高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴字第九五七號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴字第九五七號

原告

甲○○

訴訟代理人

陳水聰律師

被告

高雄縣政府

代表人

乙○○縣長

訴訟代理人

戊○○

右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年六月十

九日農訴字第０九二０一一三七一六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰

主文

事實

甲、事實概要：緣原告與訴外人丁○○、黃禎峰等三人未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，即擅自於高雄縣旗山鎮○○段第二六八之一一二、二六八之一六一地號（訴外人吳昭成所有，並由謝富藏管理）、二六八之一四二地號（被告所有）等經核定公告為山坡地之公、私有土地（下稱系爭土地）內採取土石，民國（下同）九十一年十一月三日經人檢舉後，由被告派員配合台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官及相關單位人員於九十一年十一月四日上午十時許至現場查證屬實，並扣得挖土機乙部（丁○○所有）及車牌ＪＨ－一六一號（黃禎峰所有）、Ｋ五－七五三號（原告所有）等框式卡車二部，被告乃以原告及丁○○、黃禎峰違反水土保持法第十二條第一項規定，並依同法第二十三條第二項及第三十三條第二項分別裁處原告及丁○○、黃禎峰三人各新台幣（下同）十萬元罰鍰，並勒令原告立即停工、限期改正及沒入原告所有框式卡車（車號Ｋ５─七五三號）乙部。原告就其所受處分部分不服，提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之爭點：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）查水土保持法第三條第三款規定：「．．．三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地．．．。」由此可得知，水土保持法中所謂山坡地之定義，乃必須由中央或直轄市主管機關劃定範圍，並呈報由行政院核定公告者始屬之。而本案被告施以處分之原因，乃稱原告有違反水土保持法第十二條第一項所規定於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業行為，是以該受處分之行為發生地應為水土保持法所定義之山坡地範圍內始得適用該法，自不待言。然查，被告指陳原告採取土石之系爭三筆土地，土地登記簿謄本中所載之使用分區劃定乃依據區域計畫法施行細則第十三條第一項第六款劃定之山坡地保育區，而其使用地類別亦係依區域計畫法施行細則第十五條第一項第五款、第十三款、第十六款分別編定為農牧用地、遊憩用地、國土保安用地等，顯非前揭水土保持法所指之山坡地。此外，該等非都市土地之分區管制，依照區域計畫法第十五條之規定，乃係由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫制訂非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。是以關於區域計畫法中所規定之山坡地保育區之編定、核備程序及其層級，乃與水土保持法之規定完全不同，自非為相同標的。被告竟以區域計畫法所規範之管制土地，對行為人施以水土保持法之處分，顯然違法。

（二）再依水土保持法第四條規定：「公、私土地之經營與使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」原告並非該土地之經營人、使用人或所有人，是縱有被告所認定之未擬具水土保持計畫送請主管機關核定即擅自採取土石之情事存在，原告亦非水土保持義務人。又原告當日僅係出租砂石車（卡車）予業主，且據悉當日之砂石車承租人亦僅係將該卡車停放於該區域之私人土地上而已，並未開始進行任何作業工作，根本無所謂擅自採取土石之違法行為，與行為時水土保持法第十二條第一項及第十三條第一項之「開發、經營或使用行為」實完全無涉。原告既非該土地之經營人、使用人或所有人，又非行為義務人，即非法條所規範之水土保持義務人，自無擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務。被告就此並未為合理之解釋，卻以規範水土保持義務人之規定，處罰僅為卡車車主之原告，其適用法規顯有錯誤。況當日並無任何作業施工行為，被告未詳加查證，即遽認定原告違反該法律行為，處以高達十萬元之罰鍰，並沒入原告賴以維生之砂石車，而非處罰實際擅採砂石之行為人或前述之水土保持義務人，實有欠當。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為行為時水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款所明定。

（二）又水土保持法第四條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」雖土地所有人非原告，但原告確有使用該土地，依行政院農業委員會九十一年一月三十一日農林字第０九一０一０三０八六號解釋函說明：「水土保持法第四條之『使用人』，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權利」，故原告應經調查規劃依水土保持技術規範，擬具水土保持處理與維護計畫送主管機關核定後，始得施工。

（三）被告於九十一年十一月四日現場查證時，原告所有（車號Ｋ五－七五三）卡車，乃係因傳動軸被（蛇龍）鋼索纏繞故障無法作業而停放於違規地點內，且車斗旁明顯有載運卵石所留下之泥土痕跡。另原告經高雄地檢署檢察官偵訊時，也坦承有外運土石行為，故原告所訴，明顯與事實不符。

（四）另系爭二六八－一四二地號為被告所有土地，原告破壞被告設施完成之水土保持處理與維護工程，致生水土保持安全之疑慮，依此，原告也違反水土保持法第三十三條第三項規定，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科六十萬元以下罰金之刑責，被告亦已函請高雄地檢署偵辦中。

（五）綜上所述，原告依規定應為山坡地使用人，依法為水土保持義務人。原告並未依法申請核可即擅自於系爭土地範圍內盜挖土石且所開挖乃為水土保持重要設施，即明顯違反水土保持法第十二條「應先擬具水土保持計畫送請主管機關核定後實施」之規定；則被告依同法第二十三條第二項規定沒入現場開挖機具，並依第三十三條第一項第二款規定裁處原告十萬元罰鍰之處分，並無違誤。

理由

一、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．」「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」行為時水土保持法第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款分別定有明文。次按「水土保持法第四條之『使用人』，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權利。」業經行政院農業委員會九十一年一月三十一日農林字第０九一０一０三０八六號函釋在案，經核與水土保持法規範目的無違，本院自得予以援用，合先敘明。

二、經查，原告與訴外人丁○○、黃禎峰等三人未先擬具水土保持計畫書送主管機關核定許可，即擅於系爭土地上採取土石之事實，業經被告於九十一年十一月四日上午十時許配合高雄地檢署檢察官及相關單位人員赴現場勘查屬實，並製有高雄縣政府山坡地違規使用查報取締會勘紀錄、現場查緝照片分別附於原處分卷及本院卷可稽，原告之違章事實堪予認定。是被告依首揭規定，裁處原告十萬元罰鍰並令立即停工、限期命改善，及沒入原告所有之框式卡車（車號Ｋ５─七五三號），並無不合。

三、原告主張系爭土地之土地登記謄本所列使用分區之劃定固為山坡地保育區，然其劃定係以區域計畫法施行細則為依據，關於山坡地保育區之編定、核備程序及其層級，與水土保持法之規定完全不同，被告自不得以區域計畫法所規範之管制土地，對原告施以水土保持法之處分，況系爭土地之使用地類別亦係依區域計畫法施行細則編定為農牧用地、遊憩用地、國土保安用地等，顯非依水土保持法所定義之山坡地云云。惟查，本件系爭土地使用分區為山坡地保育區，有土地登記簿謄本在卷可佐，且系爭土地究是否屬於水土保持法所規定之山坡地，亦經本院向中央主管機關即行政院農業委員會函查，經該會函復稱：「說明：．．．三、經以土地登記資料查證結果，前揭三筆土地均由北勢段二六八－二地號分割而來，而二六八－二地號於民國六十八年二月六日即由台灣省政府公告屬於山坡地保育利用條例所稱之山坡地範圍界址線內，嗣台灣省政府於八十五年三月六日復公告依山坡地保育利用條例劃定公告之山坡地沿用為水土保持法所稱之山坡地，故由母地號分割出來之前揭三筆土地屬於水土保持法所稱之山坡地。」等語，有該會九十三年四月八日農授水保字第０九三一八０七一九一號函及台灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告在卷可按，故系爭土地係屬水土保持法所規範之山坡地一節，應堪認定。原告雖又主張系爭土地係由前台灣省政府公告為山坡地，但水土保持法於八十九年修正後，並未依據該修正條例公告之情形，是以根本不符合山坡地之要件云云。然查，八十九年五月十七日修正公布之水土保持法第三條，其修正理由為：「配合台灣省政府功能業務與組織調整，將第三款所定省主管機關劃定山坡地之職權規定，改由中央主管機關辦理；第五款刪除『省主管機關』」，與八十三年五月十二日公布施行之第三條條文相較，有關山坡地之劃定標準並未有修正。過去省主管機關依法劃定並經行政院核定公告之山坡地，應無須再為重新公告。此亦有行政院農業委員會水土保持局以九十三年六月七日水保藍字第０九三一八一二一五八號函說明附卷可稽。從而，系爭土地縱未經重新公告，仍屬水土保持法之山坡地，應屬無疑。至系爭土地雖分別編定為農牧用地、遊憩用地、國土保安用地等，惟此一分類乃基於區域計畫法之規定而來，而區域計畫法係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫，故系爭土地關於農牧用地、遊憩用地、國土保安用地等之編定，乃區域計畫法依其經濟活動性質所為之編定。至水土保持法則係為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉而訂立，此觀水土保持法第一條規定自明，核與區域計畫法所為土地分類之目的並不相同；故系爭土地雖依區域計畫法分別編定為農牧用地、遊憩用地、國土保安用地，但其既亦依山坡地保育利用條例公告為山坡地，並嗣經台灣省政府公告沿用為水土保持法所稱之山坡地，則其開發使用自應受水土保持法關於山坡地規定之規範甚明；故而原告主張本件系爭土地係屬農牧用地並非水土保持法中之山坡地云云，應係誤解，核不足採。

四、原告另主張其僅係出租砂石車予業主而已，並非系爭土地之經營人、使用人或所有人，亦即非水土保持法第四條之水土保持義務人，自無擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務云云。經查，原告於警訊時陳稱：「Ｋ五─七五三砂石車是我所有，當時亦是我駕駛，由九十一年十一月四日一時許（指凌晨）進人該地段，由挖土機所有人丁○○駕駛，挖地上土方石塊至車上再載送至行政大樓旁空地上堆放，是由丙○○以每日伍仟元整所僱請整地之用，於二十分見有陌生人進入，乃避於暗處躲藏，未運出販售牟利。」等語（詳旗山分局建國所九十一年十一月四日偵訊調查筆錄），而被告於九十一年十一月四日派員配合會同高雄地檢署檢察官及相關人員至現場勘查時，確發現原告所有之車號Ｋ五－七五三號卡車因傳動軸被蛇籠纏繞而置放於違規地點，且車斗有載運卵石所留之泥土痕跡等情，已據被告陳明，並有照片數幀附卷可稽，而原告於查獲當時亦坦承自己的砂石車確實有運送砂石二至三輛到堆積土石區等情，亦有經原告確認無訛後簽名之紀錄附於被告山坡地違規使用查報取締會勘紀錄可稽，是原告等苟係於系爭土地整地，何需於三更半夜凌晨一時許工作，顯與常情有違。再以現場被挖掘約有三百立方公尺之卵石，被告施設之水土保持蛇籠設備遭受破壞之事實，亦有前揭會勘紀錄及現場照片在卷可憑，且當時現場後方並未有整草之痕跡，亦據訴外人即系爭土地管理人謝富藏於偵查中供述綦詳（見高雄地檢署九十二年度偵字第七四四五號刑事卷九十二年四月十七日訊問筆錄影本），足見原告確於前揭時地與訴外人丁○○、黃禎峰採取土石無訛。訴外人丙○○固於本院行準備程序時證稱：「（問：有關系爭工程到底是誰做的？你是否有承包該工程？）我不清楚，我只是在後來聽丁○○說才知道有人在挖土。我原先在九十一年十月底有請丁○○去除草，但尚未開工。．．．」「（問：有無僱用原告前往工作？）沒有，我不認識原告。．．．」「（原告訴訟代理人問：是否有僱用丁○○去挖土？相關配合的卡車是否你所僱請？．．．）一、有要請丁○○駕駛挖土機過去，但其是否有過去我不清楚，因為他還沒有跟我報開工。二、卡車的問題，我並沒有交代丁○○。．．．」等語，而訴外人丁○○亦自承其尚未向丙○○報告開工，有上開準備程序筆錄附卷可稽。參諸一般社會經驗法則，丁○○若確係受僱於丙○○，開工時應會先通知丙○○，以便日後清算工資時能確實計算開工之日數，然丁○○稱其已在現場整理二、三天，卻仍未向丙○○報告開工，原告亦未能提出其他證據以實其說，自難僅憑丁○○之證詞認定其與原告均係受僱於丙○○。況原告於前揭警訊中陳稱係受僱於訴外人丙○○，然於會勘時稱係受僱於茂仔（即丁○○），分別有前開警訊筆錄及會勘紀錄附卷可稽，且丙○○更否認認識原告，是原告就是否受人僱用乙節前後所述不一，亦啟人疑竇，自不足採。準此，原告既無法證實確有受僱於他人之事實，則其於系爭土地上開採土石，即為系爭土地之使用人，縱未有合法權源，參諸前揭行政院農業委員會函釋意旨，仍屬水土保持義務人，依水土保持法第十二條規定，於開採土石前即有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務，原告主張其並非水土保持義務人且無擬具水土保持計畫書送請主管機關核定之義務云云，尚難憑採。

五、綜上所述，原告前揭主張既不足採，則被告以原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自在系爭土地上開採土石，乃依水土保持法第三十三條第一項第二款規定科處原告十萬元罰鍰，並令立即停工，限期改正及沒入車號Ｋ五－七五三號框式卡車機具，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第三庭

法院書記官 嚴寶明