高雄高等行政法院判決

　　　　　　　　　　　　　　　　 民國98年12月1日辯論終結

原告

詹世鴻即詹世鴻建築師事務所

訴訟代理人

盧世欽 律師

被告

澎湖縣政府

代表人

甲○○ 縣長

訴訟代理人

乙○○

上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國98年6月12日訴0000000採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要︰緣原告參與被告所辦理「湖西鄉紅羅村廟前廣場工程委託設計監造」（下稱系爭工程）採購案，因不服被告民國97年8月11日府旅景字第0971800716號函通知將依政府採購法第101條第1項第4款刊登政府採購公報，提出異議，復不服被告以97年9月9日府旅景字第0970042158號函維持原處分，並認原告亦有政府採購法第101條第1項第5款情事之異議處理結果，向行政院公共工程委員會（下稱工程委員會）提出申訴，經工程委員會審議判斷以「被告認原告有政府採購法第101條第1項第5款規定之情事，雖有未洽，但被告以原告有同條項第4款規定之情事，通知將予刊登政府採購公報，於法有據」為由，駁回原告之申訴，原告遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張︰

（一）被告訂約時要求原告所提供之「投標廠商聲明書」，確有勾選錯誤情形，惟原告於勾選之時，實不知於96年4月13日辦理議價手續之前2天，已被公告停權。但原告確無偽造、變造文件情事，不符合被告所引用政府採購法第101條第1項第4款之規定，而應屬第50條第1項第6款及第2項所規定之情形。

（二）原告係於93年2月25日與交通部觀光局澎湖國家風景區管理處（下稱澎湖管理處）訂有「馬公、湖西、白沙、西嶼遊憩區服務設施工程委託設計及監造」契約書，執行年度自93年起至96年止。被告因民眾陳情之故，於96年3月26日以府旅景字第0961800226號函向澎湖管理處要求接續辦理系爭工程（含規劃設計），並概估總經費約新台幣（下同）800萬元整。澎湖管理處乃於96年3月28日以觀澎工字第0960001219號函，同意依被告之要求核撥經費720萬元，並移交原告已完成之初期設計修正及期中報告予被告。被告遂於96年4月12日以府景字第0961800272號函，通知原告於96年4月13日攜帶證件辦理議價手續。原告於是攜帶「台北市建築師開業證書」、「建築師證書」及「繳稅證明」辦理被告主持之系爭工程技術服務工作議價換約手續；並於96年4月20日完成系爭工程服務契約書。原告係被動配合被告行政程序之「換約」，並無參與投標及為決標對象之事實，因被告議價之工作本來就是原告原承攬契約之ㄧ部，應視為契約之延續，此可由議價紀錄備註「本委託服務採購係依照中央機關未達公告金額採購招標辦法第2條第1項第2款，即符合採購法第22條第1項第16款屬個案考量，因有時效上之需要，簽准逕洽廠商採限制性招標議價」之記載得知。況原告換約後工程經費已由原澎湖管理處契約之1,500萬元，縮減為被告編列之750萬元，服務費用實際損失達30餘萬元，已深受其害，並未因配合換約而有獲利之情形。

（三）政府採購法第101條第1項第4款所規定之「偽造」、「變造」，因違反效果攸關廠商權益甚鉅，自不宜擴張解釋其定義範圍，故原審議決定理由引用工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函文內容，已有未妥。且上揭規定之偽造及變造定義，應與刑法之偽造、變造定義相同。從而，原告之勾選縱有錯誤，亦係有權限之人所製作之文書，應不該當偽造、變造之構成要件等情，並聲明求為判決撤銷審議判斷、異議決定及原處分。

三、被告則以︰

（一）原告於96年1月30日起至97年1月30日止，為政府採購公報刊登之拒絕往來廠商，依政府採購法第103條規定，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。惟原告於96年4月13日提供不實之「投標廠商聲明書」，參與被告系爭工程技術服務工作議價並為決標對象。原告所提供之「投標廠商聲明書」為服務契約書之一部分，履約期間未見原告提出說明。原告以「勾選錯誤」「於勾選之時，實不知於96年4月13日辦理議價手續之前2天，已被公告停權」之說詞，顯難採信，明顯有政府採購法第101條第1項第4款規定之情事。

（二）依工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋意旨：「．．．說明二：本法第101條第1項．．．第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；又如，廠商所檢送或出具之文書，雖非以其自己名義所製作，然係其為不實之陳述或提供不實之資料，致使公務員或從事業務之人，登載於職務上所掌之公文書或業務上作成之文書者，亦違反本法。．．．。」可知，原告受停權處分期間參與系爭工程採購案之議價招標程序，並於投標文件「投標廠商聲明書」第9項聲明事項：「本廠商或分包廠商是政府採購法第103條第1項及同法施行細則第38條第1項所規定之不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之廠商。」勾選「否」，符合政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標相關文件」之情形等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。

四、上揭事實概要欄之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告97年8月11日府旅景字第0971800716號函、97年9月9日府旅景字第0970042518號函及工程委員會審議判斷書等附卷可稽，應堪認定。本件兩造爭點為原告在系爭採購案之投標文件「投標廠商聲明書」第9項聲明事項「本廠商分包廠商是採購法第103條第1項及採購法施行細則第38條第1項所規定之不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之廠商」勾選「否」，是否違反政府採購法第101條第1項第4款之規定，此為兩造爭執所在。經查:

（一）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：．．．4.偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」為政府採購法第1條、第101條第1項第4款所明定。查政府採購法之立法目的，在建立政府採購制度並確保採購品質，其著重者為訂約公平性及確實依約履行，則其行政制裁應實現此行政目標，此與純然建立在社會倫理非難基礎之刑法不完全相同，因此以刑事制裁之可非難性立場所建立之規定，在行政制裁自不能完全適用。再者，無論有權製作文件者自行偽造、變造投標、契約及履約文件之內容，或無權製作文件者偽造、變造上開文件情形，均有礙確保採購品質及依約履行目的之實現，是首揭政府採購法第101條第1項第4款所稱偽造、變造投標、契約或履約相關文件者，自包括兩者在內。此與刑法認定偽造、變造要件係「偽造文書係指無制作權之人冒用他人名義而制作該文書之行為，若以自己名義作成之文書，雖登載不實，無論是否足生損害於他人，只屬虛妄行為，不能構成偽造文書之罪；另所謂變造文件，係指無制作權者，就他人所制作之真正文書，加以改造而變更其內容之謂。」之見解顯不相侔。此參工程委員會94年1月20日工程企字第09400024600號函釋意旨：「．．．2.本法第101條第1項第2款及第4款有關『偽造、變造』之定義，應依本法之立法意旨認定，例如，以廠商自己名義所製作之文書，然與真實不符者，雖為有權限之人所製作，非刑法上之偽造、變造，仍違反本法；．．．。」等語，同認斯旨。又該函係工程委員會基於主管機關之職權，對於政府採購法第101條第1項第2款及第4款「偽造、變造」之定義所為之釋示，核符該規定之意旨，並為確保採購品質所必要，並無牴觸上級機關之命令或違反法律保留原則，最高行政法院96年度判字第887號判決同此見解，並以該函釋係闡述法規原意，應予適用，本院自得予以援用。

（二）經查，原告前承攬桃園縣楊梅鎮公所（下稱楊梅鎮公所）所屬鎮立托兒所新建辦公廳舍及景觀規劃等工程，因可歸責於原告之事由，致延誤履約期限，情節重大，楊梅鎮公所遂於96年1月30日將原告刊登於政府採購公報，並自96年1月30日起至97年1月30日止列為拒絕往來廠商，原告自不能於上揭期間參加投標或作為決標對象或分包廠商，惟原告仍於96年4月13日以本件投標文件「投標廠商聲明書」第9項聲明事項「本廠商或分包廠商是採購法第103條第1項及採購法施行細則第38條第1項規定之不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之廠商」勾選「否」，參與系爭採購案之議價與決標乙節，此有楊梅鎮公所96年1月30日拒絕往來廠商名單公告、本件投標廠商聲明書附卷足稽。揆諸前揭說明，原告顯係填載不實之事項於投標文件，以參加系爭工程採購案，自符合政府採購法第101條第1項第4款規定之要件。另政府採購法第50條第1項所規定之要件，與同法第101條第1項所規定之要件，非屬不得併存，此觀諸各條項之規定自明。是本件雖亦符合政府採購法第50條第1項第6款及第2項所規定之要件，然並不因此即可認其不符合政府採購法第101條第1項第4款規定之要件。是原告所稱本件不符合被告所引用政府採購法第101條第1項第4款之規定，而應屬第50條第1項第6款及第2項所規定之情形乙節，即非可採。另揆諸工程委員會前揭94年1月20日工程企字第09400024600號函釋意旨，原告前述於本件投標文件「投標廠商聲明書」所為內容不實之勾選行為，符合政府採購法第101條第1項第4款所規定之「偽造」要件，是原告另稱:政府採購法第101條第1項第4款所規定之「偽造」、「變造」，不宜擴張解釋其定義範圍，應與刑法之偽造、變造定義相同，從而，原告之勾選縱有錯誤，亦係有權限之人所製作之文書，應不該當偽造、變造之構成要件云云，亦不足採。

（三）次查，依卷附被告以96年3月26日府旅景字第0961800226號函致澎湖管理處之內容載明：「主旨：為辦理本縣湖西鄉紅羅村廟前廣場工程案，敬請貴處惠予同意由本府接續辦理並請查照惠復。．．．二、本計畫原為貴處主辦『湖西青螺、紅羅遊憩區服務設施工程』規劃整理紅羅廟前廣場及青螺虎頭山規劃全區步道及停車場等基本服務設施，因故停辦。經紅羅村民於縣民時間向縣長陳情，廣場現況環境雜亂景觀不佳，仍應予以整理。敬請貴處惠予支援該案中紅羅村工程規劃設計及工程經費，．．．。」等語，此有該函附於訴願卷可稽，顯見系爭工程原係澎湖管理處「湖西青螺、紅羅遊憩區服務設施工程」之一部，惟因澎湖管理處因故停辦，嗣被告乃就系爭工程另行與原告議價、決標與簽約，接續辦理等情，此復有兩造所簽訂之系爭工程服務契約書影本附於訴願卷可憑，是系爭工程採購案自非澎湖管理處「湖西青螺、紅羅遊憩區服務設施工程」採購案之延續或換約，而係原告與被告間獨立簽訂之採購案，並無疑義。另前述系爭工程服務契約書之議價紀錄備註欄雖載有：「本委託服務採購係依照中央機關未達公告金額採購招標辦法第2條第1項第2款，即符合採購法第22條第1項第16款屬個案考量，因有時效上之需要，簽准逕洽廠商採限制性招標議價。」等語，亦僅註明系爭工程採購案係經主管機關認定得採限制性招標之原因，非可據此認定系爭工程採購案為原告與澎湖管理處於93年2月25日所訂「馬公、湖西、白沙、西嶼遊憩區服務設施工程委託設計及監造」原承攬契約之一部。是原告主張其完全被動配合被告行政程序之換約，並無參與投標及為決標對象之事實，因被告議價之工作本來就是原告原承攬契約之一部，應視為契約之延續云云，仍無足取。

五、綜上所述，原告填載不實事實於投標文件，被告依政府採購法第101條第1項第4款規定，認定原告為不良廠商刊登政府採購公報之處分，揆諸首開規定，並無違誤；申訴審議判斷維持原異議處理結果，亦無不合；原告起訴意旨，求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張攻擊防禦方法核與本件判決結果無所影響，爰不一一贅述，併此敘明。

六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。

高雄高等行政法院第四庭