高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第五六一號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第五六一號

原告

甲○○

訴訟代理人

施吉安 律師

被告

高雄市政府

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

丁○○

　　　　　　　　戊○○

　　　　　　　　丙○○

右當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月二十日台內訴字

第Ｚ000000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告所有高雄市○○區○○段一小段七五一地號土地，重劃前原坐落於公共設施用地（學校用地），嗣參加高雄市第四十七期市地重劃，經被告調整分配於新福段三小段十三地號土地位置，土地分配結果公告期間，訴外人陳炳農提出異議，認其與他人共有之重劃前菜公段五小段一四五、一四九之一、一四九之七地號等土地未依市地重劃實施辦法第三十一條第一項規定，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線為基準分配。案經被告查明因分配作業疏失，未將陳炳農受配土地依法分配於原街廓，而誤分配於另一街廓，至原告重劃受分配土地位置確有部分為陳炳農重劃前土地位置。被告乃將陳炳農與他人共有之前開重劃前一四五、一四九之一、一四九之七地號等土地（原公告分配於新福段三小段九地號）調整分配於新福段三小段十三地號毗鄰同小段十九地號土地位置（即十三之一地號土地）；原告原分配於新福段三小段十三地號土地，則部分調整於同小段九地號土地，並以中華民國（下同）八十九年十一月二十四日高市府地發字第四三二一九號公告更正分配結果。原告不服，提出異議，經被告以九十年一月十二日高市府地發字第四六四五九號函駁回，原告不服，提起訴願，訴願決定機關認被告未依市地重劃實施辦法第三十五條第三項規定報請上級主管機關裁決，乃以九十年六月十九日台（九十）內訴字第九ＯＯ三六五三號訴願決定撤銷前揭高市府地發字第四三二一九號公告及高市府地發字第四六四五九號函。嗣被告於九十年八月九日及同年十月三十一日邀請原告進行調處，惟調處未成立，被告乃擬具調處意見報請內政部裁決，該部以九十一年四月三十日台內中地字第Ｚ000000000號函同意被告所擬原更正之分配結果之意見，被告乃於九十一年八月二十三日以高市府地發字第Ｚ000000000號公告更正分配結果，並通知原告。原告不服，提起訴願，經遭駁回，原告仍表不服，乃提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造爭點：

一、原告主張：

（一）按本件被告所據以主張之土地重劃實施辦法，形式上既為辦法，應為行政命令無疑，而原告之土地，因坐落於學校地區，致無前揭第三十一條之適用，似此，如原告之土地不在預定機關用地內，斷不致失卻依原街廓分配之利益，而訴外人陳炳農土地反因坐落於非預定機關用地而蒙其利益。換言之，同樣參與土地重劃，土地未列入公用設施用地者，得享有第三十一條之適用，反之，位在公共設施用地者，反應蒙受不利，何以同為參與土地重劃之土地所有權人，竟有截然不同之際遇，顯有違法律平等原則，該辦法自應因牴觸憲法保障平等權之意旨而無效。

（二）本件被告主辦之第四十七期重劃區土地分配案，於八十八年九月二十二日至八十八年十月二十日首次公告期間，訴外人陳炳農對土地分配提出之異議理由為其土地違反市地重劃實施辦法第三十一條第一項規定，而被告隨即查明分配作業疏失，遂認陳炳農異議有理由，乃將原告受配土地更行分配。然被告對前述之非法分配，既出自行政疏忽，始予改正，則被告顯因不法之行政措施在先，為使前不法變為合法，不問後果，遽行重新分配，將不利益轉嫁原告致損害其權益，足認被告有濫用行政裁量之事實，且造成損害於原告，亦有違誠信原則。又依重新更正分配之結果，更正陳炳農所有土地之面積為Ｏ．Ｏ一一二五三公頃，但原告被抽換之土地面積則為Ｏ．五Ｏ三三七公頃，相去面積達三、四倍之多，是被告為符合前揭辦法第三十一條規定，竟顯犧牲原告之全部利益，換取陳炳農小於原告所應分得之土地達三、四倍之土地，亦不符行政法上之比例原則。被告雖稱本期市地重劃，只有原告等少數人土地有爭議，亦無其他土地可供重分配云云，然被告所稱再無土地可供分配，究否屬實，實非人民所能窺知，一切資料亦均由公家掌控，被告就此自應負舉證責任。

（三）又被告前於行政處分因程序不法遭內政部撤銷後，曾召開兩次調解程序，然未重視原告權益，且於調解未獲共識之情形下，即遽以「調解」未成而申報內政部，內政部亦僅重視程序之形式合法，而未審究實質內容，顯有「官官相護」之嫌。且內政部於撤銷原處分時，即已並命被告二個月內為適法之處分，亦曾指示被告應考量是否有其他可供調整之分配位置，於土地分配時一秉公平原則，再請查其他有無可供調整分配之土地，作為方案，資為調協。乃被告所屬地政處土地開發總隊所召開之協調會，純以為更正而更正，率然分配土地，根本未有其他考量，而原告當時即曾表明不願接受一地兩分之更正，倘另分配之土地其價值較原分配土地為高，願意以金錢補償。但該總隊均不屑一顧，堅予反對，是土地經重劃後，反而瓜分二處，其減低土地所有人之經濟效用甚明，並有悖土地重劃之根本美意。申言之，原告原來之土地，固因坐落於學校用地，然被告仍應依前揭市地辦法第三十一條第一項規定分配，不可恣意為之，蓋土地重劃旨在將零星土地歸劃為整，以加強土地利用，且人民對於參加政府之土地重劃，亦有此一信賴，乃土地分配之結果，竟截然相反，實有違信賴保護原則。另本件被告雖指稱原告土地經重劃後，固分隔兩地，然經濟效用已有提高等語，惟查，受有提高經濟效益者，非獨原告一人，當無不當得利可言，又所有參與重劃者，均有獲益，此為原告參加土地重劃應享之當然權益。況原告所分配之土地如一分為二，何必重劃，其兩地遙望，亦不相鄰，無從整合利用，被告既為前開經濟利益提高之主張，自應舉證說明土地被一分為二較之原為一處，其經濟效用等於或大於原來之整塊土地，被告如未能舉證證明，則其空言主張，自難採認。據上，本件被告所為前開違法公告處分，自應予以撤銷。

二、被告答辯：

（一）按「土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；．．。」；「前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」分別為行為時平均地權條例第六十條之二第二、三項所明定。次按「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第二十二條規定辦理外，應逐宗個別分配；‧‧‧三、同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之；其中一側應分配之面積，未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應向面積較大之一側合併分配之。‧‧‧七、重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。」復分別為行為時市地重劃實施辦法第三十一條第一項第一款、第三款暨第七款所明定。

（二）經查，原告所有重劃前菜公段一小段七五一地號土地係位於公共設施（學校）用地範圍，重劃後原公告分配於新福段三小段十三地號土地。土地分配結果公告期間，原位次土地所有權人陳炳農等人就其所有土地未依原位次分配提出異議，經查證結果，重劃後新福段三小段十三號土地之位置，部分為陳炳農重劃前菜公段五小段一四五號土地之原有位次，因陳炳農所有重劃前土地應分配之面積，已達原街廓原路街線最小分配面積標準，依市地重劃實施辦法第三十一條第一項第一款規定，應分配於原告受配之重劃後新福段三小段十三地號土地位置內，但被告於計算分配作業時誤將其重劃後土地分配於毗鄰街廓，屬分配之錯誤，故陳炳農土地原位次分配之權益依法應予回復。惟嗣後辦理更正作業因故未依市地重劃實施辦法第三十五條第三項所定程序辦理，原告提出訴願後，經內政部訴願決定指明程序不合法而遭撤銷。被告乃遵照訴願決定意旨並依前述市地重劃實施辦法第三十五條第三項所定程序，於九十年八月九日邀請原告進行調處，惟調處不成立，被告遂於同年月二十九日報請內政部裁決，經函復再邀請原告研商解決方案，遂再於同年十月三十一日再邀原告協商，所提參考方案，仍未獲共識，被告乃再擬具意見維持更正後之分配結果報內政部裁決，該部同意維持更正後之分配結果，旋即據以辦理公告。是以，本件被告所為之更正作業程序，係因原分配不合市地重劃實施辦法第三十一條規定，乃對於不合法令之瑕疵予以更正，屬依法令所為之行為。

（三）又查，參諸前揭土地重劃實施辦法第三十一條第一項第一款及第七款規定，土地之分配基於實際需要分配為二宗以上者，於法有據。本重劃區係原農業區經都市計畫通盤檢討後變更為部分商業區、部分為住宅區及其他公共設施用地，其中公共設施用地佔全區百分之五十一．四五，於原位次土地分配後空出之可建築用地，依同條第一項第七款規定：「重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地，．．，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。」又無位次土地分配者，不得排擠原位次土地分配，致原告所分配之土地成為兩宗，與法並無不符，又目前本重劃區已大部分完成標示變更登記及土地點交接管，已無調整為一筆之空間，而更正後屬於原告之分配面積較原更正前之分配面積略大，且更正後分配之土地雖分為兩處，然皆面臨同一道路，該兩處土地亦可獨立使用，其使用效益均較重劃前為高，誠難遽而斷言有減低其使用效益之事實，故原告所述各節，純屬其個人主觀之見解，自不足採。

理由

一、按「市地重劃實施辦法，由中央主管機關定之。」；「土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；．．。」；「前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」分別為行為時平均地權條例第五十六條第四項、第六十條之二第二項、第三項所明定。次按「重劃後土地分配之位置，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線者為準，其調整分配方法如左：一、同一土地所有權人在重劃區內有數宗土地，其每宗土地應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，除依第二十二條規定辦理外，應逐宗個別分配；‧‧‧三、同一宗土地跨占分配線二側，其各側應分配之面積已達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應於分配線二側個別分配之；其中一側應分配之面積，未達原街廓原路街線最小分配面積標準者，應向面積較大之一側合併分配之。‧‧‧七、重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地或位於非共同負擔之公共設施用地，經以公有土地、抵費地指配者，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之。」；「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應檢附左列圖冊，將分配結果公告於重劃土地所在地鄉（鎮、市、區）公所三十日，以供閱覽。（第一項）‧‧‧主管機關應將前項公告及重劃前後土地分配清冊檢送土地所有權人。土地所有權人對於第一項分配結果有異議時，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議。未提出異議或逾期提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第二項）主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。‧‧‧」復分別為行為時市地重劃實施辦法第三十一條第一項第一款、第三款、第七款暨第三十五條所明定。乃參諸前開市地重劃實施辦法相關條文，均係主管機關從事市地重劃之細節性、技術性規定，符合都市更新之規劃理念，並未違反授權母法即平均地權條例之立法目的，本院自得援用，合先敘明。

二、本件原告所有高雄市○○區○○段一小段七五一地號土地，參加高雄市第四十七期市地重劃，經被告以八十八年九月十八日八八高市府地發字第二九四九三號公告土地分配結果各項圖冊，原告所有系爭土地重劃前坐落於公共設施用地（學校用地），依市地重劃實施辦法第三十一條第一項第七款規定調整分配於新福段三小段十三地號土地位置，土地分配結果公告期間，訴外人陳炳農提出異議，認其與他人共有之重劃前菜公段五小段一四五、一四九之一、一四九之七地號等土地未依市地重劃實施辦法第三十一條第一項規定，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線為基準分配。案經被告查明因分配作業疏失，未將陳炳農受配土地依法分配於原街廓，而誤分配於另一街廓，致原告重劃受分配土地位置確有部分為陳炳農重劃前土地位置，經被告所屬地政處土地開發總隊於八十九年十月十七日及十一月三日二次召開會議協商結果，認仍應依市地重劃實施辦法第三十一條規定，將陳炳農與他人共有之重劃前一四五、一四九之一、一四九之七地號等土地（原公告分配於新福段三小段九地號）調整分配於新福段三小段十三地號毗鄰同小段十九地號土地位置（即十三之一地號土地）；另原告原分配於新福段三小段十三地號土地，則部分調整於同小段九地號土地，並以八十九年十一月二十四日高市府地發字第四三二一九號公告更正分配結果。原告不服，於八十九年十二月十八日提出異議，經被告駁回，原告不服，提起訴願，訴願決定機關認被告未依市地重劃實施辦法第三十五條第三項規定報請上級主管機關裁決，乃以九十年六月十九日台（九十）內訴字第九ＯＯ三六五三號訴願決定撤銷前揭高市府地發字第四三二一九號公告及高市府地發字第四六四五九號函。嗣被告分別於九十年八月九日及十月三十一日與原告進行調處，惟調處未成立，被告乃擬具調處意見報請內政部裁決，該部以九十一年四月三十日台內中地字第Ｚ○○○○○○○○○號函同意被告所擬原更正之分配結果之意見，被告乃以九十一年八月二十三日高市府地發字第Ｚ000000000號公告更正分配結果，並通知原告。上開事實有被告前揭八八高市府地發字第二九四九三號公告、高市府地發字第四三二一九號公告、高市府地發字第Ｚ000000000號公告、陳炳農異議書、系爭土地分配事宜協商紀錄等影本附於原處分卷可稽，復為兩造所不爭執，應堪信實。

三、本件原告起訴主張被告因行政疏失，致原告重劃受分配土地位置有部分為陳炳農重劃前土地位置，被告予以改正重新分配，致原告原受配土地因而一分為二，無法完整規劃利用，顯係將不利益轉嫁原告，被告顯有濫用行政裁量之事實云云。惟查，參諸前揭平均地權條例第六十條之二及市地重劃實施辦法第三十五條規定，市地重劃既關係參與重劃人土地產權甚鉅，其重劃結果自應公告，俾土地所有權人有表示意見之機會，藉以糾正主管機關對於重劃土地之分配有錯誤或遺漏情事，又土地所有權人提出異議後，如經主管機關查處結果仍有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，則由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決，以避免異議案件長期延宕，有礙於市地重劃之推行。乃本件原告所有高雄市○○區○○段一小段七五一地號土地（依法屬無位次分配之土地），參加高雄市第四十七期市地重劃，經被告公告土地分配結果，公告期間，訴外人陳炳農提出異議，認其與他人共有之重劃前土地未依市地重劃實施辦法第三十一條第一項規定，以重劃前原有土地相關位次分配於原街廓之面臨原有路街線為基準分配。經被告查明係因分配作業疏失，未將陳炳農受配土地依法分配於原街廓，致原告重劃受分配土地位置確有部分為陳炳農重劃前土地位置，經被告依上開市地重劃實施辦法第三十一條規定，將陳炳農與他人共有之重劃前

一四五、一四九之一、一四九之七地號等土地（原公告分配於新福段三小段九地號）調整分配於原告原分配新福段三小段十三地號土地分割出之同小段十三之一地號；原告原分配於新福段三小段十三地號土地，則部分調整於同小段九地號土地（該地號土地原先分配予陳炳農等人），並公告更正分配結果。原告不服，提出異議，經遭駁回，原告復提起訴願，嗣經訴願決定機關以被告未依規定報請上級主管機關裁決，乃予以撤銷原處分。嗣被告遵照訴願決定意旨，與原告進行調處，惟未獲共識，被告乃擬具調處意見報請內政部裁決，案經同意維持更正後之結果，被告乃以九十一年八月二十三日高市府地發字第Ｚ000000000號公告更正分配結果，並通知原告。揆諸前開說明，足認被告前因行政疏失致市地重劃有錯誤分配情事，然事後已依法據以更正並公告，並就原告對系爭土地更正分配結果之異議案件依法定程序進行調處，調處未成立，並報請上級主管機關裁決而獲維持，於法即無不合。又前揭市地重劃實施辦法第三十一條第一項第七款既規定重劃前土地位於共同負擔之公共設施用地，其分配位置由主管機關視土地分配情形調整之，顯已賦予主管機關土地分配之裁量權限，而觀諸前開市地重劃實施辦法相關條文，並無禁止主管機關基於實際需要，將土地分配為二筆以上之規定。則本件原告所有系爭土地重劃前係坐落於公共設施用地（學校用地），主管機關本得依法視情形調整之，是原告原受配一筆土地雖於更正分配結果公告後，成為二筆土地，然此係因原告原受分配土地位置確有部分為陳炳農重劃前土地位置，依法本應分配予陳炳農，以符合無位次土地不得排擠原位次土地分配之原則，至該更正分配予陳炳農之原告原受配土地部分，則由被告酌情調整至其他位置，致最後原告所分配之土地成為兩筆。據上，本件被告就系爭土地更正分配亦無裁量濫用或其他違法裁量之情事，至被告所為系爭土地更正分配是否適當，既係被告基於主管機關專業裁量權限之行使，本院即無法進行審查。是原告起訴請求撤銷被告前揭高市府地發字第Ｚ000000000號公告即原處分，即難採據。

四、又查，所謂信賴保護原則，於行政具體案例中，係指人民因信賴行政機關特定行為，而為財產或其他權利之處分者，如其信賴之成立善意且無重大過失，即應受到保護，是信賴保護之成立，須具備信賴基礎、信賴表現並值得保護等要件。乃本件原告原受配土地固係分配於一處，嗣經被告更正分配並將結果公告後，始分為兩筆土地，然此一更正作業係導因於被告先前之錯誤分配，並於公告異議期間經陳炳農依法提出異議後，方為更正分配。是本件被告進行更正作業既係基於原先之錯誤分配，而陳炳農異議當時則仍於法定救濟期間內，分配結果尚未確定，處於隨時可能變動之狀態，而應為原告所能預見，則其自難主張有何令其足以產生信賴之國家行為即信賴基礎可言，難謂有信賴保護之情事，是原告主張其應受信賴利益之保護，亦無可採。又本件被告未依原告所稱將更正分配後之系爭新福段三小段十三地號土地及同小段九地號土地，設法調整分配於一筆，係因該期重劃區已大部分完成標示變更登記及土地點交接管，已無多餘適合土地以供另行將系爭土地調整為一筆之空間；且另參諸附於原處分卷之九十年十月三十一日再協商本市第四十七期重劃區甲○○土地分配異議案會議紀錄載示：被告基於全區土地分配公平原則，曾再清查同等條件可供調整分配之土地新福段七小段五十一地號（面臨十七公尺及六公尺路角地）及同小段八十九地號（面臨十七公尺及十七公尺路角地）供原告選擇調整，然為原告所不同意等情，足見被告亦無怠於作為之情事。再者，原告受配之土地於更正後雖分為兩處，然該二筆土地皆面臨同一道路，均為可單獨建築之土地，相較於重劃前原告所有列為公共設施用地之土地，土地使用效益及市價顯然增值甚多之事實，亦為兩造所不爭執（參看本院九十二年八月十五日準備程序筆錄），則對於原告合法權益已有兼顧，殆無疑義。從而，本件被告據土地分配更正作業所為前揭高市府地發字第Ｚ000000000號公告即原處分，於法核無違誤。

五、綜右所述，本件被告所為前揭高市府地發字第Ｚ000000000號公告即原處分，符合法定程序，並無違法裁量之情事，亦未違反信賴保護原則，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，請求撤銷訴願決定及前開公告即原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，與判決結果無影響，不予贅述，附此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 洪美智