高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　九十五年度訴字第八八七號

原告

昱家實業有限公司

代表人

甲○○

訴訟代理人

黃榮坤律師

被告

台南縣政府

代表人

乙○○○○

訴訟代理人

丙○○

上列當事人間因有關土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國九十五年八月二日台內訴字第０九五００七四五四八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：

主文

事實

甲、事實概要：緣原告於民國（下同）九十三年六月二十四日向被告申請依非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，將坐落台南縣佳里鎮○里段二一八０之二地號特定農業區丁種建築用地土地（下稱系爭土地）變更編定為同區甲種建築用地。經被告審查認系爭土地未符合非都市土地使用管制規則第三十五條之一各款規定，乃以九十三年九月十六日府地用字第０九三０一七三六七六號函否准。原告不服，提起訴願，前經內政部九十四年一月十日台內訴字第０九三０００八四九四號訴願決定以系爭土地為供工廠使用，自應編為特定農業區丁種建築用地，其並無得變更為特定農業區甲種建築用地之使用性質存在，自不符變更編定為特定農業區甲種建築用地之條件，原處分雖非以此理由否准，惟其結果相同，應予維持，而予駁回。嗣原告因歇業申請繳銷工廠登記證，經被告九十四年二月五日府經工字第０九四００二一四四六號函同意備查後，原告復於九十四年二月十四日再度向被告提出相同之申請，仍遭否准，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回。嗣內政部於九十四年十二月十六日修正非都市土地使用管制規則第三十五條之一之規定，原告再以其符合修正後非都市土地使用管制規則第三十五條之一被各種建築用地所隔絕之規定，向被告申請變更為特定農業區甲種建築用地，仍經被告以九十五年三月三十日府地價字第０九五００六三四四五號函否准。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。

乙、兩造聲明：

一、原告聲明求為判決：

（一）訴願決定及原處分均撤銷。

（二）被告應作成准予將原告所有坐落台南縣佳里鎮○里段二一八０之二地號特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分。

（三）訴訟費用由被告負擔。

二、被告聲明求為判決：

（一）原告之訴駁回。

（二）訴訟費用由原告負擔。

丙、兩造之主張：

一、原告起訴意旨略謂：

（一）依非都市土地使用管制規則第三十五條之一第一項前段規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。」依該規定之文義，可知只須符合該條款之各規定，所有權人即可在原使用分區內申請變更編定為他種建築用地，並無不得申請變更編定為他種建築用地之限制，且無相關法規禁止丁種建築用地申請變更編定之規定，詎被告及訴願機關竟認原告土地已屬建築用地，未符合非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，而否准原告申請云云，實顯已超越上開規定之文義其通常可能理解之意義範圍而為解釋，自有違誤。

（二）內政部亦曾就特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，可否依非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定申請變更編定為甲種建築用地之疑義，函詢該用地之目的事業中央主管機關即經濟部工業局，經該局以九十三年七月二十三日工中字第０九三０五００五八八０號函覆說明：「就該條文字義觀之，其得申請變更編定為建築用地之原使用編定種類並無限制」「有關特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，如符合前揭第三十五條之一各款情形之一者，並無明文限制不得申請變更編定」等語，故被告及訴願機關認原告前揭土地未符合非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，而否准原告所請，實有未洽。

（三）內政部八十六年七月三十一日台（八六）內地字第八六八一一四二號函亦認：「本案土地編定為鄉村區丁種建築用地，擬申請變更為同區乙種建築用地，自無需辦理分區變更，亦應無需再經區域計畫擬定機關審議同意。」足證鄉村區之丁種建築用地，本即得申請變更為同區之他種建築用地。另被告就坐落台南縣佳里鎮○里○段原為「特定農業區甲種建築用地」之二一七三之九五至二一七三之一一六地號等共二十筆土地，於辦理通盤檢討作業，並經前台灣省政府審議後，將前揭「特定農業區甲種建築用地」等二十筆土地編定為「鄉村區乙種建築用地」，故被告或內政部再將上開管制規則第三十五條之一規定「得在原使用分區內申請變更編定為建築用地」解釋為並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地云云，而否准原告所請，顯非的論。

（四）前揭鄉村區「丁種」建築用地，「得申請變更」為同區「乙種」建築用地；特定農業區「甲種」建築用地，亦得申請變更為鄉村區「乙種」建築用地，顯見上開使用管制規則第三十五條之一規定，並不排除已為建築用地，得申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地，故被告及訴願機關否准或駁回原告所請，實有差別待遇而違反平等原則，自非妥適。

（五）再依非都市土地使用管制規則第三十五條之一修正總說明，顯見該條規定係採放寬政策，而非限制已為建築用地者，不得再申請變更編定為建築用地。非都市土地使用管制規則第三十五條之一修正之總說明，詳載：「在實務執行上，縣市確有毗鄰鄉村區土地外圍為交通用地及都市計畫住宅區隔絕之實際案例，迭有類此要求放寬反應；另就都市計畫住宅區與非都市土地鄉村區之劃設目的而言，二者皆以提供建築房屋及居住使用為主要目的，爰參酌縣（市）政府及本部營建署意見，增訂都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕之情形，得申請變更編定」等語，可知上開使用規則係採放寬政策，使都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕之情形，得申請變更編定為他種建築用地，俾達提供建築房屋及居住使用之主要目的，故上開管制規則第三十五條之一，其若為限縮解釋而認不包括已為建築用地，再申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地之情形，不僅與該條之文義不符，亦與修法之方向、政策有背，故被告及訴願機關以該理由否准或駁回原告所請，顯有違誤。

（六）又上開管制規則第三十五條之一規定修正總說明，亦載：「基於本條文與本規則第三十五條同質性甚高，爰參酌第三十五條第一項規定，增訂為『各種建築用地或作建築使用之特定目的事業用地所阻絕』之情形亦得申請變更編定，以促進毗鄰鄉村區零星土地有效利用。」第三十五條係規定：「毗鄰甲種、丙種建築用地．．．，合於下列各款規定之一者，得按其毗鄰土地申請變更編定為甲種、丙種建築用地：‧‧‧三、凹入各種建築用地或建築使用之特定目的事業用地，．．．。」顯見其已為建築用地者，合於該規定者，亦得申請變更編定為甲種、丙種建築用地，則該管制規則第三十五條之一規定其既與第三十五條同質性甚高，並同為促進毗鄰鄉村區零星土地之有效利用，則已為建築用地者，其合於該第三十五之一規定者，自亦得申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地，俾得有效利用毗鄰鄉村區之零星土地等語。

二、被告答辯意旨略謂：

（一）按非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定：「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣（市）政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地：一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在０．一二公頃以下者。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在０．一二公頃以下者。三、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在０．五公頃以下者。前項道路、水溝及其寬度、各種建築用地或作建築使用之特定目的事業用地之認定依前條第二項、第四項規定辦理。因地形坵塊完整需要，前項第一款、第二款面積得為百分之十以內之增加。符合第一項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，依前條第三項規定辦理。縣（市）政府於審查第一項各款規定時，得提報該縣（市）非都市土地使用編定審議小組審議後予以准駁。第一項土地位於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」被告依據台南縣（下同）佳里地政事務所所提供之土地使用分區圖及用地編定圖，審查原告所有系爭土地，查該筆土地坵塊完整，其南面與西面雖毗鄰鄉村區，北面為特定農業區養殖用地及未登錄地，東面與特定農業區丁種建築用地相毗鄰，外側無道路、水溝等自然界線與特定農業區隔絕，綜合審視其坵塊，整體未凹入鄉村區，遂以九十四年二月二十三日府地用字第０九四００三四三九一號函復其未符合非都市土地使用管制規則第三十五條之一各款之規定，予以駁回。茲因上開規定於九十四年十二月十六日增加「或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕」，原告以其符合非都市土地使用管制規則第三十五條之一被各種建築用地所隔絕之規定向被告提出申請變更編定為甲種建築用地，其中因案涉可否由建築用地變更為甲種建築用地之執行疑義，被告遂以九十五年三月二十日府地價字第０九五００五０八一七號函報奉內政部九十五年三月二十七日內授中辦地字第０九五００四三二九九號函核示略以：「上開管制規則第三十五條之一第一項規定：『．．．得在原使用分區內申請變更編定為建築用地。』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地。」被告爰依據內政部上開函旨以系爭土地已編定為丁種建築用地，與非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定不符，以九十五年三月三十日府地價字第０九五０００六三四四五號函駁回原告之申請，於法並無不合。

（二）非都市土地使用管制規則第三十五條之一修正草案總說明載：「查非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效利用，並處理過去通盤檢討遺留之個案問題，爰於九十一年五月三十一日修正增訂之條文」與內政部九十五年三月二十七日內授中辦地字第０九五００四三二九九號函之認知，「上開管制規則第三十五條之一第一項規定『得在原使用分區內申請變更編定為建築用地』內所敘得申請變更編定之土地，並不包括已為建築用地之甲、乙、丙、丁種建築用地。」並無認知和事實不同之處。系爭土地既已編定為丁種建築用地，其申請變更編定坵塊自應予毗鄰之丁種建築用地合併計算予以審查，應未有被各種建築用地所包圍之適用，又非都市土地使用管制規則原第十四條規定，特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地，得申請變更編定為甲種建築用地，內政部業於八十二年十一月五日台（八二）內地字第八二八六八六六號令修正該管制規則時已予以刪除，原告僅能依現行管制規則第五十七條規定申請變更編定。

（三）另按非都市土地使用管制規則第二十七條，土地使用分區內之各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定，位於鄉村區範圍之各種使用地，自得依上開規定申請變更編定為乙種建築用地，因系爭土地並非位於鄉村區範圍，其申請變更編定仍應依同規則第三十五條、第三十五條之一及第五十七條規定辦理。原告以位於鄉村區之丁種建築用地可變更為乙種建築用地為由，即可一體適用於其他分區申請變更編定為甲、丙種建築用地，顯無理由。

（四）又按台灣省政府七十一年九月十一日府地四字第一五四０四二號函謂：非都市土地使用分區編定地區範圍內凡毗鄰現有鄉村區邊緣於編定公告前或公告期間已依法變更使用之合法建築物，其於編定公告後已奉准更正編定為甲種及丙種建築用地者或檢具確已合法變更使用證明文件申請更正之建築基地，請依照部頒作業須知五（四）等規定更正改劃為鄉村區並編定各種使用地。原告以坐落佳里鎮○里段二一七三之九五至二一七三之一一六地號等二０筆土地，於通盤檢討作業經前臺灣省政府審議通過後，由特定農業區甲種建築用地變更為鄉村區乙種建築用地云云。因上開土地係以更正編定之方式辦理，應與可申請變更編定為建築用地之法令規定不同，原告以上開特定農業區甲種建築用地之土地可變更編定為鄉村區乙種建築用地為由，誤認其他特定農業區內之丁種建築用地亦可申請變更編定為甲種建築用地，顯與法不符等語。

理由

一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同，其管制規則，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第十五條第一項所規定。又「土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。」「非都市土地鄉村區邊緣畸零不整且未依法禁、限建或經直轄市、縣(市)政府認定非作為隔離必要之土地，合於下列各款規定之一者，得在原使用分區內申請變更編定為建築用地︰一、毗鄰鄉村區之土地，外圍有道路、水溝或各種建築用地、作建築使用之特定目的事業用地、都市計畫住宅區、商業區、工業區等隔絕，面積在０．一二公頃以下者。二、凹入鄉村區之土地，三面連接鄉村區，面積在０．一二公頃以下者。三、凹入鄉村區之土地，外側為道路、水溝等自然界線或外圍有機關、學校、軍事等用地隔絕，面積在０．五公頃以下者。前項道路、水溝及其寬度、各種建築用地或作建築使用之特定目的事業用地之認定依前條第二項、第四項規定辦理。因地形坵塊完整需要，前項第一款、第二款面積得為百分之十以內之增加。符合第一項各款規定有數筆土地者，土地所有權人個別申請變更編定時，依前條第三項規定辦理。縣（市）政府於審查第一項各款規定時，得提報該縣（市）非都市土地使用編定審議小組審議後予以准駁。第一項土地於山坡地範圍外之農業區者，變更編定為甲種建築用地。於森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍內之農業區者，變更編定為丙種建築用地。」「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則中華民國八十二年十一月七日修正發布生效前第十四條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣（市）政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。前項經工業主管機關或窯業主管機關同意變更作非工業或非窯業用地使用者，應於中華民國八十三年十二月三十一日以前，向直轄市或縣（市）政府提出申請變更編定，逾期不再受理。直轄市或縣（市）政府受理前二項申請案件，經審查需補正者，應於本規則中華民國九十年三月二十六日修正發布生效後，通知申請人於收受送達之日起六個月內補正，逾期未補正者，應駁回原申請，並不得再受理。」則分別為非都市土地使用管制規則第二十七條第一項、第三十五條之一、第五十七條所規定。又按非都市土地依據區域計畫法第十五條第一項及非都市土地使用管制規則第二條、第三條規定，劃定為十種使用分區，而依其使用分區之性質，編定為十八種使用地，分別予以不同程度之使用管制，非都市土地經劃定為某種使用分區，因申請開發，依區域計畫之規定需辦理土地使用分區變更者，自應依首揭非都市土地使用管制規則之規定辦理，先予敘明。

二、本件原告前於九十三年六月二十四日向被告申請依非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，將系爭土地變更編定為同區甲種建築用地。經被告審查認系爭土地未符合非都市土地使用管制規則第三十五條之一各款規定，乃以九十三年九月十六日府地用字第０九三０一七三六七六號函否准。原告不服，提起訴願，前經內政部九十四年一月十日台內訴字第０九三０００八四九四號訴願決定以系爭土地為供工廠使用，自應編為特定農業區丁種建築用地，其並無得變更為特定農業區甲種建築用地之使用性質存在，自不符變更編定為特定農業區甲種建築用地之條件，原處分雖非以此理由否准，惟其結果相同，應予維持，而予駁回。嗣原告因歇業申請繳銷工廠登記證，經被告九十四年二月五日府經工字第０九四００二一四四六號函同意備查後，原告復於九十四年二月十四日再度向被告提出相同之申請，仍遭否准，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回。嗣內政部於九十四年十二月十六日修正非都市土地使用管制規則第三十五條之一之規定，原告再以其符合修正後非都市土地使用管制規則第三十五條之一被各種建築用地所隔絕之規定，向被告申請變更為特定農業區甲種建築用地，仍經被告以九十五年三月三十日府地價字第０九五００六三四四五號函否准等情，分別為兩造所自陳，並有內政部及被告上開各函文及系爭土地及其毗鄰土地之土地使用分區及編定圖、土地使用權同意書附原處分卷可稽，自堪認定。

三、原告提起本件訴訟，係以：依非都市土地使用管制規則第三十五條之一條文文義，並無禁止原使用編定為建築用地之土地得依該條申請變更編定為他種建築用地，被告超越上開規定文義予以解釋，洵屬違誤。又經濟部工業局函釋認為該條文文義並未限制原已編定為建築用地之土地得提出申請；且依內政部之函釋見解，有允許鄉村區丁種建築用地得申請變更為同區乙種建築用地，以及特定農業區甲種建築用地得申請變更為鄉村區乙種建築用地，顯見非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，並不排除已為建築用地，得申請變更編定為甲、乙、丙、丁種建築用地，及原已為建築用地非無依該條申請變更為他種建築用地，被告否准原告所請，實有差別待遇而違反平等原則。再依非都市土地使用管制規則第三十五條之一修正總說明，顯見該條規定係採放寬政策，而非限制已為建築用地者，不得再申請變更編定為他種建築用地云云，資為爭議。

四、經查：

（一）系爭土地面積為一三一九平方公尺（即０．一三一九公頃），使用分區為特定農業區，使用地類別為丁種建築用地，有該土地登記第二類謄本附原處分卷可按。依非都市土地使用管制規則第六條第一項前段規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」該規定乃因非都市土地使用管制係土地所有權社會化所致，故土地一經編定為某種使用地後，應即按照編定用途使用，不得任意變更，以貫徹使用編定與使用管制之目的。土地使用分區內各種使用地，除依規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。復依非都市土地使用管制規則第二十七條第一項及第二項明定：「土地使用分區內各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定。前項使用分區內各種使用地之變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。」本件原告係請求將原編定為特定農業區內之丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，自應依首揭使用分區內各種使用地變更編定原則表辦理，委無疑義。經查，現行非都市土地使用管制規則附表三「使用分區內各種使用地變更編定原則表」於特定或一般農業區部分，於甲、乙、丙、丁種建築用地部分是否允許申請變更編定為該類使用地，其標示均為不允許之「」，是依首揭非都市土地使用管制規則第二十七條第二項及現行非都市土地使用管制規則附表三已明定農業區內甲、乙、丙、丁種建築用地部分不允許申請變更編定為該類使用地。

（二）而依八十年三月六日內政部（八十）台內地字第九０七０二三號令公布之非都市土地使用管制規則第十四條規定：「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窰業用地，經工業主管機關或窰業主管機關同意變更作非工業或非窰業用地使用者，申請變更編定為甲種建築用地依左列規定辦理：一、申請人應提出環境說明書，必要時並應提出環境影響評估報告書。二、申請人應依其容納人口數設置必要之公共設施，其設置公共設施用地面積不得少於變更編定面積百分之三十。公共設施用地並應同意贈與直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所。三、公共設施用地應於分割後依其使用性質變更編定為適當使用地；其餘土地於公共設施興建完竣經勘驗合格並移轉登記為市、縣（市）或鄉（鎮、市）有後，變更編定為甲種建築用地。」惟該條規定於八十二年十一月七日修正刪除，其刪除之理由略以，第十四條條文係於七十八年增訂，其立法原意係為配合解決當時環境污染抗爭不斷，為使污染嚴重工廠得以變產置產方式取得遷廠資金，順利完成遷廠，解決環保及社會問題，同時使其他廢棄工廠之丁種建築用地達到有效利用。惟自該條文實施以來，丁種建築用地申請變更為非工業使用者，大部分屬低污染性之工業用地，造成工業用地流失，反與政府推動振興經濟方案目標有違，而應促其繼續作原來工業使用；至於污染嚴重之工廠即事實上屬經濟部訂頒之甲、乙類工業，因遷廠用地取得困難，均已改善污染方式繼續在原工業用地營運，故該條文之施行反而有促使投機之現象。又丁種建築用地變更為甲種建築用地後，將來形成一新社區，其過去所埋藏有害廢棄物或土壤、地下水遭受污染，污染性可能不亞於原工業使用，危害社區居民之建康；且該條文之實施，使工業用地大量流失，造成丁種建築用地價格之上漲與真正興辦工業人找不到價格合理之建廠用地。可知當時第十四條允許農業區丁種建築用地得變更為甲種建築用地係有其時空背景及特定目的，則於該時空背景已消失及特定目的無法達成下，基於保障居民健康及避免造成投機之管制目的，自仍應維持禁止變更編定之規定。故自該次修正發布後，即取消農業區丁種建築用地得變更編定為非工廠使用之甲種建築用地之規定。嗣為維護於該次修正發布生效前已向各主管機關申請變更之申請人之權益，於八十三年六月一日遂再增訂第三十一條之一（經修正為現行第五十七條規定）過渡條款：「特定農業區或一般農業區內之丁種建築用地或取土部分以外之窯業用地，已依本規則八十二年十一月七日修正發布生效前第十四條規定，向工業主管機關或窯業主管機關申請同意變更作非工業或非窯業用地使用，或向直轄市或縣（市）政府申請變更編定為甲種建築用地而其處理程序尚未終結之案件，得從其規定繼續辦理。前項經工業主管機關或窯業主管機關同意變更作非工業或非窯業用地使用者，應於八十三年十二月三十一日前，向直轄市或縣（市）政府提出申請變更編定，逾期不再受理。」而現行法第五十七條仍保留第三十一條之一規定，僅增加第三項：「直轄市或縣(市)政府受理前二項申請案件，經審查需補正者，應於本規則中華民國九十年三月二十六日修正發布生效後，通知申請人於收受送達之日起六個月內補正，逾期未補正者，應駁回原申請，並不得再受理。」再參照前揭非都市土地使用管制規則附表三「使用分區內各種使用地變更編定原則表」於特定或一般農業區部分，於甲、乙、丙、丁種建築用地部分是否允許申請變更編定為該類使用地項，其標示均為不允許之「」，足以確定非都市土地使用管制規則自八十二年十一月取消農業區丁種建築用地得變更編定為甲種建築用地之規定後，至今仍採相同之管制立場，未有變更。而本件原告既係申請將特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地，依該規則第五十七條規定，除其符合已於八十二年十一月七日修正發布生效前已依同規則第十四條已向主管機關提出申請而其處理程序尚未終結之案件，得繼續辦理外，自已不得再提出申請。則本件原告係於九十四年提出申請，被告自不得再予受理。

（三）至原告以非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定即為嗣後允許農業區丁種建築用地得變更為甲種建築用地之規定部分。按非都市土地使用管制規則第三十五條之一修正草案總說明「查非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定，係為促進鄉村區邊緣畸零不整土地之有效之利用，並處理過去通盤檢討遺留之個案問題，爰於九十一年五月三十一日修正增訂之條文」，參以同條第五項規定符合該條規定者，得變更編定為甲種或丙種建築用地，而依區域計畫法施行細則第十三條、第十五條第一項規定，「鄉村區」係指為調和、改善農村居住與生產環境及配合政府興建住宅社區政策之需要，會同有關機關劃定者。「甲種建築用地」係指供山坡地範圍外之農業區內建築使用者。「丙種建築用地」係指供森林區、山坡地保育區、風景區及山坡地範圍之農業區內建築使用者。則自上開法令規定可知，非都市土地符合畸零不整、無禁止變更編定之狹小土地而符合該條第一項三款情形之一者，該畸零土地若得和相鄰之鄉村區整體利用，將更有利用實益，故非都市土地使用管制規則第三十五條之一規定遂放寬管制規定，允許此種畸零不整之土地得變更編定為甲種或丙種建築用地。然其變更後既係作為與鄉村區共同利用之土地，亦即係作為居民住宅社區使用者，自應兼顧居民健康之考量，則若認該條得申請變更編定之非都市土地亦包括農業區之丁種建築用地，在無更強烈之公益目的考量下，依前述說明，反而會因第三十五條之一之放寬規定危害居民之健康，自和第三十五條之一立法目的及刪除原第十四條之理由有違，故依據法律之歷史解釋及法律目的解釋原則，應認非都市土地使用管制規則第三十五條之一第一項得申請變更編定為建築用地之「非都市土地」，應不包括原已編定為農業區丁種建築用地在內，是以縱然系爭土地其所在位置及面積形式上均符合上開管制規則第三十五條之一第一項第一款之規定要件，但因實質上其已先經編定為丁種建築用地，故仍不得據該條規定申請變更編定為甲種建築用地。至經濟部工業局九十三年七月二十三日工中字第０九三０五００五八八０號函覆說明認上開規則第三十五條之一之規定並未限制申請變更編定之非都市土地原使用編定種類，及該使用規則第五十七條乃對於特定申請案件之處理程序及補正期限之規定云云，因其並非該使用管制規則訂定發布之權責機關，故其意見僅係提供參考，非具有決定之效力。則原告據該條規定申請變更，應係對於法規之內容有所誤解。

（四）至原告以內政部八十六年七月三十一日台（八六）內地字第八六八一一四二號函允許原編定為鄉村區丁種建築用地得變更為乙種建築用地主張原處分違反平等原則云云。按非都市土地使用管制規則第二十七條規定，土地使用分區內之各種使用地，除依第三章規定辦理使用分區及使用地變更者外，應在原使用分區範圍內申請變更編定，其變更編定原則，除本規則另有規定外，應依使用分區內各種使用地變更編定原則表如附表三辦理。則位於鄉村區範圍之各種使用地，因該規則並未設有限制變更編定之規定，且依變更編定原則表鄉村區欄，於乙種建築用地係標示「＋」即允許依該規定辦理變更編定該類使用地，故本自得依上開規定申請變更編定為乙種建築用地。和本案土地使用分區為特定農業區，且依上開說明，並不允許變更編定為他種建築用地之事實並不相同，自不得比附援引。原告另以被告前曾允許坐落台南縣佳里鎮○里○段二一七三之九五至二一七三之一一六地號等二十筆原編定為特定農業區甲種建築用地之土地變更為鄉村區乙種建築用地，而認被告以上開管制規則第三十五條之一得申請變更編定之土地不包括已編定為建築用地，顯有違誤乙節。再據被告八十九年四月十一日八九府城綜字第五五七八八號函所示，原告上開所指坐落台南縣佳里鎮○里○段二十筆原編定為特定農業區之甲種建築用地，係因區域計畫主管機關依據區域計畫法第十三條規定辦理五年通盤檢討後所為之必要變更，非屬基於當事人申請變更編定之情形，且其屬甲種建築用地，亦和本件為丁種建築用地之情形有別，故亦不可採。

五、綜上所述，原告之主張並不可採。從而，被告以九十五年三月三十日府地價字第０九五００六三四四五號函否准原告變更土地編定之申請，揆諸首揭法律規定，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求被告應作成准予將原告所有坐落台南縣佳里鎮○里段二一八０之二地號特定農業區丁種建築用地變更編定為同區甲種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及攻擊防禦方法，對判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。

據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。

第一庭審判長法 官　呂佳徵