高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十二年度訴更字第四十八號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十二年度訴更字第四十八號

原告

甲○○

訴訟代理人

林華生 律師

被告

臺南市政府

代表人

乙○○ 市長

訴訟代理人

丙○○

　　　　　　　　丁○○

右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國九十年六月十八日台（九十）

內訴字第八九０八六六八號訴願決定，提起行政訴訟，經本院九十年度訴字第一六九

六號裁定駁回後，原告不服，提起抗告，經最高行政法院九十二年度裁字第九四三號

裁定廢棄原裁定，發回本院更為審理。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣被告依據都市計畫法第十七條及相關規定擬定「臺南市安南區中洲寮（含第三、四期發展區部份）細部計畫案」（下稱系爭細部計畫案），並以民國（下同）八十六年六月十四日八六南市工都字第一九六三０號公告公開展覽三十天，以徵求異議，公告期限自八十六年六月十八日起至八十六年七月十七日止，並於八十六年七月七日上午九時三十分在臺南市安南區州南里活動中心舉行公開說明會；嗣該案報經內政部都市計畫委員會八十九年二月二十二日第四八一次會議審議通過，並以八十九年七月二十四日台八九內中營字第七七Ｂ─八九一二五八五號函核定後，被告復於八十九年八月三日以八九南市都計字第０五二六八二號公告，自八十九年八月四日發布實施。惟本件原告所有坐落臺南市○○段七八二地號土地（下稱系爭土地），係位於上述細部計畫中第四期發展區域內，於七十二年原經劃設為主要計畫之「住宅區」，因其中部分土地面積０．一七公頃，經系爭細部計畫案變更改列為「公（兒）二十二用地」之公共設施用地，原告認影響其權益，乃對前開系爭細部計畫案公告變更部分不服，提起訴願，遭訴願決定以系爭細部計畫案核屬都市計畫之擬定，不得以之為訴願標的為由，而從程序上予以不受理。原告仍表不服，循序提起行政訴訟，前經本院九十年度訴字第一六九六號裁定以系爭細部計畫案之公告，尚非行政處分為由，予以駁回。嗣經原告提起抗告，由最高行政法院以九十二年度裁字第九四三號裁定將原裁定廢棄，發回本院更為審判。

貳、兩造之聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分（即被告八十九年八月四日發布實施之系爭細部計畫案中就系爭土地變更改列為「公（兒）二十二用地」部分）均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造主張之理由：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內之人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟‧‧‧」「本件被告官署變更已公布之都市計畫‧‧‧，原告此項變更計畫，將使其所有土地降低其價值，損害其權益，對被告官署此項變更都市計畫之行為，提起訴願，自非法所不許。」為司法院釋字第一五六號解釋意旨及理由所明載。

（二）查系爭原告所有坐落台南市○○段七八二地號土地，原依主要計畫，係劃設為「住宅區」，有被告所屬工務局八十三年七月八日南工都一字第九００四號函可證，而本件系爭細部計畫，將上開原告所有之系爭土地，其中約０．一七公頃變更為「公（兒）二十二用地」，自屬都市計畫之個別變更，此觀被告就系爭細部計畫案所編製說明書第十一頁第十行（三）記載：「嗣後，辦理細部計畫作業時發現與『變更台南市主要計畫（第三次通盤檢討案）』變更內容明細表第八—７附帶條件不符，考量未來執行上可行性，乃依內政部八十八年元月十三日台（八八）內營字第八八七二０七六號函略以：『‧‧‧台南市擬定該地區細部計畫案時，如有配合變更主要計畫之需要，請循擬定細部計畫並配合變更主要計畫方式，加速辦理。』據以辦理『擬定台南市安南區中洲寮（含第

三、四期發展區部分）細部計畫配合變更主計畫案』修正前述附帶條件規定‧‧‧」等語，另第十六頁表二—５其名稱為「擬定台南市安南區中洲寮（含第

三、四期發展區部分）細部計畫配合變更主要計畫案變更內容明細表」等情尤明。則原告以此項變更之結果，將使原告蒙受限制使用之不利，以及價值貶低之損害為由，乃依法提起訴願，以求救濟，揆諸上開司法院解釋，洵無不合，原訴願機關，竟認本件純屬都市計畫之擬定，非屬訴願標的，對於原告之訴願不予受理，顯有未合。

（三）再者，都市計畫之擬定實質內涵雖屬行政裁量之範圍，然並非相關之都市計畫案全然均不受法院之監督，對此，法院仍有低密度之審查空間，亦即都市計畫之擬定在程序上是否符合行政程序或相關都市計畫法之規定而具適法性，否則被告概可以行政機關之行政裁量藉詞規避法院就其程序為合法之適法性之審查，而肆意侵害人民之權利。

（四）次按擬定都市計畫單位應在計畫區內舉辦說明會，並印製公開展覽日期及地點之傳單，責請村里幹事轉住戶，早經內政部於六十六年十二月三十一日以六十六年度內營字第七六五九九一號函示在案。查本件系爭細部計畫案之公告，僅刊載於八十六年六月十七日中華日報一天，其內容雖表示計畫圖正本張貼於市府工務局都市計畫課公告欄，計畫圖抄本送交安南區公所，州南里、州北里、東和里、鹽南里、新順里辦公室代為張貼云云，但被告提出之資料中，並無確已送交上開區公所及里辦公室代為張貼之證據，又被告雖主張己召開公開說明會散發傳單云云，但傳單應責請村里幹事轉送各住戶，俾供民眾知悉到何處閱覽，以及到何處聽取說明，故在說明會散發傳單，顯無意義，被告既自認無個別通知，則系爭細部計畫案，被告難謂已盡通知公開展覽、說明之義務。

（五）據司法院釋字第四０九號解釋理由書：「‧‧‧徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，‧‧‧徵收計畫確定前，應聽取土地所有權人及利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作用。‧‧‧」，顯示就行政程序規定之適用與財產權之保障兩者具有密切關連性，又據司法院釋字第四八八號解釋：「‧‧‧基於保障人民權利之考量，法律規定之實體內容固不得違背憲法，其為實施實體內容之程序及提供適時之司法救濟途徑，亦應有合理規定，方符憲法維護人民權利之意旨。‧‧‧」，已明白指出「基本權」不僅拘束相關法律規定之實質內容，也同時拘束未實施實體內容之程序，亦即承認直接從實質基本權利的保障意旨本身可以導出程序要求，亦即基本權本身即蘊含一定之程序保障功能，而要求國家作成涉及人民基本權利之決定前，有切實履踐一定程序之義務，藉以防止基本權之實害發生，或至少減低基本權實害發生之風險，而非僅侷限於實害發生後方據以要求國家停止或撤銷侵犯人權之行政行為。據此，系爭細部計畫案於八十六年間擬定公開展覽，以徵求異議之說明書及地圖，並無系爭「公（兒）二十二用地」之規畫，至八十九年八月三日公告實施之細部計畫案中，始規畫出系爭「公（兒）二十二用地」，業據被告自認在卷，並有被告八十六年六月「擬定台南市安南區（中洲寮擴大住宅區及部分農業區）細部計畫案說明書」及八十九年八月「擬定台南市安南區中洲寮（含第三、四期發展區部分）細部計畫案說明書」在卷可按，則縱認被告於八十六年間為合法之通知，原告亦無從表達意見，而剝奪原告陳述意見之機會，於法自屬不合，是以被告於擬定細部計畫經公告說明後，再將原告所有系爭土地變更為公（兒）用地並公告實施，程序上顯有重大之瑕疵。

（六）被告雖引用都市計畫法第十九條第二項之規定，主張審議過程中，都市計畫委員會有變更的部分，可以逕行更改不用再公告云云，但行為時都市計畫法第十九條第二項規定：「該管政府都市計畫委員會審議修正，或經上級政府指示修正者，免再公開展覽。」其立法理由謂：「‧‧‧本修正草案‧‧‧規定人民如有意見，應向該管地方政府提出，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及計畫，一併報請上級政府核定，並規定該管政府都市計畫委員會審議修正或上級指示修正者，免再公開展覽，影響都市計畫之決定。」（參照立法院公報第六十二卷第五十九期委員會紀錄、第二十至二十一頁）此外本條項於立法院委員會審議時，提案修正機關內政部地政司長王玉璽更明白表示：「二、要是展覽三十天，日後有點小變動，免再公開展覽，避免一再展覽影響都市計畫之決定」（立法院公報第六十二卷第七十九期委員會紀錄、第二十五頁），足見本條項之修正精神，應在於人民有表達意見機會之前提下，為提升行政效率所作之權宜規定，其所謂「修正」，僅涉及都市計畫中之輕微性、技術性之細節修正，應不及於影響人民權益之重大變更。如在公開展覽未經顯現，人民尚無機會表達意見之事項，自非茲之所謂「修正」之範圍。查本件原告所有系爭土地變更為公（兒）用地部分，在公開展覽期間，尚無是項變更，為被告所不爭，有如上述，則應非屬都市計畫法第十九條第二項所謂「修正」之範圍至明。苟類此涉及都市計畫之個別變更，得以審議方法逕行變更定案，將造成行政機關對於涉及人民權益之棘手爭議事項，利用本條項之規定，刻意規避公開展覽之程序，以達其行政目的，當非立法之本意，且將使同法第十九條第一項之規定，形同虛設，更違背憲法保障人民財產權之意旨。

（七）再查，被告依內政部之意見，為使公設百分比達到百分之十為修正時，在實體上亦應斟酌究竟應增加何種公共設施，如須增加公（兒）用地，亦應就其位置及必要性，作實質調查，然被告係閉門造車，只一意使公設用地之百分比達到百分之十而已。此觀系爭「三塊厝地區」，僅有「新順里」中之第七鄰一個鄰而已，而此第七鄰，僅有五十五戶，總人口數不過一八七人而已（人口又有下降之趨勢），此有台南市安南區戶政事務所九十三年四月二日核發之各鄰住戶人口統計表及台南市安南區公所函可稽，則是否在「三塊厝地區」有設置公（兒）用地之必要，殊值可疑，且未見被告有提出何以在原告所有系爭土地為變更規劃之具體理由，徒以公共設施用地，將來以重劃方式分配土地，因此原告可以不要擔心等語搪塞，但原告之損害已然發生，其說詞難謂正當。

（八）綜上，請鈞院詳查，賜如原告訴之聲明，以維權益。

二、被告答辯理由略以：

（一）按都市計畫法第二十六條規定﹕「都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每五年至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應予撤銷，並變更其使用。」是擬定臺南市安南區中洲寮（含第三、四期發展區部份）細部計畫案係依都市計畫法第十七條及相關規定辦理，並於八十九年八月四日發布實施。依都市計畫法第二十六條規定，系爭細部計畫案既經發布實施，不得隨時任意變更，需俟下次通盤檢討時，方能依法檢討變更其計畫內容，又依都市計畫定期通盤檢討實施辦法第十四條規定：「都市計畫發布實施未滿兩年，除有前條規定之情事外，不得藉故通盤檢討，辦理變更。」故原告請求撤銷臺南市○○段七八二地號土地部分於該細部計畫規劃為「公（兒）二十二用地」之請求，核與都市計畫法規定不符。

（二）又關於都市計畫之擬定或變更得否提起行政救濟，依內政部六十九年十二月八日臺（六九）訴一四一四三號函釋示略以：「都市計畫之擬定或變更得否提起訴願，宜斟酌情形依下列原則辦理﹕一、主管機關依都市計畫法第二十四條或第二十七條規定所作都市計畫之個別變更，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而至特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願。二、都市計畫之擬定、發布及擬定機關依規定五年定期通盤檢討所做必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），依據前引解釋理由書，自不在司法院大法官會議議決釋字第一五六號解釋文所稱『自應許其提起訴願』之列。」是本案係依都市計畫法第十七條及相關規定辦理擬定，依前揭所述內政部六十九年十二月八日臺（六九）訴一四一四三號函示規定，自不在司法院釋字第一五六號解釋文所稱「自應許其提起訴願」之列，訴願決定予以不受理，於法並無不合。

（三）又都市計畫可分為主要計畫與細部計畫，細部計畫係依據都市計畫法第十七條規定擬定，可劃設不同之用地及使用分區。系爭細部計畫案確依都市計畫公告程序處理，於八十六年間公告系爭細部計畫案時，雖並未將系爭土地劃設為公共設施用地，惟都市計畫規劃後，首先係公開展覽徵求民眾之意見，收集民眾意見後再送縣（市）都市計畫委員會審查，縣（市）都市計畫委員會審查後再送內政部都市計畫委員會，審查後就可以發布實施，然對於都市計畫委員會審查過程中，倘有變更之部分，依照行為時都市計畫法第十九條第二項規定，無庸再進行公開展覽及舉行說明會而逕行公布。據此，系爭細部計畫案係依照都市計畫法第十七條規定所定，原細部計畫案所載系爭土地之使用分區屬於住宅區，係嗣後於細部計畫修正時被劃為公共設施用地，是於公開展覽時當然尚未劃定為公共設施用地，直至送至內政部審查時，內政部都市計畫委員會認該地區劃設之公設百分比未達百分之十，被告乃依內政部都市計畫委員會之意見，將系爭土地修正為「公（兒）二十二用地」。

（四）再者，系爭細部計畫案於八十六年第一次擬定公開展覽時，公開展覽之方式，除登報（中華日報第六版）外，尚有於區公所牌示處公告，此由被告八十六年六月四日八六南市工都字第一九六三０號公告載明：「‧‧‧公告事項：一、本案計畫書圖正本張貼於本府工務局都市計畫課公告欄，計畫書圖抄本送交安南區公所‧‧‧代為張貼。‧‧‧三、本案公開說明會訂於八十六年七月七日上午九時三十分於安南區州南里活動中心舉行。」可知，且被告並於召開公開說明會時散發傳單，此均有報紙剪報及公開說明會之簽到單等可證，是被告就系爭細部計畫案之擬定皆有依法定程序進行。

（五）又都市計畫之擬定並非依據現有人口來劃設公共設施，而係對於都市未來發展而為規劃，至於公共設施用地取得方式，則係由該地區人民以市地重劃方式共同負擔，以符公平原則，是系爭土地雖被劃為公共設施用地，然依規定都市計畫土地尚須經市地重劃，由全體共同負擔公共設施用地，因此，最後被告仍是會基於公平，分配其他土地於原告，原告之權益並不會受到影響。

（六）綜上所述，原告之訴顯無理由，謹請駁回原告之訴。

理由

一、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」訴願法第一條第一項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟，‧‧‧。」為司法院釋字第一五六號解釋在案，又該號解釋理由書固謂：「‧‧‧此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第二十六條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。‧‧‧」，惟另按「‧‧‧至於主管機關固得依都市計畫法第二十六條但書規定，對於擬定之計畫作通盤檢討，並為必要之變更，在未經公告實施前，固屬機關內部之作業程序，不得為行政爭訟之標的，但一經公告實施，暨有直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加負擔，即難謂非公法上單方行為之行政處分。本件原告所有系爭土地由加油站預定地變更為道路預定地，應認為行政處分，自應准許原告提起行政爭訟。」最高行政法院九十一年度判字第二０九八號判決可資參照。是倘主管機關變更都市計畫經公告實施而直接影響一定區域內特定人或可得確定人之多數人之權益或增加其負擔，無論係屬個別變更或係主管機關依都市計畫法第二十六條但書規定所為之通盤檢討變更之都市計畫，均應認該變更都市計畫具有行政處分之性質，給予人民提起訴願或行政訴訟救濟之機會，易言之，個案之都市計畫之變更究竟是否係屬行政處分而應給予人民提起行政救濟之機會，其判斷基準與該都市計畫變更究係屬個案變更或通盤檢討變更無直接相關，而應視該計畫變更是否對於計畫地區內具有合法權源之特定土地使用人，於其法律地位或權利義務有發生直接之影響（尤其公共設施用地之劃定限制土地利用行為）而定，倘對其有所影響，自應認該計畫變更係屬行政處分，而應給予該土地使用人提起訴願救濟之機會，合先敘明。

二、經查，本件被告依據都市計畫法第十七條及相關規定擬定系爭臺南市安南區中洲寮（含第三、四期發展區部份）細部計畫案，並以八十六年六月十四日八六南市工都字第一九六三０號公告公開展覽三十天，以徵求異議，公告期限自八十六年六月十八日起至八十六年七月十七日止，並於八十六年七月七日上午九時三十分在臺南市安南區州南里活動中心舉行公開說明會，復經臺南市都市計畫委員會八十六年七月三十日第一七八次會議、八十六年十一月五日第一八一次會議、八十八年四月二十九日第一八九次會議審查通過；嗣該案報經內政部都市計畫委員會八十九年二月二十二日第四八一次會議審議決議：「‧‧‧本案除左列各點外，其餘照臺南市政府核議意見通過。‧‧‧五、市都委會修正意見綜理表編號第十、十一、十二部分，依計畫人口一四、八００人核算，本計畫國小用地面積不足二‧一０公頃、停車場用地面積不足一‧七七六公頃，及公園綠地面積比僅佔六．五九％，未符合規定，建請臺南市政府調整補足‧‧‧。」被告為依前開內政部都市計晝委員會決議補足不足之公共設施用地，遂將系爭土地部分面積０‧一七公頃，變更為「公（兒）二十二用地」之公共設施用地，復報經內政部於八十九年七月二十四日以台八九內中營字第七七Ｂ─八九一二五八五號函核定後，被告另於八十九年八月三日以八九南市都計字第０五二六八二號公告發布實施等情，為兩造所不爭執，並有上述公告函文等附卷可稽，洵堪認定。而原告認系爭土地係位於上述細部計畫中第四期發展區域內，於七十二年原經劃設為主要計畫之「住宅區」，系爭細部計畫案竟將其中部分土地（０．一七公頃）變更改列為「公（兒）二十二用地」之公共設施用地，影響其權益甚鉅，且前開系爭土地變更為公共設施用地之程序於法不符為由，乃提起訴願，惟遭訴願決定以系爭細部計畫案係屬都市計畫之擬定，非屬訴願標的為由，從程序上予以不受理。惟查，系爭土地係位於系爭細部計畫案中第四期發展區域內，於七十二年原經劃設為主要計畫之「住宅區」，此有被告所屬工務局八十三年七月八日南工都一字第九００四號函及系爭細部計畫案說明書等附卷可考，嗣因原系爭細部計畫案提送內政部都市計畫委員會審議時，該委員會認原系爭細部計畫案劃定之公共設施用地不足而建請被告調整補足，被告乃將系爭細部計畫案系爭土地部分面積０．一七公頃，變更改列為「公（兒）二十二用地」之公共設施用地，並公告發布實施，已如前述，是系爭細部計畫案對於系爭土地之使用分區劃定既不同於原主要計畫之劃定，而將系爭土地原「住宅區」之劃定，改列為「公共設施用地」，顯係涉及主要計畫之變更，此由卷附被告於八十九年八月就系爭計畫案所編製之「擬定臺南市安南區中洲寮（含第三、四期發展區部份）細部計畫案說明書」第十一頁第十行記載：「（三）嗣後，辦理細部計畫作業時發現與『變更臺南市主要計畫（第三次通盤檢討案）』變更內容明細表第八─７案附帶條件不符，考量未來執行上可行性，乃依內政部八十八年元月十三日台（八八）內營字第八八七二○七六號函略以：『．．．臺南市擬定該地區細部計畫案時，如有配合變更主要計畫之需要，請循擬定細部計畫並配合變更主要計畫方式，加速辦理。』，據以辦理『擬定臺南市安南區中洲寮（含第三、四期發展區部份）細部計畫配合變更主計畫案』修正前述附帶條件規定，．．．」等語；另第十六頁表二─５其名稱為「擬定臺南市安南區中洲寮（含三、四期發展區部份）細部計畫配合變更主要計畫案變更內容明細表」可資為憑，是系爭細部計畫案既將部分系爭土地之使用分區由「住宅區」變更為「公共設施用地」，該變更顯就原告對於系爭土地利用行為有所限制，於其法律地位或權利義務發生直接之影響，揆諸首揭規定及說明，自應認前開計畫變更係屬行政處分，原告若有不服，自得提起訴願及行政訴訟，尋求救濟。從而，本件原告因不服被告於系爭細部計畫案中，將部分系爭土地之使用分區由「住宅區」變更為「公（兒）二十二用地（公共設施用地）」，而提起訴願，自屬適法。訴願決定未查，逕認前開系爭細部計畫案係屬都市計畫之擬定，不屬訴願救濟範圍，從程序上予以不受理，而未就該處分是否有違法或不當為實體上審理，於法尚有未合。

三、綜上所述，系爭細部計畫案對於系爭土地使用分區之變更既屬行政處分，則訴願決定認非屬訴願標的，不得提起訴願，而從程序上予以不受理，實有可議。原告執此指摘，為有理由。為保障當事人之訴願審級利益，爰將訴願決定撤銷，發回原訴願機關重為實體上之審理，以期適法。至本件原告其餘有關被告就系爭細部計畫案之擬定是否符合相關都市計畫法之規定及系爭土地變更規劃為公（兒）用地是否有其必要性之實體主張，本院即毋庸再予審酌，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、九十八條第三項後段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官　涂瓔純