應有部分上，此與簡立仁本身農地農用之自己管有之土地有別，據此而不發給業已分管一百多年之土地，認定為非農地農用亦與事實不符，難能謂為正當。

三、又本件土地靠近邊緣部分雖有十餘坪之建物，乃供養雞之供水之水塔及看管雞隻之用，亦屬供農業畜產使用，其位置坐落在本件土地內之原有牛車路上，此部分自始不能種植農產，而作為收割農產時，堆放農作物之荒地，不供農作之土地而加以改良整平，為了此荒地上蓋有平屋十三坪之小屋，目的乃供水養雞現在供水灌溉果樹之用，純屬為農耕之用，被告認定全部土地皆非農地農用不發給證明，殊與農地農用之上開條例所指立法意旨不符，駁回決定，其理由顯然不當。

四、次查，行政院農業委員會（以下簡稱農委會）函復高雄縣政府九十年七月三十一日（九０）農企字第九０００一０三四一號函主旨略：共有人申請持分部分之農業用地作農業使用證明書之研商結論就其說明第一項結論第一款所謂共有人依法申請分別為單獨所有，惟查農地分割為法所禁止不合實際，此結論並非正當，又第一項第三款略謂如有違規情事，應補附「全部共有人之分管契約書」以證明之。惟查，本件農委會函於九十年七月三十一日所頒發，依法律不溯既往法則，本件農地早在一百多年簡家兩房分家時業已將本件土地分產分管，百年前之台灣農民豈有保存全部共有人之分管契約書，現在仍由分管者在分耕，並在地上建造其房屋，客觀事實至為明確，為何不查，因此縱無分管契約書，而實際上已分管者，一百多年之歷史，不因無分管契約就可能予以否定。

五、又同說明第一項第三款重點指出「則未違規部分得以核發農業用地作農業使用證明書，以利辦理耕地所有權移轉登記及申請賦稅減免優惠」，本件土地除上開依許可建照建造之自用農舍一四五．九五平方公尺及供貯水塔用之約十三坪坐落在農地邊上牛車道之荒地外，其餘簡立仁所分管全部土地上之鐵皮屋亦皆供農用，依此說明第一項第三款，被告仍可發給本件證明書。被告未審議及此，自有未合，至於他人或共有人違規（包括非所有權共有人、分管人）違規使用部分簽章切結乃與原告利害對立，此部分理應由公權力在實地調查清楚，因該戶住在系爭土地上，並非不能覆勘調查。

六、末查，因土地所有權移轉所生增值稅或繼承所生稅負，其稅則法理，皆因土地所有之歸屬發生變動、過戶而生，自有稅負公平法則之適用，土地增值稅既已減半徵收，何獨農地遺產稅仍舊不變，有失公平法則，併此陳明。因此，上述農委會函（九０）農企字第九０００一０三四一號並非法規，更非行政命令，而僅就共有土地事項予以「會議研商結論」，僅供資參考性質並無法律強制命令效力。

乙、被告主張之理由：

一、按農業發展條例第三條規定：「本條例用辭定義如下：．．．十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農林、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍。．．．（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。．．．十二、農業使用：指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用未閒置不用者。．．．前項第十二款農業使用之認定及查核程序，由中央主管機關會同有關機關定之。」第三十八條第一項規定：「作農業使用之農業用地及其地上農作物，由繼承人或受遺贈人承受者，其土地及地上農作物之價值，免徵遺產稅．．．」第三十九條規定：「依第三十一條或前二條申請移轉耕地所有權、不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具相關文件資料，向該管直轄市或縣（市）主管機關申請；申請時應檢具之文件資料、程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」次按農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第七條規定：「．．．但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：一、非依法興建之農業設施、農舍，或有阻斷排水系統等情事者。．．．」第八條規定：「本條例第三條第一項第十二款所稱之設置相關農業設施或農舍者，係指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制相關法令規定之農業設施或農舍，並持有證明文件且確實依所核定用途、面積使用者。但有下列各款情形之一者，不得認定作為農業使用．．．二、依規定於非都市土地使用編定前得為從來使用之農舍或設施，但無法檢具相關證明文件者。」第十六條規定：「申請案件經審查符合第二章規定之農業使用認定基準者，農業主管機關應出具農業用地作農業使用證明書。．．．申請案件不符合前二項規定者，應敘明理由，駁回之。」再按農委會九十年七月三十一日（九０）農企字第九０００一０三四一號函說明一、（三）載明：「共有土地如有部分違規使用之情事者，可由該違規使用之共有人簽章切結該違規使用部分之土地確為其分管，並附具分管區域之地籍圖，且標明其分管之位置。如其違規面積小於或等於切結人應有持分面積，則未違規部份得以核發農業用地作農業使用證明書，以利辦理耕地所有權移轉登記及申請賦稅減免優惠。」及同會八十九年六月三日農企字第八九００一０一七一號函附「研商農業用地作農業使用證明書核發相關問題」會議結論第三十案載以：「．．．都市計畫或區域計畫頒布前即已存在之土角厝、曬穀場或工具室、畜欄等，當時皆不需申請核准，是否仍須依照審查規定要求申請人要依法補申請核准方能符合規定，或需提示何種證件，以供認定。結論：有關土地使用分區編定前已經存在之建築物應檢具下列文件之一：一、水、電證明。二、稅籍證明。三、戶口遷入證明。四、建物登記證明，以供認定。」均函釋有案，合先陳明。

二、本件原告因繼承系爭農地，為取得該農地作農業使用證明，俾申請免徵遺產稅，向被告申請發給農業用地作農業使用證明書，經被告於九十年十一月八日九０大鄉農字第三四三五三號函通知會勘日期、地點及告知補附農業設施建物等相關證明文件，並於同月十六日派員會同原告代理人現勘，因其無法提供系爭農地上建物之四棟建物之合法文件，僅出具其中一棟建物之已逾期之八三高縣建局建管字第三三０一號建造執照。惟依首揭法令規定及函釋，原告所繼承農地上既有農舍或農業設施，該等農舍或農業設施如屬符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制相關法令規定興建者，原告仍須檢具相關證明文件供被告審核，如該等建物在土地使用分區編定前已經存在，原告則可檢具有關水、電、稅籍、戶口遷入或建物登記等證明供被告認定，復以本件共有土地如有部分違規使用之情事者，依前開農委會函釋，原告亦可洽該違規使用之共有人簽章切結該違規使用部分之土地確為其分管，並附具分管區域之地籍圖，且標明其分管之位置，如其違規面積小於或等於切結人應有持分面積，則該未違規部分亦得核發農業用地作農業使用證明書，惟原告均未檢具相關證明文件。被告爰依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第十六條規定，以無合法證明文件之理由駁回原告農業用地作農業使用證明之申請。

三、原告於行政起訴狀所附第七號證物「分管圖」，未經農地共有人指界及合意簽署，且所載分管面積與地籍資料亦不符，實不足採，併予陳明。

理由

一、按「本條例用辭定義如下：．．．十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農林、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍．．．。十二、農業使用：指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用未閒置不用者。．．．前項第十二款農業使用之認定及查核程序，由中央主管機關會同有關機關定之。」農業發展條例第三條第一項第十款第一目、第二目、第十二款、第二項定有明文。次按「申請案件經審查符合第二章規定之農業使用認定基準者，農業主管機關應出具農業用地作農業使用證明書。．．．申請案件不符合前二項規定者，應敘明理由，駁回之。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第十六條第一項、第三項亦有明文。

二、本件原告因繼承被繼承人簡立仁所遺共有坐落高雄縣大寮鄉○○段潮州寮小段一０六０之二地號（應有部分十二分之五）農地，為取得上開繼承部分農地現仍作農業使用之證明，俾申請免徵遺產稅，乃向被告申請發給上開農地作農業使用證明書，經被告否准等情，此有被告九十年十月二十一日（九０）大寮農字第三四三五三號函附原處分卷可稽。而原告提起本件訴訟主張：其被繼承人簡立仁於八十九年六月十三日去世，生前在系爭土地從事農耕，並向高雄縣政府申請建造自用農舍，經核准建造，建造執照核准面積為一四八．九五平方公尺，一則住宿、二則存放農具，供農業使用，依客觀事實，不能因未有使用執照即認為非供農用之農舍，被告未察及此，徒以引用審查表所記載應齊備之文件，依書面審議，顯然違背真實審議原則，而駁回原告之申請，則該審查表殊與農地繼承免徵遺產稅之母法，即農業發展條例第三十八條第一項之條文文義及立法旨趣不符。系爭土地靠近邊緣部分雖有十餘坪之建物，乃供養雞之水塔及看管雞隻之用，亦屬供農業畜產使用，其位置在該土地內之原有牛車路上，此部分自始不能種植農產，而作為收割農產時，堆放農作物之荒地，不供農作之土地而加以改良整平，為了此荒地上蓋有平屋十三坪之小屋，目的乃供水養雞，現在供水灌溉果樹之用，純屬為農耕之用，被告認定全部土地皆非農地農用不發給證明，殊與農地農用之上開條例立法意旨不符。系爭農地早在一百多年簡家兩房分家時業已將該土地分產分管，現在仍由分管者在分耕，並在地上建造其房屋，客觀事實至為明確，因此縱無分管契約書，而實際上已分管者，不因無分管契約就可予以否定，請求被告，按實際耕作之面積，作成農業用地作農業使用證明等語，資為爭執。

三、經查，原告被繼承人簡立仁共有之系爭土地其使用部分（即原告所提出證物七地籍圖所示Ａ、Ｂ、Ｂ１部分），建有鐵皮屋及磚造一樓平房等建物，其中如原處分卷所附現場照片所示Ａ棟鐵皮屋部分供停放農機使用，並設有神壇，Ｂ棟鐵皮屋現為原告訴訟代理人（即簡立仁之父）居住使用，Ｃ棟建物磚造平房部分原供養雞使用，鐵皮屋部分供停放農機使用（詳見原處分卷第十五至十八頁）等情，業據原告陳明在卷，復經被告派員勘查明確，製有會勘紀錄表附於原處分卷可稽，洵堪認定。而系爭土地係簡立仁於八十一年六月二十六日購買，此有土地登記謄本附卷可參，上開建物係簡立仁購得土地後所建造，亦據原告陳明在卷（詳見訴願卷原告九十年五月二十一日補正證據資料書第十頁），復有高雄縣政府建設局（八三）高縣建局建管字第三三０一號建造執照附卷足稽。按「．．．但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：一、非依法興建之農業設施、農舍，或有阻斷灌排水系統等情事者。．．．」、「本條例第三條第一項第十二款所稱之設置相關農業設施或農舍者，係指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制相關法令規定興建之農業設施或農舍，並持有證明文件且確實依所核定用途、面積使用者。但有下列各款情形之一者，不得認定作為農業使用：．．．二、依規定於非都市土地使用編定前得為從來使用之農舍或設施，但無法檢具相關證明文件者。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第七條第一款、第八條第二款分別定有明文。又「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。．．．」建築法第二十五條第一項亦有明文。查，系爭土地已於六十七年六月二十七日公告實施都市計畫，使用分區為農業區，上開建物均在都市計畫實施後所建造，且面積均超過四十五平方公尺，業據兩造會勘明確。而Ａ、Ｃ棟建物均未申請建造及使用執照，Ａ棟建物部分甚至供神壇使用，Ｂ棟建物雖有申請建造執照，惟該建造執照竣工期限為八十四年六月十六日，該建物建造完成後迄未申請主管建築機關審查許可並發給使用執照，亦為原告所不爭執。故上開三棟建物均屬違章建築，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第七條第一款規定，該建物既非依法興建之農業設施、農舍，自不得認定為農業使用。

四、按農委會九十年四月十一日（九０）農企字第九００一一四五二七號函說明二：「查農業發展條例第三十一條明定『耕地之使用，應符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，始得辦理所有權移轉登記。』準此，應以耕地整筆土地均符合土地使用分區管制規定，始得辦理所有權移轉登記，方符法制。」同函說明四：「．．．依農業發展條例第十六條第一款所為之分割移轉，應以分割前整筆土地無違規使用情事，始得為之。」據此，於農業主管機關受理申請核發農業用地作農業使用證明書及地政主管機關受理耕地之分割移轉登記，均應以整筆土地無違規使用情事，始得為之。又財政部八十一年十二月二十三日台財稅字第八一０五四四二四四號函說明二：「查土地增值稅之徵收係按宗核計，農業用地移轉免徵土地增值稅之申請亦係按宗審核。．．．」上開各該函釋係就農地應為如何使用始符合農地農用之規定，及農地免稅審核之標準所為之解釋，核與農業發展條例管制及獎勵農地農用之立法精神並不違背，爰予援用。次按農委會九十年七月三十一日（九０）農企字第九０００一０三四一號函說明一：「．．．（三）共有土地如有部分違規使用之情事者，可由該違規使用之共有人簽章切結該違規使用部分之土地確為其分管，並附具分管區域之地籍圖，並標明其分管之位置。如其違規面積小於或等於切結人應有持分面積，則未違規部份得以核發農業用地作農業使用證明書，以利辦理耕地所有權移轉登記及申請賦稅減免優惠。」準此，主管機關農委會為保障各共有人之權益，同時兼顧前開法律規定，已酌情放寬核發農業用地作農業使用證明書之規定，然為落實農地農用規定及使農地能完整利用，並參考農業主管機關受理申請核發農業用地作農業使用證明書及地政主管機關受理耕地之分割移轉登記，均應以整宗土地無違規使用情事，始得為之，及土地增值稅之徵收係按宗核計，農業用地移轉免徵土地增值稅之申請亦係按宗審核之意旨，就共有人自己分管部分有部分土地違規使用者，自亦應就其分管部分全部不得核發農業用地作農業使用證明書，以符法制。故原告主張系爭土地其分管部分，按實際耕作之面積，作成農業用地作農業使用證明云云，自屬無據。

五、綜上所述，原告之主張既不足取，其被繼承人簡立仁共有之系爭土地分管部分既有違章建築，不符合農業用地作農業使用之規定，被告乃否准核發農業用地作農業使用證明書給原告，揆諸首揭法律規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告就系爭土地按其實際耕作之面積，作成農業用地作農業使用證明之行政處分，為無理由，應予駁回。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第一庭

法院書記官 蔡玫芳