高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第七十四號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第七十四號

原告

甲○○

訴訟代理人

丁○○

被告

屏東縣東港鎮公所

代表人

乙○○ 鎮長

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國九十一年十一月

十八日屏府訴字第五十七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

甲、事實概要：緣本件原告為免稅賦，於民國（下同）九十一年七月十日向被告申請核發原告所有坐落屏東縣東港鎮○○段四地號（持分五００分之五六）及三十地號（持分五分之一）等二筆土地之農業用地作農地使用證明，經被告審查發現該地係於六十三年六月一日經公布為東港鎮都市計畫「工業區」用地，經報奉屏東縣政府分別以九十一年八月九日屏府農務字第０九一０一二七一一四號及九十一年八月十三日屏府農務字第０九一０一二七五一七號函示後，被告乃以九十一年八月二十日東鎮農字第０九一０００九七八三號函否准原告所請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應發給屏東縣東港鎮○○段四地號、三十地號二筆土地農業用地作農業使用證明書予原告。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）行政院農業委員會（九０）農企字第九０００一０一一八號函「研商農業發展條例施行細則第二條第二項執行事宜」會議決議認定「農業用地作農業使用證明書之作用係在證明所申請之土地在該證明書核發之時點，係作農業使用無誤」，是以本案二筆土地在證明書核發之時點係作農業使用，即使使用分區為工業區，仍應核發證明書。依農業發展條例施行細則第二條第二項規定可知，本案二筆土地之細部計畫尚未完成，應不課徵土地增值稅或免繳贈與稅或田賦。農地經變更為住宅或其他使用分區在細部計畫完成前仍視為農業用地（財政部八十三年十一月二十九日台財稅第八三０六二五六八二號函參照）。農地移轉免稅所檢附農地作農業使用證明之申請人無須為納稅義務人（財政部八十九年十二月十四日台財稅第０八九００七八八八六號函參照）。都市計畫地區其細部計畫如尚未依法擬定或非屬主要計畫或細部計畫合併擬定者免稅（財政部九十年一月十一日台財稅第０九００四五０二八０號函參照）。是以本案二筆土地在細部計畫完成前仍視為農業用地，原告申請發給農業用地作農業使用證明書，依行政院農業委員會及財政部相關函示及決議，只要在證明書核發之時點係作農業使用，即使編為工業區，在細部計畫尚未完成前，即應依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」核發。

（二）財政部八十三年十一月二十九日台財稅第八三０六二五六八二號函，關於免稅之規定係指移轉時仍有農業發展條例第三十八條之適用而言。是以該函所指「農業用地」之定義應依「農業發展條例」之用辭定義為準。農業發展條例第三條第一項第十款第一目明文規定「農業用地」指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供農作使用者。而系爭土地自台灣光復後沿用三七五減租條例之耕地租約種植水稻，迄今從未間斷。自係供農作使用者，其為「農業用地」並無疑義。農業發展條例即對「農業用地」明文規定其用辭定義（土地稅法第十條亦同此定義），自不宜另作他解。都市計畫法第十七條第一項規定：「第十五條第一項第九款所定之實施進度，應就其計畫地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序。第一期發展地區應於主要計畫公布實施後最多二年完成細部計畫，並於細部計畫公布後最多五年完成公共設施，其他地區應於第一期發展地區開始進行後，次第訂定細部計畫之」，足見細部計畫完成以公布為準，而屏東縣東港鎮都市計畫土地使用分區證明書備註欄也註明「尚未有細部計畫」，足見系爭土地尚未有細部計畫，至為明確。

（三）土地法第四十三條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」系爭土地自台灣光復後迄今，地目都是「田」。在農地開放買賣前，都受無自耕能力者不得買賣之限制，應繳之土地稅是田賦，並非地價稅，皆足證明系爭土地係農業用地無疑。系爭土地自六十三年編定為工業區後，迄今仍視為農業用地管制之事證如左：⑴系爭土地迄今仍有三七五減租條例之私有耕地租賃契約，正產物種類「水稻」，並經屏東縣政府核復准予登記，經東港鎮公所登記於耕地租約登記簿。⑵自六十三年編定為工業區後，東港鎮公所屢次發給系爭土地「歉收」、「災害」、「休耕」之農事補助金。農業發展條例及財政部八十三年十一月二十九日台財稅第八三０六二五六八二號函，農地免稅之解釋，其立法目的係確保農業永續發展，促進農地合理使用、增進農民所得及福利（農業發展條例第一條參照），上開財政部解釋更是因應都市計畫細部之完成，曠日廢時，為保障農地所有人權益之良法美意，就以本案為例，系爭土地自六十三年編定為工業區後，迄今長達二十九年，細部計畫尚未完成，若未能適用免稅之規定，財政部之解釋豈非具文，也就是說本案若不適用，則別無其他案件可以適用。上開財政部解釋「如經都市計畫主管機關認定，仍應依原來之土地使用分區別（或用地別）管制而視為農業用地」，應以移轉之時點，是否視為農業用地為基準，並非臨訴時，可得任意以公文函件認定。

（四）本件系爭土地係農業發展條例施行細則第二條第一項第三款後段所指「暫未依法編訂之田、旱地目之土地」，而依同條第二項規定「前項農業用地經依法變更編定為非農業用地，在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區或用地別管制使用者，得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免繳遺產稅、贈與稅或田賦。」是以本案二筆土地之細部計畫尚未完成，應不課徵土地增值稅或免繳贈與稅或田賦。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）按「本條例用詞定義如下：十一、耕地：指合於下列規定之土地：（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區，保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」「本條例第三條第一項第十款所稱依法供該款第一目至第三目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：一、本條例第三條第一項第十一款所稱之耕地。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農路使用之道地目土地，或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地或暫未依法編定之田、旱地目之土地。四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。五、依國家公園法劃定為國家公園區內按各分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前三款規定之土地。前項農業用地經依法律變更編定為非農業用地，在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用者，得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦。」行為時農業發展條例第三條第一項第十一款及其施行細則第二條定有明文。次按「本辦法所稱農業用地之範圍，係指本條例施行細則第二條第一項所定之農業用地。」為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條定有明文。

（二）原告所有坐落屏東縣東港鎮○○段四、三十地號於九十一年七月十日向被告申請核發農業用地作農業使用證明，經查上揭地號使用分區為東港鎮都市計畫「工一」工業區用地，依屏東縣政府八十九年九月十五日八九屏府農務字第一四七二三二號函訂定「屏東縣辦理農業用地作農業使用證明申請及核發作業方式」第八條第（一）項規定：「都市計畫內土地，由本府都市計畫主管單位依其主管法令及相關文件認定，符合使用分區管制規定者，出具符合土地使用管制規定證明。」依上述規定得知本案權責乃屬屏東縣政府審核，故被告於九十一年七月十六日東鎮農字第０九一０００八二二一號函請屏東縣政府審核，俾憑作為核駁之依據有案，俟屏東縣政府函復之際，原告於九十一年八月六日檢具陳情書呈送屏東縣政府，副本送達被告有案。本案業經屏東縣政府九十一年八月九日屏府農務字第０九一０一二七一一四號函復有案，其所請未准，該陳情書業經屏東縣政府九十一年八月十三日屏府農務字第０九一０一二七五一七號函示本案土地於本縣非都市土地使用編定結果公告前（六十四年六月十日）其使用分區既已區分為都市土地工業區，本案土地使用分區「工一」工業區用地，屏東縣政府已於六十三年六月一日屏府建市字第五二五三號公告實施，所請土地既不屬於農業發展條例施行細則第二條第四款所規範之農業用地，應不宜適用農發條例第三十七條及第三十八條之規定不課徵相關賦稅，陳情復遭駁回。被告依據屏東縣政府前述函釋於九十一年八月二十日以東鎮農字第０九一０００九七八三號函復並敘明原由駁回原告申請案。

（三）本案系爭土地六十三年六月一日前並未公布使用分區（不分區），其係於六十三年六月一日公布為東港都市計畫「工一」工業區用地（屏東縣政府六十三年六月一日屏府建市字第五二五六三號公告），尚未有細部計畫之規定（該計畫書內並無敘明本「工一」工業區細部計畫完成後始能作工業區利用之規定）。惟屏東縣於六十四年六月十日始依據區域計畫法擬定公告實施屏東縣區域計畫，其使用分區已為都市土地工業區。依農業用地經依法變更編定為非農業用地，在其細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用者，得依法不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦。本案業經都市主管機關（屏東縣政府）以九十一年八月九日屏府農務字第０九一０一二七一一四號及九十一年八月十三日屏府農務字第０九一０一二七五一七號函均以：「本案土地於本縣非都市土地編定結果前即已列入都市土地工業區，所請土地既不屬於農業發展條例施行細則第二條第四款所規範之土地，不宜適用農業發展條例第三十七條及第三十八條之規範。」釋示有案。又農業發展條例施行細則第二條第二項其適用前提須為該細則第二條第一項所定「農業用地」始足當之，前揭農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條規定甚明，是則法定之農業用地須符合以下要件：⑴農業發展條例第三條第一項第十一款所稱之耕地。⑵依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農路使用之道地目土地，或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。⑶依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地或暫未依法編定之田、旱地目之土地。⑷依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。⑸依國家公園法劃定為國家公園區內按各分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前三款規定之土地。本案系爭土地非屬於屏東縣實施區域計畫後所定非都市土地或都市土地之農業區、保護區內供作農業使用之農業用地，其既非屬於上開法定之農業用地，自與農業用地經法律變更編定為非農業用地之前提要件不符，此核與農業發展條例施行細則第二條第二項之規定不符。是被告不予核發證明，並無不合，原告所訴為無理由，請依法駁回。

理由

一、按「本條例用辭定義如下‧‧‧。十、農業用地︰指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地︰（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。（三）農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。十一、耕地︰指合於下列規定之土地︰（一）依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區之農牧用地，或依都市計畫法劃定為農業區、保護區之田、旱地目土地，或非都市土地暫未依法編定之田、旱地目土地。（二）國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經該法主管機關會同有關機關認定屬於前目規定之土地。」、「本條例第三條第一項第十款所稱依法供該款第一目至第三目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：一、本條例第三條第一項第十一款所稱之耕地。二、依區域計畫法劃定為各種使用分區內編定之林業用地、養殖用地、水利用地、生態保護用地、國土保安用地及供農路使用之道地目土地，或上開分區內暫未依法編定用地別之土地。三、依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地或暫未依法編定之田、旱地目之土地。四、依都市計畫法劃定為農業區、保護區內之土地。五、依國家公園法劃定為國家公園區內按各分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前三款規定之土地。」、「前項農業用地經依法律變更編定為非農業用地，在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用者，得適用本條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦。」分別為行為時農業發展條例第三條第一項第十款及第十一款、同法施行細則第二條第一項、第二項所明定。復按「本辦法所稱農業用地之範圍，係指本條例施行細則第二條第一項所定之農業用地。」、「直轄市或縣（市）政府為執行第十一條及第十二條規定，得依法委任轄內鄉（鎮、市、區）公所辦理，其作業方式由直轄市或縣（市）政府訂之。」農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條及第十三條分別定有明文。

二、經查，本件原告為辦理農業發展條例第三十八條「農業用地之繼承、遺贈或贈與時，申請免遺產稅、贈與稅、田賦」，於九十一年七月十日向被告提出「農業用地作農業使用證明申請書」，請求被告核發證明原告所有坐落屏東縣東港鎮○○段四地號（面積０‧八０九八四八公頃，權利範圍持分五００分之五六）及三十地號（面積一‧五六九八八一公頃，權利範圍持分五分之一）等二筆土地（下稱系爭土地），係農業用地作農業使用；經被告函送屏東縣政府農業局並以副本通知原告略謂：「主旨：有關甲○○女士‧‧‧向本所申辦農業用地作農業使用證明乙節，經查該使用分區均為東港都市計畫工業區，函請鈞府惠予審核，俾憑作為核駁之依據，‧‧‧。」原告乃於九十一年八月六日就本件系爭土地申請發給農業用地作農業使用證明書乙案，向屏東縣政府提出陳情書，嗣經該府函復被告略謂：「主旨：所送甲○○女士申請核發‧‧‧農業使用證明乙案，‧‧‧。說明‧‧‧。二、經查本案土地於本縣非都市土地編定結果公告時即已列入計畫之土地，所請應不宜適用農業發展條例第三十七條及第三十八條之規範。‧‧‧。」該府並函復原告略謂：「‧‧‧。二、經查本案土地於本縣非都市土地使用編定結果公告前（六十四年六月十日）其使用分區既已區分為都市土地工業區，所請土地既不屬於農業發展條例施行細則第二條第四款所規範之農業用地，應不宜適用農業發展條例第三十七條及第三十八條之規定不課徵相關賦稅。」原告又於九十一年八月十四日向被告提出補充理由書，經被告函復原告略謂：「主旨：台端申辦農業用地作農業使用證明書乙案，業經屏東縣政府九十一、八、九日屏府農務字第０九一０一二七一一四號、九十一、八、十三日屏府農務字第０九一０一二七五一七號函諒達，本件所請不符規定，無法照辦，‧‧‧。」等情，為兩造所不爭執，並有上開原告所提出之申請書、理由書、補充理由書、被告九十一年七月十六日東鎮農字第０九一０００八二二一號函、九十一年八月二十日東鎮農字第０九一０００九七八三號函及屏東縣政府九十一年八月九日屏府農務字第０九一０一二七一一四號函、九十一年八月十三日屏府農務字第０九一０一二七五一七號函附於原處分卷可稽，洵堪認定。

三、原告雖訴稱：系爭土地迄今仍有三七五減租條例之私有耕地租賃契約，正產物種類「水稻」，並經屏東縣政府核復准予登記經東港鎮公所登記於耕地租約登記簿，自六十三年編定為工業區後，東港鎮公所屢次發給系爭土地「歉收」、「災害」、「休耕」之農事補助金，故本件系爭土地係農業發展條例施行細則第二條第一項第三款後段所指暫未依法編訂之田、旱地目之土地，依農業發展條例施行細則第二條第二項規定可知，系爭二筆土地在細部計畫完成前仍視為農業用地，原告申請發給農業用地作農業使用證明書，依行政院農業委員會及財政部相關函示及決議，只要在證明書核發之時點係作農業使用，即使編為工業區，在細部計畫尚未完成前，即應依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」核發云云。

四、惟按，農業發展條例施行細則第二條第一項第三款所規定之農業用地，係指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地或暫未依法編定之田、旱地目之土地，而前揭「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」所指之農業用地係指農業發展條例施行細則第二條第一項所定之農業用地，又依該條例施行細則第二條第二項所規定，得適用該條例第三十七條第一項、第三十八條第一項或第二項規定，不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅或田賦之情形，係指原屬於農業發展條例施行細則第二條第一項所規定之「農業用地」經依法律變更編定為「非農業用地」，在依法應完成之細部計畫尚未完成，無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用者而言，故其前提須為該法施行細則第二條第一項所規定之「農業用地」始足當之，此觀諸首揭農業發展條例施行細則第二條第一項第三款、第二項、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條之規定甚明。經查，本件系爭二筆土地於六十三年六月一日前，並未經屏東縣政府編定使用分區，原屬不分區之土地，於六十三年六月一日始經屏東縣政府依都市計畫法之規定，以屏府建市字第五二五六三號公告，將系爭二筆土地公布為東港都市計畫「工一」工業區用地，嗣屏東縣政府於六十四年六月十日始依據區域計畫法擬定並公告實施該縣區域計畫，系爭土地使用分區仍為都市土地工業區未再變更等情，此為雙方所不爭，復有上開屏東縣政府六十三年六月一日屏府建市字第五二五六三號公告及被告九十一年八月十三日屏府農務字第０九一０一二七五一七號函等影本附於原處分卷足憑。足見系爭二筆土地係屬依都市計畫法劃定為「工業區」之用地，而非依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地或暫未依法編定之田、旱地目之土地，揆諸前揭說明，系爭土地即非屬前揭農業發展條例施行細則第二條第一項第三款所規定之農業用地，亦非屬前條項其他各款所定之農業用地，即非農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第二條所稱農業用地之範圍，並無農業發展條例施行細則第二條第二項適用之餘地。從而，縱原告所稱系爭土地之土地登記謄本地目欄登記為「田」，而出租他人種植農作物，與他人訂有耕地租賃契約，登記於耕地租約登記簿上及並曾受領被告給付之「歉收」、「災害」、「休耕」等農業補助金之情屬實，亦不得遽謂系爭土地即屬前揭農業發展條例施行細則第二條第一項所稱之農業用地。

五、次查，本案系爭土地六十三年六月一日前並未公布使用分區，其係於六十三年六月一日公布為東港都市計畫「工一」工業區用地，經屏東縣政府六十三年六月一日屏府建市字第五二五六三號公告，該計畫書內並無敘明該「工一」工業區細部計畫完成後始能作工業區利用之規定，尚未有細部計畫之規定，而被告就系爭二筆土地所核發「屏東縣東港鎮都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」備註欄內係記載：「‧‧‧。二、尚未細部計畫。．．．。」等情，為兩造所不爭，並有被告九十二年一月二十四日東鎮建字第○九二○○○○九二七號函、被告核發系爭二筆土地使用分區證明書影本各一份附於原處分卷足憑，核與農業發展條例施行細則第二條第二項所定「．．．在依法『應完成之細部計畫尚未完成』，無法依變更後之用地使用，經上開法律主管機關認定仍應依原來農業用地使用分區別或用地別管制使用者，．．．」之要件有別，自仍無該條項規定之適用。至行政院農業委員會九十年四月六日（九０）農企字第九０００一０一一八號函附之「研商農業發展條例施行細則第二條第二項執行事宜」會議紀錄及財政部八十三年十一月二十九日台財稅第八三０六二五六八二號函、九十年一月十一日台財稅第０九００四五０二八０號函之適用，均以系爭土地確屬農業發展條例施行細則第二條第一項之農業用地為要件，另財政部八十九年十二月十四日台財稅第０八九００七八八八六號函係釋明農地移轉免稅所檢附農地作農業使用證明之申請人無須為納稅義務人，是原告依前述各該函請求被告就系爭二筆土地核發農業用地作農業使用證明書，均不足採。

六、綜上所述，本件被告之原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告之訴，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 黃玉幸