高雄高等行政法院 高等庭(含改制前高雄高等行政法院)九十三年度訴字第五三二號

高雄高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　 九十三年度訴字第五三二號

原告

榮昱科技有限公司

代表人

甲○○董事長

被告

嘉義市蘭潭國民小學

代表人

乙○○ ○○

訴訟代理人

丙○○

右當事人間因採購事件，原告不服行政院公共工程委員會九十三年五月六日工程訴字

第０九三００一七七八００號申訴審議判斷，提起行政訴訟。本院判決如左：

主文

事實

壹、事實概要：緣原告參與被告民國（下同）九十二年五月十三日辦理之「九十二年度校園監視系統設備」採購案，嗣經被告發現原告之投標有政府採購法第一百零一條第一項第七款規定之情形，乃於九十二年九月三十日以嘉市蘭國總字第０九二０００二三六五號函通知原告略以：「說明：一、旨揭採購，因貴廠商於訂約期限截止日為止，未遞交符合規格之型錄文件及履約保證金，未完成簽約事宜，而有本法第一百零一條第一項第七款之情形。二、貴廠商如認為上開通知違反本法或不實者，得於接獲通知之日起二十日內，以書面向本機關提出異議。如未提出異議，依本法第一百零二條第三項將貴廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」等語。原告旋於九十二年十月十四日向被告提出異議，被告審查結果則以九十二年十月二十一日嘉市蘭國總字第０九二０００二五三五號函復原告略謂：「說明：一、．．．二、本機關對於旨揭異議之處理結果如下：⒈貴廠商如對本案之招標文件有疑義者，應依採購法第七十五條之規定期限內以書面向本校提出，但貴廠商並未提出。⒉本校在訂約前發現貴廠商提不出符合招標文件之設備規格型錄，當然無法與貴廠商訂約；況且貴廠商已提出說明書（切結書），表明本案之所有設備施工均可達規格要求，怎能藉故推託。⒊至於採購法第五十八條之執行程序，請參閱附件（錄自公程會之法規解釋函）⒋本校將依採購法第一百零二條第三項將貴廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」等語，原告對之不服，提起申訴，經申訴審議委員會判斷以其申訴無理由而予駁回，遂提起本件行政訴訟。

貳、兩造之聲明：

甲、原告聲明求為判決：

（一）原處分及審議判斷均撤銷。

（二）訴訟費用由被告負擔。

乙、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

參、兩造訴辯意旨：

甲、原告起訴意旨略謂：

一、依政府採購法第二章（招標）第二十九條、第三十三條、第三十六條、第三十七條、第四十條、第四十二條、第三章（決標）第八十八條之規定，招標單位須審查規格文件，或廠商對招標文件有疑議有提出異議，或提佐證資料，或提出說明書（切結書），甚至繳交差額保證金等程序，皆為決標前國家賦予招標機關之審查權。被告可依法不予開標或決標予原告，但被告卻於九十二年五月十三日開標並決標於原告，此舉乃被告決標程序錯亂，非原告之過失。

二、原告依法於決標後五日內前往與被告簽約，但遭被告拒絕，是被告指稱原告違反採購法第一百零一條第一項第七款「無正當理由而不訂約者」，乃不實的指控。原告數次公文抗議，被告仍拒絕與原告簽約，被告稱係因原告提不出符合招標文件之設備規格型錄，故無法與原告訂約，顯見是被告不予原告訂約，而非原告無正當理由而不簽約，故被告怎可依此法條為理由，對原告作成系爭行政處分。

三、原告為得標廠商，被告在未告知原告情況下，逕行再決標予次低標，且已施工完成。被告非但沒收押標金，甚或不補償原告此工程之損失，且濫用行政權將原告名稱刊登於採購公報，對原告商譽影響甚鉅。原告堅信被告枉法循私，故請求調閱其與次低標廠商簽約及完工驗收之所有文件，以為佐參。

四、財團法人工業技術研究院光電工業研究所（以下簡稱：光電研究所）之九十二年六月十三日（九二）工研光企字第０００七二０三號回函之文意含糊，無正面答覆是否有發給廠商證明文件。且被告在申訴審議程序時聲稱光電研究所目前無法提供證明文件，但如果執意要證明此項功能，透過精密的數學運算，或許可以達到，故原告堅信截至九十二年五月十三日前，光電研究所絕無針對０．００１ＬＵＸ測試報告之證明文件發給任何廠商，次低標廠商凱立安公司提出之光電研究所檢測報告，係不實之文件。

五、攝影機外加紅外線模組就好比弱視者戴上眼鏡，不論近視一千度或三百度，經校正後都可以為正常視力。換言之，攝影機照度不論是３ＬＵＸ或５ＬＵＸ，加上紅外線模組後，其性能皆可為照度０‧００１ＬＵＸ。沒有加上紅外線模組照度０‧０１ＬＵＸ攝影機，在星光下不可夜視人體或物品的輪廓，將彩色轉為黑白影像，此乃攝影機頂級產品（可佐參被告所提攝影機目錄資料），非被告所陳述所謂裕隆級之產品。在黑暗狀態時，因人體或金屬物品會泛散螢光，故加上紅外線模組，可夜視人體的輪廓，亦即黑白影像。綜上所述，被告所提供光電研究所之測試報告中所列編號ＫＣ—３９５之外加紅外線攝影機，遠低於被告採購規範中之規格，是低階產品等語。

乙、被告答辯意旨略謂：

一、被告處理本招標案之過程均依相關規定為之，並無違法。理由如下：

（一）原告主張被告在決標後才審查規格及投標文件所載廠牌設備材料規格，此項主張並不實在。被告在開標及決標後，要求原告在訂約時須提出符合投標文件所載規格之產品型錄並繳交差額保證金，此為投標須知第八條第（一）所規定，但原告二項均無法履行而無法簽約。被告並非決標後才審查原告招標文件所載之產品規格，而係決標後要求原告在簽約前提出符合規格之型錄。原告一再曲解事實，應無理由。

（二）原告係在決標後，對決標過程無異議，始出具差額保證金說明書、切結書予被告，表示願意且有能力履行招標文件所定之產品品質，被告才決標，並要求原告在簽約時須提出產品型錄並繳交差額保證金，原告因提不出產品型錄，自知必無法履行簽約，同時也不繳交差額保證金。並非原告已表明不繳交差額保證金而被告還故意決標由原告得標。原告就此部分之主張有顛倒事實，應不足採。

二、原告與被告間尚有爭議之處，乃在於規格文件中低照度日夜型彩色攝影機之最低照度：０‧００１ＬＵＸ／ＩＲＯＮ ０ＬＵＸ及光電所檢驗報告。對於被告是否有圍標之嫌，現提供【安全及自動化雜誌台灣版Ｊｕｎ／Ｊｕｌ ２００１】六七頁、六九頁、一二五頁及一二八等頁均有刊載符合規格需求之攝影機，數量可能不多，但並非如原告所言，市面上無此商品。另外，規格文件中要求得標廠商提出光電所檢驗報告，用意在於檢測廠商所提出商品品質是否達到要求，希望透過第三公證單位給予釐清及多一層保障，若光電所基於設備儀器之限制，無法測出如此高規格之數據，只要廠商佐以光電所之證明文件，採購機關即可給予認定採信，惟原告所提出之型錄無法符合，被告自不可明知不符而圖利廠商與之簽約，進而履約。

三、被告對原告之相關處分，乃收到行政院公共工程委員會九十三年五月六日工程訴字第０九三００一七七八００號申訴審議判斷書後，依據政府採購法第一百零一條、第一百零二條、第一百零三條之規定程序辦理，並非無故對原告為行政處分。再者，原告於庭上亦坦承：「規格文件之內容較詳細，沒有看清楚是０‧０１ＬＵＸ還是０‧００１ＬＵＸ．．．」云云，實乃原告在決標後、簽約前始發現自己之疏忽，而意圖以市面上無此商品為由，而推諉疏失，自難苟同等語。

理由

一、按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報．．．七、得標後無正當理由而不訂約者。」為政府採購法第一百零一條第一項第七款所明定。次按「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」政府採購法第五十八條定有明文。該規定之立法意旨在於政府辦理採購以最低標決標之情形，採購機關固希望以越低的價格決標，對其越有利，惟若廠商以超低價格搶標而得標，未必有誠信履行契約的意願，採購機關若仍決標給該廠商，最後可能係該廠商無法履約，導致採購機關的損失，故賦予採購機關不予決標給該廠商之權限，但並非要求採購機關在標價偏低時即必須不予決標該廠商（參照學者羅昌發著「政府採購法與政府採購協定論析」第二六六頁）；故該條規定，乃賦予採購機關辦理採購決標事宜時，就最低標廠商之總標價是否有偏低，顯不合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形有考量之權限，以確保採購之品質及履約，是本條立法所要保護對象及認定權限均屬採購機關，而非得標之廠商。而行政院公共工程委員會（八八）工程企字第八八一八二三二號函釋謂：「．．．機關認為廠商之標價無偏低顯不合理，不能誠信履約之虞或其他特殊情形，而未要求廠商提出說明，該廠商卻主張其標價不合理時，機關如不予採信，亦得逕決標予該廠商．．．。」另（八八）工程企字第八八一四八九０號函釋謂：「．．．（一）如機關認為廠商之標價並無偏低顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，毋須通知廠商提出說明或擔保。．．．。」及（八八）工程企字第八八０七四三三號函釋：「招標文件未明定者，機關如認為廠商之標價雖低於百分之八十，但並無政府採購法第五十八條所稱顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，亦未限期通知該廠商提出擔保，而直接決標予該廠商者，可免收取差額保證金」及八十九年十二月十一日（八九）工程企字第八九０三六七三七號謂：「『依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序』函釋所述內容，若採購案件具有第四項『最低標之總標價低於底價百分之八十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形』，採購機關除限期（例如於決標會議時，當場限期三十分鐘內）通知最低標提出說明（不得未經說明而逕行通知最低標提出品質、不能誠信履約之差額保證金），並視情形為下列之處理：（一）最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明合理。無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標。最低標如不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。（二）最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金，機關也願意決標，通知最低標於五日內提出差額保證金，繳妥後再行決標予最低標。但可先辦理決標保留。最低標如不提出差額保證金，不決標予該最低標。有押標金者，發還之。並以次低標廠商為最低標廠商。廠商提出差額保證金後如不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。（三）最低標未於機關通知期限內提出說明，或提出之說明被機關認為不合理，不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。即使最低標願意承做，也願意提出差額保證金，機關仍可不決標予最低標。如有押標金，發還之。（四）最低標未於機關通知期限內提出說明或差額保證金，或提出之說明不足採信，經機關重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。照價決標予最低標，無需通知最低標提出差額保證金。如最低標不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。如有押標金，依招標文件之規定不予發還。」等函釋，亦為相同意旨之說明；足見最低標之總標價有無偏低不合理降低工程品質情形，其是否決標或應否通知廠商提出說明或擔保，應由採購機關衡量具體情形決定之，而行政院公共工程委員會上開函釋核與政府採購法第五十八條規定意旨相符，爰予援用。

二、本件原告參與被告所辦理之「九十二年度校園監視系統設備」採購案，經於九十二年五月十三日開標結果，原告以契約總價新台幣（下同）三三八、０００元為最低標廠商，低於底價四八九、五００元之八成，嗣經原告提出說明書（切結書）承諾：「．．．本案之所有設備施工均可達規格之要求。」等語，被告遂決標予原告，並請原告於訂約期限截止日前，提出符合規格之型錄文件，並依本案「投標須知及補充說明」第八條第二款：「得標廠商決標總價未達核定底價百分之八十時，應依決標總價與本案核定底價之差額繳交履約保證金，除以押標金抵充外，不足之數應於簽約前繳足，再憑訂立合約」之規定，繳交履約保證金。惟原告於訂約期限前送交審查之文件型錄卻不符規格要求，且未繳交履約保證金，被告遂於九十二年九月三十日以嘉市蘭國總字第０九二０００二三六五號函知原告有政府採購法第一百零一條第一項第七款情形，若未於限期內提出異議將刊登政府採購公報。原告不服，提出異議，未獲變更，提出申訴，亦遭審議判斷駁回等情，有「嘉義市蘭潭國民小學財務採購投標須知及補充說明」（以下簡稱投標須知及補充說明）、開標（決標）紀錄、原告說明書（切結書）、被告九十二年九月三十日嘉市蘭國總字第０九二０００二三六五號函、九十二年十月二十一日嘉市蘭國總字第０九二０００二五三五號函及申訴審議判斷書等附卷可稽，堪認屬實。惟原告循序起訴意旨略謂：關於原告投標時所提出之規格文件是否符合系爭採購案規格之要求，或原告應否繳交差額保證金等，乃決標前國家賦予被告之審查權，被告依法自可以原告不符合規格要求不予決標予原告，惟被告卻決標予原告，此係決標程序之錯亂，並非原告之過失。又原告數次以書函向被告表示抗議，被告仍拒絕與原告簽約，顯見係被告不與原告簽約，原告自無違反政府採購法第一百零一條第一項第七款「無正當理由而不訂約」之規定。再者，原告既為得標廠商，惟被告未告知原告即逕行再決標予次低標廠商，且已施工完成。被告非但沒收押標金，甚至不補償原告之損失，並將原告公司名稱刊登於採購公報，影響原告商譽甚鉅。另次低標廠商所提出光電研究所之檢測報告係不實之文件，顯見被告係枉法徇私云云，資為爭執。惟查：

（一）本件被告辦理系爭招標案係採定底價之最低標方式，而開標結果，原告投標之總標價為三三八、０００元，為參與投標之廠商中最低標廠商，低於底價四八

九、五００元之八成，經被告審酌後，認原告有政府採購法第五十八條之情形，嗣經原告當場提出說明書（切結書）承諾「本案之所有設備施工均可達規格之要求」，乃逕行決標予原告乙節，業經兩造陳述甚明，並有前揭採購開（決）標紀錄表及原告說明書（切結書）在卷可憑。觀諸前揭政府採購法第五十八條規定及首揭行政院公共公程委員會相關函釋意旨，是否決標乃被告之裁量權後，是被告於原告提出說明書（切結書）後，決標予原告，於法自屬有據。尚無原告所執「決標程序錯亂」之情形。復按「政府採購之進行有一定之程序，就公告而言，在締約過程應僅屬於要約引誘性質，並非要約，惟其與民法上之要約引誘並無任何法律上之拘束力者並不完全相同。蓋在政府採購法中，已經明文規定，若供應商依照採購機關之公告而提出投標，採購機關並無法隨意拒絕投標，且必須依照招標文件所示條件，決標予最低標或最有利標之投標廠商；就投標而言，廠商之投標，原則上應屬於民法之要約行為；就決標而言，開標後，採購機關有義務依照招標規範所訂定之條件，決標予價格最低或投標方案最優之廠商，而決標程序，在民法訂定契約過程中，應屬於承諾性質。」（參照學者羅昌發著「政府採購法與政府採購協定論析」七十九頁至八十頁）。又最高法院八十一年度台上字第二九六三號、八十四年度台上字第八四八號判決同認為招標公告為「要約引誘」。準此，本件被告辦理之招標公告為「要約引誘」，原告投標行為，應認係「要約」行為，而被告決標之行為，則屬承諾。職故，兩造契約應屬合致，惟政府採購契約通常為要式契約，在雙方意思表示合致後，仍應訂定書面契約，其效力要件始完成。本件依前揭投標須知及補充說明第八條第一款規定：「得標廠商應於決標後五日內與採購單位辦理簽約手續（合約書稿格式如附件）逾期視為放棄，並沒收押標金或訂約時無法依照規格要求提出相符型錄，採購單位得與次低標廠商訂約或另行訂期招標，原得標廠商不得異議。」，可知系爭採購契約亦具要式性，是在未簽訂書面要式契約前，仍欠缺效力要件。易言之，得標廠商即原告仍應依被告投標須知及補充說明之規定，依照規格要求提出相符之型錄文件，而與被告簽訂書面契約。據此，被告請原告於訂約期限前提出符合規格之型錄文件，俾簽訂書面契約，核屬有據，而此亦為原告所負之義務。然原告於被告決標後，未予提出相關文件，致雙方無法完成簽約事宜，此自屬可歸責於原告。從而，被告認原告有政府採購法第一百零一條第一項第七款所定「得標後無正當理由而不訂約」之情形，依法洵無不合。

（二）況查，系爭招標案採訂底價之最低標得標方式，而開標結果，原告係以低於底標之最低標得標，已如前述。是以，系爭採購案契約價金既係以原告工程投標單之總標價為準，而該標價係原告依招標文件所列工程項目，考量市場價格、其自身之營運成本及利潤盈虧等因素，本於其自由意思填載於工程投標單上；則本件原告既自行於標單上填載工程總標價為三三八、０００元，其意即認總標價三三八、０００元乃符合其營運考量之數額，至於此數額對原告是屬盈或虧，乃原告應自行承擔之風險，究不得先以低價得標後，並進一步承諾其工程品質將符合規格要求後，始於簽約前表明無法履行規格要求之產品品質，原告提起本訴而予爭執，尚無可取。

（三）原告另主張：依政府採購法之規定，在原告未繳交履約保證金前，被告應保留決標，俟原告繳交履約保證金後，始得宣布得標，而被告竟於原告繳交履約保證金前即逕行決標予原告，顯有違法云云。查依系爭採購案投標須知及補充說明第八條第二款明定：「得標廠商決標總價未達核定底價百分之八十時，應依決標總價與本案核定底價之差額繳交『履約保證金』，除以押標金抵充外，不足之數應於簽約前繳足，再憑訂立合約。」按保證金的設計目的，則係在確保得標廠商將會依照其所簽訂契約之條件履行，採購機關在簽約時得以要求供應廠商提供履行契約之擔保，則其要求廠商確實遵守契約內容，亦較有籌碼，因此採購機關在訂約時所要求廠商繳納之擔保金額，即為保證金。又依押標金保證金暨其他擔保作業辦理第八條之規定，保證金之種類可包括「履約保證金」、「預付款還款保證金」、「保固保證金」及「差額保證金」等，而該規定之「履約保證金」係保證廠商依契約規定履約之用，而「差額保證金」則係保證廠商標價偏低但不會有降低品質、不能誠信履約或其他特殊情形之用，二者顯不相同。再者，「差額保證金」係廠商在行政機關決標前所定期限內繳納，而「履約保證金」，依前揭投標須知及補充說明則係決標後訂約時繳納，此參諸押標金保證金暨其他擔保作業辦理第三十條第一項規定「廠商未依規定提出差額保證金者，得不決標該廠商」即明。準此可知，「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第四項第二款所稱「差額保證金」與系爭投標須知及補充說明第八條第二款所稱「履約保證金」，其性質並不相同，原告誤以被告要求於簽約前繳交之「履約保證金」為「差額保證金」，故而爭執被告決標程序違法云云，亦無足採。

（四）原告復執稱，被告要求原告就系爭採購案中之最低照度０‧００１Ｌｕｘ規格之低照度日夜型彩色攝影機提出光電研究所之檢測報告，惟光電研究所目前根本無法出具此種規格之證明文件予任何廠商，是原告未能提出此種證明文件，並非原告之過失；況次低標廠商凱立安公司所提出光電研究所出具之證明文件，係不實之文件云云。惟查，關於次低標廠商向被告提出之工服編號：Ｆ８３─ＯＳ３００─９００１８檢測報告是否確實為光電研究所出具乙節，經本院函詢結果，工研院於九十三年十一月二十九日以（九三）工研院字第一七０五七號函覆略謂：「一、關於貴院詢及來函附件工服編號Ｆ８３—ＯＳ３００—９００１８工業技術服務報告是否為本院光電工業研究所出具乙事。經比對本院光電工業研究所留存之影本資料，兩者內容相符。故該報告確實為本院光電工業研究所出具。．．．另貴院詢及該工業技術服務報告上之簽名『工程師何簪興』及『核准簽名姜皇成』是否確由本人簽署乙事。經向工程師何簪興確認，該簽名確實為其本人簽署，另姜皇成係於民國八十五年十月十六日至民國九十一年十一月一日於本院任職，目前已非本院之員工，因此未能請姜皇成先生確認該核准簽名是否為本人簽署，．．．」等語，足認次低標廠商凱立安公司所提出之檢測報告係屬真實。準此以觀，原告既無法提出符合規格之型錄文件，則被告認原告有政府採購法第一百零一條第一項第七款所定「得標後無正當理由而不訂約」之情形，洵非無據。

三、綜上所述，原告之主張既無可採，被告九十二年十月二十一日嘉市蘭國總字第０九二０００二五三五號函復異議處理結果，並無違誤；審議判斷予以維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷審議判斷及原處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘論述，與判決結果無影響，不予贅述，附此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第二庭

法院書記官 陳嬿如